Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo gospodarske družbe Mercator – Eta d.d., Kamnik, na seji dne 3. julija 1997

Določbe točk a) do vključno e) 3. člena odloka o taksah in povračilih za obremenjevanje okolja in racionalno rabo ter izkoriščanje naravnih dobrin (Uradni list RS, št. 47/95), ki ga je sprejel Občinski svet občine Kamnik, se razveljavijo. Razveljavitev začne učinkovati 1. januarja 1998.

1. Izpodbijani odlok z namenom manjšega obremenjevanja okolja in racionalne rabe in izkoriščanja naravnih dobrin v Občini Kamnik predpisuje takse in povračila za obremenjevanje vode ter za ustvarjanje odpadkov na podlagi 80. člena zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO). Pri tem kot zavezance za plačilo takse in povračil določa pravne in fizične osebe (2. člen odloka). V 3. členu odlok bolj konkretno navaja zavezance za plačilo taks in povračil ter osnove in stopnje obeh dajatev: taksa se odmerja za uporabnike vodovoda in uporabnike kanalizacije od količine porabljene vode, za uporabnike čiščenja odpadne vode od oddane odpadne vode in za uporabnike odvoza in deponiranja odpadkov po osebi oziroma od količine oddanih odpadkov. Poleg tega morajo po 3. členu odloka takse in povračila plačati tudi vsi, ki se na novo priključijo bodisi na vodovodno ali na kanalizacijsko omrežje.
2. Pobudnik navaja, da je voda po 1. točki 17. člena ZVO last države, zato bi takse in povračila ne smela predpisati občina, pač pa država. Slednja je to tudi storila z uredbo o taksi za obremenjevanje vode (Uradni list RS, št. 41/95 in 44/95). Zavezanec za plačilo takse po tej uredbi je tudi pobudnik. Pobudnik predlaga, da ustavno sodišče razveljavi točki a) in b) 3. člena izpodbijanega odloka.
3. Ustavno sodišče je pobudo dne 7. 12. 1995 sprejelo in začelo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega občinskega odloka. Ustavno sodišče je sklep o sprejemu pobude poslalo Občinskemu svetu občine Kamnik kot nasprotnemu udeležencu, vendar odgovora od njega ni prejelo. Pač pa je ustavno sodišče prejelo odgovora Državnega zbora in Ministrstva za okolje in prostor. Državni zbor navaja, da gre pri taksah in povračilih za dvoje različnih obveznosti. Takse se predpisujejo za obremenjevanje okolja v primerih iz prvega odstavka 80. člena ZVO, medtem ko porabnik naravne dobrine plačuje povračilo za njeno rabo in izkoriščanje po drugem odstavku 80. člena ZVO. Takso po ZVO naj bi bilo dopustno predpisati za obremenjevanje vode in za ustvarjanje odpadkov, ne pa tudi za ravnanje z odpadki. Ker obremenjevanje površinskih in podzemnih voda presega meje lokalne skupnosti, naj bi obremenjevanje vode v skladu z drugim odstavkom 2. člena in petim odstavkom 80. člena ZVO ne bilo lokalna zadeva, pač pa v pristojnosti države. Zato je vlada sprejela uredbo o taksi za obremenjevanje vode. Voda je po 17. členu ZVO lastnina republike in naj bi zato ne mogla biti zadeva lokalnega pomena. Zato naj bi lokalna skupnost ne smela predpisovati in urejati povračil za njeno izkoriščanje in rabo. Za njihovo predpisovanje je pristojna država. Poleg tega so po mnenju Državnega zbora zavezanci plačevanja taks le tisti, ki okolje obremenjujejo, zavezanci plačevanja povračil pa le porabniki, ki naravno dobrino dejansko in neposredno izkoriščajo ali uporabljajo.
4. Ministrstvo za okolje in prostor v svojem odgovoru navaja, da ZVO v 10. členu določa, da povzročitelj obremenitve krije celotne stroške zaradi obremenjevanja okolja v skladu s predpisi. Stroški povzročitelja obremenjevanja okolja so določeni v 77. do 80. členu ZVO. Navedene določbe naj bi bile utemeljene v 67. členu ustave, ki določa, da se z zakonom določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. V teh določbah ZVO naj bi bilo v slovenski pravni red uvedeno načelo “onesnaževalec plača” skladno z deklaracijo o okolju in razvoju (sprejeto na Konferenci OZN v Riu de Janeiru leta 1992), ki jo je podpisala tudi Slovenija.
