Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi gospodarske družbe Mercator – Eta d.o.o., Kamnik, in gospodarske družbe Periteks d.o.o., Trzin, na seji dne 3. julija 1997

3. in 4. člena odloka o taksah in povračilih za obremenjevanje okolja in racionalno rabo ter izkoriščanje naravnih dobrin (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 15/94) se razveljavita. Razveljavitev začne učinkovati 1. 1. 1998.

1. Izpodbijani odlok z namenom manjšega obremenjevanja okolja in racionalne rabe in izkoriščanja naravnih dobrin v Občini Domžale predpisuje takse in povračila za obremenjevanje vode ter ustvarjanje odpadkov na podlagi 80. člena zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO). Pobudnika navajata, da je voda po 1. točki 17. člena ZVO last države, zato bi takse in povračila ne smela predpisati občina, pač pa država. Slednja naj bi bila to tudi storila z uredbo o taksi za obremenjevanje vode (Uradni list RS, št. 41/95, 44/95). Oba pobudnika sta zavezanca za plačilo takse po tej uredbi.
2. Ustavno sodišče je pobudi dne 18. 1. 1996 sprejelo in začelo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti 3., 4. in 4.a člena izpodbijanega občinskega odloka. Občinski svet občine Domžale je na sprejeti sklep odgovoril, da je občina izpodbijani odlok sprejela na podlagi 10. in 80. člena ZVO. Peti odstavek 10. člena določa, da lahko zaradi spodbujanja manjšega obremenjevanja okolja lokalne skupnosti predpišejo takse in povračila v skladu s tem in drugim zakonom. To konkretizira 80. člen ZVO, ki v petem odstavku določa, da lahko lokalna skupnost določi povračila za izkoriščanje in rabo naravnih dobrin lokalnega pomena, in da lahko predpiše tudi takse za obremenjevanje okolja, če onesnaževanje zadeva samo prebivalce občine. Po mnenju nasprotnega udeleženca 17. člen ZVO sicer res govori o tem, da je voda lastnina države, vendar to ne pomeni, da ima ta na njem absolutno neomejeno lastninsko pravico. Voda naj bi bila javno dobro, ki ob določenih pogojih služi vsem. 21. člen zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95, 73/95 – odl. US, 9/96 – odl. US, 39/96 – odl. US, 44/96 – odl. US; v nadaljevanju: ZLS) določa, da občina skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov in da tudi ureja in vzdržuje vodovodne in energetske komunalne objekte. Konkretni vodni viri oziroma voda, ki služi prebivalcem lokalne skupnosti za zadovoljevanje elementarnih potreb vsakodnevne uporabe – vodovodi, kanali za odpadne vode, čistilne naprave – so po mnenju nasprotnega udeleženca skoraj gotovo lokalnega pomena in sodijo v lokalno sfero. Ker je vodooskrba lokalne narave, naj bi bil izpolnjen tudi pogoj iz petega odstavka 80. člena ZVO, po katerem se mora obremenjevanje nanašati na lokalno skupnost; predpisovanje povračil in nadomestil naj bi bilo v tem primeru v skladu z določbo petega odstavka 80. člena ZVO.
3. O zadevi se je z dopisom z dne 30. 5. 1996 izrekel tudi Državni zbor. Po njegovem mnenju obremenjevanje površinskih ali podzemnih voda presega meje lokalne skupnosti, zato to ni lokalna zadeva po drugem odstavku 2. člena in petem odstavku 80. člena ZVO. Takso za obremenjevanje voda je predpisala že vlada z uredbo o taksi za obremenjevanje vode. Po 17. členu ZVO je voda lastnina republike, zato naj bi bila le država pristojna, da ureja povračila za njeno izkoriščanje in rabo – vključno z izkoriščanjem in rabo pitne vode. Voda kot naravna dobrina naj zato ne bi bila lastnina lokalne skupnosti in ne more biti urejena kot zadeva lokalnega pomena. Zato naj bi lokalne skupnosti ne mogle predpisovati in urejati povračil za izkoriščanje in rabo vode.
4. Ministrstvo za okolje in prostor je v svojem dopisu z dne 23. 4. 1996 navedlo svoje stališče do zadeve. Navaja, da ZVO v prvem odstavku 10. člena določa, da povzročitelj obremenitve krije celotne stroške obremenjevanja okolja v skladu s predpisi. Mednje spadajo tudi takse in povračila (tretji odstavek). Stroški povzročitelja naj bi bili ustavnopravno utemeljeni v 67. členu ustave, ki določa, da se z zakonom določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. S tem naj bi bilo v slovenski pravni red uvedeno načelo plačila za obremenjevanje okolja. To naj bi bilo eno od temeljnih načel sodobnega varstva okolja, potrjeno z deklaracijo o okolju in razvoju, sprejeto leta 1992 v Riu de Janeiru (njena podpisnica je tudi Slovenija).
