Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo gospodarske družbe Kostak, Komunalno stavbeno podjetje d.d., Krško, ki jo zastopa Bojan Klakočar, odvetnik v Krškem, na seji dne 10. julija 1997

3. člen odloka o pokopališkem redu Občine Krško (Uradni list RS, št. 65/96), tretji odstavek 2. člena odloka o določitvi predmeta in pogojev za opravljanje gospodarske javne službe s podelitvijo koncesije za dejavnosti urejanja in vzdrževanja pokopališč in pogrebne storitve (Uradni list RS, št. 65/96) in sklep o določitvi območij, za katera se bo podeljevala koncesija za pokopališko dejavnost (Uradni list RS, št. 16/97) niso v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudnica je vložila pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku navedenih predpisov, ki naj bi bili v nasprotju z zakonom o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/94 – v nadaljevanju: ZGJS) in z ustavno zagotovljeno svobodo gospodarske pobude in prosto konkurenco (74. člen ustave), ker naj bi dali krajevnim skupnostim neomejeno prednostno pravico do opravljanja dejavnosti, ki jo opravlja tudi pobudnica.
2. Po mnenju pobudnice je sporen 3. člen odloka o pokopališkem redu Občine Krško (v nadaljevanju: odlok) v delu, ki določa, da bodo pokopališko in pogrebno dejavnost ter urejanje pokopališč v Občini Krško opravljale krajevne skupnosti na podlagi statuta. Navedena določba naj bi bila v nasprotju z ZGJS, ker določa obliko opravljanja gospodarske javne službe, ki je ni mogoče uvrstiti v nobeno od taksativno določenih zakonskih oblik. Prav tako naj bi bila nezakonita tudi določba tretjega odstavka 2. člena odloka o določitvi predmeta in pogojev za opravljanje gospodarske javne službe s podelitvijo koncesije za dejavnosti urejanja in vzdrževanja pokopališč in pogrebne storitve (v nadaljevanju: koncesijski akt), ki določa, da lahko krajevne skupnosti opravljajo dejavnost urejanja pokopališč in pogrebnih storitev, če svet krajevne skupnosti sprejme takšno odločitev v enem mesecu od uveljavitve tega odloka.
3. Izpodbijana odloka naj bi v nasprotju s 74. členom ustave in ZGJS posegla v pravico pobudnice, da opravlja pokopališko in pogrebno dejavnost v enakem obsegu kot doslej. Pobudnica meni, da ji ni zagotovljeno prosto konkuriranje pri izbiri izvajalcev pokopališke in pogrebne dejavnosti na območju Občine Krško.
4. Po mnenju pobudnice krajevna skupnost tudi ni gospodarski pravni subjekt, ki bi lahko opravljal navedene dejavnosti, saj nima upravnih odločb o izpolnjevanju pogojev za opravljanje te dejavnosti. Po mnenju pobudnice tudi ne gre za neposreden prenos v opravljanje uporabnikom javnih dobrin, kot to predvideva 35. člen ZGJS.
5. Sklep o določitvi območij, za katera se bo podeljevala koncesija za pokopališko dejavnost in pogrebne storitve(v nadaljevanju: sklep), ki je sestavni del koncesijskega akta, naj bi bil po mnenju pobudnice v nasprotju z ZGJS in 74. členom ustave, ker ne vključuje območij, za katera so prednostno pravico izkoristile krajevne skupnosti.
6. Pobudnica predlaga ustavnemu sodišču, da do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih predpisov. Občina bo namreč lahko na podlagi izpodbijanih predpisov razpisala izbiro koncesionarja. Iz razpisa bo izpadlo 13 območij, kar naj bi pomenilo za pobudnico zanesljiv izpad dobička in dohodka ter neizkoriščenost storitvenih kapacitet.
7. Občinski svet Občine Krško v odgovoru navaja, da izpodbijani predpisi niso v neskladju z ZGJS in ustavo ter da je predlog za zadržanje izvršitve izpodbijanih odlokov in sklepa neutemeljen.
8. Iz odgovora izhaja, da je občina na podlagi zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95 – obv. razlaga, 9/96 – odl. US in 44/96 – odl. US; v nadaljevanju: ZLS) na krajevno skupnost prenesla opravljanje določenih nalog, za katere je po zakonu pristojna občina, in s tem smotrno izkoristila potencial krajevnih skupnosti za opravljanje lokalnih zadev ožjega pomena. Občinski svet je določil obliko izvajanja izbirne lokalne gospodarske javne službe alternativno. Tak prenos naj bi bil v skladu tudi z ZGJS, zakonom o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter urejanju pokopališč (Uradni list SRS, št. 34/84 in Uradni list RS, št. 26/90 – v nadaljevanju: ZPPDUP) in s statutom občine (Uradni list RS, št. 2/96). Menijo tudi, da njihovo ravnanje ni v nasprotju s 74. členom ustave, saj so ravnali v skladu z ZGJS, ki določa pogoje in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb.
9. Neutemeljen naj bi bil tudi očitek pobudnice, da izpodbijani akti neposredno spreminjajo pobudnikov pravni položaj v odnosu do krajevnih skupnosti ter posegajo v pobudnikovo pravico, da opravlja že navedeno dejavnost v enakem obsegu kot doslej. Po navedbah občinskega sveta so v skladu z dosedanjo ureditvijo(1) pokopališko in pogrebno dejavnost ter urejanje pokopališč opravljali pobudnica oziroma krajevne skupnosti. Na podlagi navedenih odlokov je pobudnica izvajala urejanje pokopališč ter pokopališko in pogrebno dejavnost na pokopališu Krško in Brestanica, na teh dve pokopališčih pa se bo tudi v prihodnje podelila koncesija in bo imela pobudnica možnost sodelovati na razpisu. Na vseh ostalih pokopališčih navedeno dejavnost opravljajo krajevne skupnosti.

10. Pobudnica kot gospodarska družba, registrirana za opravljanje pogrebne dejavnosti, izkazuje pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka pred ustavnim sodiščem po 24. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).
11. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
12. Občina Krško je v 3. členu odloka o pokopališkem redu določila dva načina izvrševanja te gospodarske javne službe in sicer jo bodo lahko na podlagi statuta(2) opravljale krajevne skupnosti, fizične ali pravne osebe pa na podlagi podeljene koncesije. S koncesijskim aktom pa je občina določila predmet in pogoje za opravljanje koncesionirane gospodarske javne službe. Način določitve območij, za katera se bo podelila koncesija, je opredeljen v tretjem odstavku 2. člena koncesijskega akta. Občinski svet bo območja določal s sklepom, če se svet krajevne skupnosti v enem mesecu od uveljavitve tega odloka ne bo odločil za opravljanje te dejavnosti; če bo krajevna skupnost prenehala opravljati to dejavnost ali če te dejavnosti ne bo opravljala v skladu z veljavnimi predpisi. Prvi sklep o določitvi območij, za katera se bo podeljevala koncesija za pokopališko dejavnost, je Občinski svet občine Krško sprejel na seji dne 27. 2. 1997. Koncesija se bo na podlagi tega sklepa podelila za tri pokopališča v občini.
13. Opisana ureditev v Občini Krško je v skladu z ZGJS in z ustavnim načelom svobodne gospodarske pobude, saj je z izpodbijanimi predpisi določen le način izvajanja lokalne gospodarske javne službe v skladu z določbami 3., 6., 7. in 35. člena ZGJS.
14. Pokopališka in pogrebna dejavnost je bila v prejšnjem komunalnem sistemu na podlagi 2. člena ZPPDUP opredeljena kot dejavnost posebnega družbenega pomena. Z ZGJS je bil vzpostavljen popolnoma nov sistem zagotavljanja materialnih javnih dobrin. Sistem gospodarskih javnih služb je nadomestil dotedanji sistem dejavnosti posebnega družbenega pomena v okviru sistema samoupravnih interesnih skupnosti oziroma svobodne menjave dela.
15. ZGJS je v prvi alinei prvega odstavka 68. člena določil, da se dejavnosti, ki so z zakoni določene kot dejavnosti posebnega družbenega pomena na področijih materialne infrastrukture, do določitve gospodarskih javnih služb s področnimi zakoni štejejo za gospodarske javne službe. Na tej podlagi je tudi pokopališka in pogrebna dejavnost opredeljena kot gospodarska javna služba. Z določitvijo pokopališke in pogrebne dejavnosti kot lokalne gospodarske javne službe je zakonodajalec omejil svobodno gospodarsko pobudo, ker je takšen način izvrševanja te dejavnosti v javnem interesu oziroma v skladu z javno koristjo.
16. V skladu z ustavnimi določbami in določbami ZLS občina ureja javne zadeve lokalnega pomena. Med javne zadeve lokalnega pomena sodi na podlagi 21. člena ZLS tudi organiziranje opravljanja pokopališke in pogrebne službe. Način opravljanja lokalne gospodarske javne službe predpiše lokalna skupnost z odlokom (3. in 7. člen ZGJS). Izbrati mora med zakonsko predvidenimi oblikami zagotavljanja javnih služb (6. in 35. člen ZGJS): v režijskem obratu, v javnem gospodarskem zavodu, v javnem podjetju, z dajanjem koncesij osebam zasebnega prava, z vlaganjem javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava ali z neposrednim prenosom v opravljanje zasebnim, zadružnim ali drugim oblikam izvajalcev.