5. Po mnenju Ministrstva za okolje in prostor občine lahko predpišejo takso za obremenjevanje vode, vendar le tedaj, kadar onesnaževanje zadeva le prebivalce lokalne skupnosti. V drugem odstavku 2. člena ZVO so na podlagi 140. člena ustave določene zadeve lokalnega značaja ali pomena na področju varstva okolja. Gre za zadeve, ki so, ki izvirajo ali lahko izvirajo samo iz območja lokalne skupnosti, njihov obseg in vpliv pa ne presega njenih meja in jih lokalna skupnost lahko samostojno ureja, organizira itn. Izpodbijani odlok določa, da se zaradi vzpodbujanja manjšega obremenjevanja okolja in racionalne rabe ter izkoriščanja naravnih dobrin v Občini Domžale predpišejo takse in povračila za obremenjevanje vode in ustvarjanje odpadkov (1. člen). Po mnenju ministrstva je moč na podlagi ZVO za obremenjevanje vode in za ustvarjanje odpadkov predpisati le takso, ne pa tudi povračila. Ta določba je zato po mnenju ministrstva v nasprotju z ZVO.
6. Odlok določa takso za obremenjevanje voda. Čeprav je vir obremenjevanja na območju lokalne skupnosti, pa naj bi njegov vpliv vedno presegal meje lokalne skupnosti. Zato naj bi bilo predpisovanje takse za obremenjevanje voda v pristojnosti države. Vlada je že izdala uredbo o taksi za obremenjevanje vode. Po mnenju ministrstva odlok v 2. členu preširoko določa zavezance za plačilo takse in povračila in je zato v neskladju z ZVO. Zavezanec za plačilo takse po ZVO naj bi bil le onesnaževalec, zavezanec za plačilo povračila pa porabnik naravne dobrine. Tudi 3. člen odloka, ki določa, da se za porabljeno pitno vodo plačuje povračilo, naj bi bil v neskladju z ZVO. Le država naj bi bila kot edini lastnik voda lahko pristojna za predpisovanje povračil za njeno izkoriščanje in rabo. Po zakonu o vodah (Uradni list SRS, št 38/81, 29/86, 32/89 in Uradni list RS, št. 15/9, 55/92, 13/93, 32/93, 66/93 – v nadaljevanju: ZV) naj bi se štela za vodo tudi pitna voda. Voda naj bi torej kot naravna dobrina ne bila v lasti lokalne skupnosti, prav tako pa naj bi ne šlo za zadevo lokalnega pomena.
7. Ministrstvo meni, da je v neskladju z ZVO tudi 6. člen odloka, ki ureja osnovo in višino takse za ustvarjanje odpadkov. Čeprav naj bi šlo pri predpisovanju takse za ustvarjanje odpadkov za zadevo lokalnega pomena in bi občina takšno takso po ZVO lahko predpisala, pa naj bi odlok ne upošteval tretjega in četrtega odstavka 80. člena. Ta določata, da se osnova za plačilo takse določa glede na vrsto in količino onesnaževanja, in določata merila za znižanje ali oprostitev plačevanja. Le na ta način naj bi predpis o taksah lahko sledil osnovnemu namenu iz 10. člena ZVOP, tj. spodbujanju manjšega obremenjevanja okolja. Zato po mnenju ministrstva tudi 6. člen odloka ni v skladu z ZVO.

8. 80. člen ZVO pod naslovom “taksa in povračilo” določa:

“(1) Onesnaževalec plača takso za obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov.

(2) Porabnik naravne dobrine, katere lastnik je republika ali lokalna skupnost, plača za njeno izkoriščanje in rabo povračilo.
(3) Osnova za plačilo takse je vrsta in količina onesnaževanja, za plačilo povračila pa vrsta in obseg izkoriščanja in rabe naravne dobrine.
(4) Višino takse in povračila, način njunega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za znižanje in oprostitev plačevanja predpiše vlada. Pri čezmerni obremenitvi se višina takse stopnjuje, odvisno od količine in trajanja.
(5) Za naravne dobrine lokalnega pomena določi povračila iz drugega odstavka tega člena lokalna skupnost. Kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti, lahko ta predpiše tudi takse iz prvega odstavka tega člena.”