17. Na podlagi 35. člena ZGJS lahko lokalna skupnost posamezno lokalno gospodarsko javno službo z odlokom neposredno prenese v opravljanje zasebnim, zadružnim ali drugim organizacijskim oblikam uporabnikov javnih dobrin, med katere sodijo tudi krajevne skupnosti. Krajevna skupnost pa bo lahko to dejavnost opravljala sama ali pa bo izbrala izvajalca, ki izpolnjuje tehnične, sanitarne in druge standarde in normative (drugi odstavek 35. člena ZGJS).
18. Občina Krško je z izdajo izpodbijanih pravnih aktov ravnala skladno z določbami ZGJS in ZLS. Določba 3. člena odloka o pokopališkem redu ter določbe 2. člena koncesijskega akta ter določbe 1. in 2. člena sklepa o določitvi območij, za katera se bo podeljevala koncesija za pokopališko in pogrebno dejavnost, pomenijo namreč izpolnitev zahteve iz 3. oziroma 7. člena ZGJS, ki občini nalagata, da z odloki uredi način opravljanja lokalnih gospodarskih javnih služb.
19. Med zakonsko predpisanimi načini je občina za opravljanje pogrebne in pokopališke dejavnosti izbrala koncesijo, ki jo bo podelila osebam zasebnega prava, ter neposreden prenos opravljanja omenjene dejavnosti na krajevne skupnosti. Po navedbah pobudnice je pri tem sporna odločitev občine, da lahko omenjeno dejavnost opravljajo tudi krajevne skupnosti.
20. Določba tretjega odstavka koncesijskega akta pomeni poziv organom krajevnih, skupnosti, da naj skladno s 110. členom statuta Občine Krško dajo predhodno soglasje za prenos določenih zadev iz občinske pristojnosti (v tem primeru pristojnost občine, da zagotavlja opravljanje pokopališke in pogrebne dejavnosti) v upravljanje krajevnih skupnosti. Na podlagi danega soglasja svetov krajevne skupnosti, ki ga je treba šteti kot odraz potreb lokalnega prebivalstva v smislu prvega odstavka 35. člena ZGJS, bo morala občina s posebnim odlokom o neposrednem prenosu javne službe (skladno s določbami 35. člena ZGJS) podrobno urediti vsa vprašanja prenosa.
21. Opisani prenos opravljanja javnih služb na krajevne skupnosti v Občini Krško je iz zgoraj navedenih razlogov skladen z ZGJS in ZLS, zato so zmotne navedbe pobudnice, da v navedenih predpisih ni podlage za takšen prenos.
22. Z določitvijo pokopališke in pogrebne dejavnosti za gospodarsko javno službo ter uvedbo posebnega javnopravnega režima je že zakonodajalec omejil svobodno gospodarsko pobudo, odgovornost za zagotavljanje te dejavnosti pa naložil občini. Svoboda konkuriranja se zato v obravnavanem primeru lahko nanaša zgolj na postopek izbire izvajalca javne službe, kadar se občina odloči za podelitev koncesije, ne pa tudi na svobodno konkurenco pri opravljanju te dejavnosti.
23. Določba tretjega odstavka 2. člena koncesijskega akta, na podlagi katerega ima opravljanje pogrebne in pokopališke dejavnosti s strani krajevnih skupnosti prednost pred koncesionirano obliko, torej ne more predstavljati kršitve ustavno zagotovljene svobodne gospodarske pobude.
24. Z novo pravno ureditvijo dejavnosti posebnega družbenega pomena materialne infrastrukture v ZGJS ter z lastninskim in statusnim preoblikovanjem podjetij, ki so opravljala te dejavnosti, se je spremenil tudi njihov pravni položaj. Tista podjetja, ki nadaljujejo delo kot osebe zasebnega prava, kar velja tudi za pobudnico, se bodo lahko potegovala za koncesijo javnih služb v postopku javnega razpisa enakopravno z drugimi osebami zasebnega prava.

25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Odlok o pokopališkem redu Občine Krško (Uradni list SRS, št. 35/88)in odlok o komunalnih dejavnostih (Uradni list SRS, št. 30/88).
2 Statut Občine Krško (Uradni list RS, št. 2/96), 110. člen: “Občinski svet lahko po predhodnem soglasju sveta krajevne skupnosti, s sklepom prenese upravljanje določenih zadev iz občinske pristojnosti v upravljanje krajevne skupnosti, če za to zagotovi potrebna sredstva.”