9. Pred analiziranjem zakonitosti posameznih določb odloka mora ustavno sodišče odgovoriti na temeljno vprašanje, ki ga odpira pobuda: ali lokalna skupnost lahko predpiše takso za obremenjevanje voda. Kriterij za predpisovanje taks lokalnih skupnosti določa peti odstavek citiranega člena: lokalna skupnost lahko predpiše takse iz prvega odstavka tega člena (torej za obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov) tedaj, kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalnih skupnosti. Pristojnost urejanja zadev varstva okolja določa 2. člen ZVO: urejanje zadev varstva okolja je v pristojnosti Republike Slovenije, razen kadar gre za z zakonom določene zadeve iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest, ali kadar gre za zadeve lokalnega značaja ali pomena (prvi odstavek). Zadeve lokalnega značaja ali pomena so tiste, “ki so, izvirajo ali lahko izvirajo samo iz območja lokalne skupnosti, njihov obseg ali vpliv pa ne presega njenih meja in jih lokalna skupnost lahko samostojno ureja, organizira, upravlja, nadzira, prepreči, financira, spodbuja ali drugače skrbi zanje, nanašajo pa se zlasti na:
1. naravne dobrine, ki so v lasti lokalne skupnosti ali so lokalnega pomena,
2. lokalne javne službe varstva okolja...” (drugi odstavek).
10. Po tem kriteriju razmejitve pristojnosti so zadeve lokalnega pomena tudi tiste, ki se tičejo lokalnih javnih služb varstva okolja. V 26. členu ZVO so kot obvezne lokalne javne službe med drugim navedene tudi oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih in padavinskih voda, ravnanje s komunalnimi odpadki in odlaganje ostankov komunalnih odpadkov (prvi odstavek). Te javne službe samostojno, neposredno in obvezno zagotavlja občina oziroma se zagotavljajo skupno za več občin. Če jih občina ne more zagotoviti, jo zagotovi država na račun občine (drugi in tretji odstavek 26. člena). ZVO torej lokalne skupnosti zavezuje k obveznemu in samostojnemu urejanju oskrbe s pitno vodo ter odvajanja in čiščenja komunalnih voda. Gre torej za tiste zadeve varstva okolja po 2. členu ZVO, ki jih lahko (in mora) lokalna skupnost samostojno urejati, organizirati, preprečevati, financirati in preprečevati. Zato lahko lokalna skupnost predpiše tudi takso za obremenitev voda, seveda le v mejah, kolikor je voda zadeva lokalnega pomena po ZVo in drugih predpisih.
11. Glede na to, da je lokalna skupnost zavezana zagotavljati pitno vodo in urediti odvajanje in čiščenje voda, lahko predpiše takso za obremenjevanje voda uporabnikom, ki vodo onesnažujejo. Vendar pri tem ne sme odstopati od temeljnega namena te dajatve, tj. manjšega obremenjevanja okolja. Predpisana taksa mora imeti preventivni in spodbujevalni učinek. 10. člen ZVO v petem odstavku namreč izrecno poudarja, da lokalne skupnosti predpišejo takse in povračila v skladu s tem zakonom zaradi spodbujanja manjšega obremenjevanja okolja. Tudi 80. člen v tretjem odstavku določa, da je osnova za plačilo takse vrsta in količina onesnaževanja. Izpodbijani odlok določa, da takso za obremenjevanje voda porabniki plačujejo na podlagi dveh kriterijev – 33 odstotkov od cene kanalščine (4. člen) ter 27 odstotkov od cene čiščenja odpadne vode (4.a člen). Cena čiščenja odpadnih voda (4.a člen) se oblikuje glede na dejansko onesnaženost odpadne vode, zato je vezava takse za obremenjevanje okolja nanjo sprejemljiva. Predpisana taksa je tako sorazmerna dejanskemu onesnaževanju, zato je taksa po 4.a členu v skladu z 80. členom ZVO. Bolj problematična je taksa, ki se oblikuje glede na ceno odpadne vode, saj v tem delu ni sorazmerna dejanskemu onesnaženju odpadne vode. Taksa, ki je vezana na kanalščino, je odvisna od količine odpadne vode, ne pa od stopnje njene onesnaženosti. Takšno pavšalno taksiranje bi bilo sprejemljivo le v primerih, ko ni mogoče ugotoviti dejanskega onesnaženja za vsakega onesnaževalca oziroma ko se lahko onesnaževanje določene kategorije onesnaževalcev dovolj natančno predvidi (npr. za gospodinjstva). Drugače pa je v primerih, ko onesnaževanje ni povezano z količino odpadne vode. Tako bo uporabnik kanalizacije, ki ima svojo čistilno napravo, s katero odpadno vodo prečisti že pred izpustom v kanalizacijo, plačeval po 4. členu enako takso kot nekdo, ki svoje čistilne naprave nima. Taksa po 4. členu ne sledi dejanskemu onesnaževanju in zato ni v skladu z namenom takse po 80. členu ZVO. Ustavno sodišče je zato 4. člen odloka razveljavilo.
12. Pobudniki navajajo, da je država z uredbo o taksi za obremenjevanje vode že predpisala takso za obremenjevanje voda. Zavezanci za plačilo te takse so izvajalci javne službe odvajanja in čiščenja komunalne odpadne in padavinske vode na območju lokalne skupnosti, pravne osebe ali samostojni podjetniki posamezniki, ki morajo izvajati obratovalni monitoring za odpadne vode skladno z zakonom ter lastniki oziroma upravljalci več kot treh hektarjev utrjenih površin (4. člen). Hkrati so tudi zavezanci za plačilo takse po izpodbijanem odloku. Pravna ureditev, po kateri je nek zavezanec na podlagi iste osnove dvojno obdavčen, in torej iz iste osnove plačuje dve vrsti obvezne dajatve, samo po sebi ni neustavna (gl. o tem npr. odločbo ustavnega sodišča št. U-I-299/96 – OdlUS V, 177). Na isto osnovo lahko davčnega zavezanca obdavčita država in lokalna skupnost. ZVO bi se podvajanju dajatev lahko izognil, če bi že zakonsko bolj natančno določil tista področja onesnaževanja, kjer lahko predpisuje takse za obremenjevanje okolja le država. Vendar pa zakonodajalec tega ni storil, definicije, ki jih je določil za razmejitev državnih in lokalnih pristojnosti (2. člen, 80. člen), pa so preohlapne, da bi bilo na njihovi podlagi moč potegniti strogo ločnico med državnim in lokalnim obdavčenjem.
13. Bolj natančno merilo delitve med državno in lokalno pristojnost ponuja ZVO v zvezi z povračilom za rabo in izkoriščanje vode. ZVO v drugem odstavku 80. člena določa, da porabnik naravne dobrine, katere lastnik je republika ali lokalna skupnost, plača za njeno izkoriščanje in rabo povračilo. Peti odstavek nadalje določa, da za naravne dobrine lokalnega pomena določi povračila iz drugega odstavka lokalna skupnost. Čeprav ZVO v petem odstavku 80. člena ni natančno opredelil podlage za predpis povračila s strani lokalne skupnosti (“naravne dobrine lokalnega pomena”), saj so naravne dobrine lokalnega pomena včasih tudi tiste, ki so v lasti države, pa je iz drugega odstavka tega člena in iz narave povračila jasno, da lahko povračilo za rabo in izkoriščanje naravne dobrine določi le lastnik te naravne dobrine. Voda je po 17. členu ZVO v lasti države, zato lahko povračilo za njeno rabo in izkoriščanje določa le država. To velja tudi za pitno vodo – lokalna skupnost torej ne more predpisati povračila za njeno rabo rabo in izkoriščanje. Lokalna skupnost mora v skladu z 26. členom ZVO skrbeti za oskrbo s pitno vodo, vendar stroške te javne službe pokriva s ceno pitne vode, ki se določi v skladu z zakonom o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93). Povračilo za rabo pitne vode pa lahko predpisuje le njen lastnik – tj. država. 3. člen izpodbijanega odloka, ki uvaja plačevanje povračil za porabljeno pitno vodo, je zato v neskladju z 80. členom ZVO in ga je ustavno sodišče zato razveljavilo.
14. Taksa za obremenjevanje okolja je po 22. členu zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94) eden od virov financiranja občin. Takojšnje učinkovanje razveljavitve bi lahko povzročilo izpad pomembnega z zakonom predvidenega občinskega vira financiranja, zato je ustavno sodišče odločilo, da začne odločitev učinkovati 1. 1. 1998. S tem prehodnim rokom daje ustavno sodišče lokalni skupnosti čas, da se prilagodi na finančne posledice, ki jih razveljavitev prinaša oziroma da izpodbijani odlok popravi skladno z odločbo. Pobudnik je izpodbijal le takso za obremenjevanje voda in povračilo za vode, zato ustavno sodišče ni ocenjevalo zakonitosti drugih delov odloka.

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.