5. Ministrstvo za okolje in prostor dodaja, da ima po petem odstavku 80. člena ZVO lokalna skupnost pristojnost za predpisovanje takse in povračila po 80. členu, vendar pa mora pri tem upoštevati tudi določbe tretjega in četrtega odstavka navedenega člena. Izhajajoč iz 140. člena ustave, ki določa, da spadajo v pristojnost občine zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in zadevajo samo prebivalce občine, so v drugem odstavku 2. člena ZVO opredeljene zadeve, ki so lokalnega značaja ali pomena in zato niso v državni pristojnosti. Gre za tiste zadeve, ki so, ki izvirajo ali lahko izvirajo samo iz območja lokalne skupnosti, njihov obseg ali vpliv pa ne presega njenih meja in jih lokalna skupnost lahko samostojno ureja, organizira, upravlja itn. Izpodbijani odlok Občine Kamnik v 1. členu med drugim določa, da se takse in povračila plačujejo za ustvarjanje in ravnanje z odpadki. ZVO v 5.3.3. točki 5. člena opredeljuje pojem komunalnih odpadkov, v prvem odstavku 26. člena pa določa kot obvezno lokalno javno službo med drugim tudi ravnanje s komunalnimi odpadki, pri čemer določa, da to javno službo samostojno neposredno in obvezno zagotavlja občina. Iz tega po mnenju Ministrstva za okolje in prostor sledi, da gre za zadevo lokalnega pomena oziroma da takšno obremenjevanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti. Zato naj bi bil 1. člen izpodbijanega odloka v delu, kjer določa takso za ustvarjanje odpadkov, v skladu z ZVO. Pač pa naj bi bil ta člen v nasprotju z ZVO v delu, kjer določa takso za ravnanje z odpadki. Po 8. členu zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – v nadaljevanju: ZGJS) se namreč gospodarske javne službe financirajo s ceno javnih dobrin, iz proračunskih sredstev in iz drugih virov, določenih z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti. ZVO naj ne bi dajal nobene pravne podlage za predpisovanje takse za ravnanje z odpadki.
6. Ministrstvo tudi meni, da občina ne bi smela predpisati takse za obremenjevanje vode. Čeprav je vir obremenjevanja res na območju občine in je s tem “lokalen”, pa naj bi obseg in vpliv obremenjevanja voda vedno presegala meje lokalne skupnosti. Zato naj bi bilo predpisovanje takse za obremenjevanje voda v pristojnosti države; vlada je zato že izdala uredbo o taksi za obremenjevanje vode.
7. Po mnenju ministrstva je odlok tudi v delu, v katerem uvaja povračila za vodo, v nasprotju z ZVO. ZVO v prvem odstavku 17. člena določa, da je voda kot naravna dobrina naravni vir v lasti države, iz česar po mnenju ministrstva izhaja pristojnost države, da predpisuje povračila za njeno izkoriščanje ali rabo, saj je njen edini lastnik. Vode naj bi tudi ne bilo mogoče šteti za zadevo lokalnega pomena. Poleg tega odlok v 2. členu po mnenju Ministrstva preveč nejasno in preširoko določa kot zavezance za plačilo takse in povračila vse pravne in fizične osebe. Odlok bi moral kot zavezance za plačilo takse določati le osebe, ki onesnažujejo vodo ali ki ustvarjajo odpadke, kot zavezance za plačilo povračila pa le dejanske uporabnike vode. V nasprotju z ZVO naj bi bil tudi 3. člen odloka, saj iz njegovega besedila ni razvidno, v katerem primeru gre za povračilo in v katerem za takso, prav tako pa naj bi zgolj sama priključitev novih uporabnikov na vodovodno in kanalizacijsko omrežje ne mogla biti osnova za določitev takse oziroma povračila.

8. Izpodbijani občinski odlok je bil sprejet na podlagi 10., 13. in 80. člena ZVO. Peti odstavek 10. člena ZVO določa, da lahko lokalne skupnosti zaradi manjšega obremenjevanja okolja predpišejo takse in povračila v skladu z ZVO in drugim zakonom. Člen 13. ZVO določa, da republika in lokalna skupnost v skladu s svojimi pristojnostmi spodbujata okolju sprejemljivejše posege v okolje in uporabo okolju najmanj škodljivih surovin in energije. Konkretno sta taksa in povračilo urejena v 80. ZVO. Ta določa:

“(1) Onesnaževalec plača takso za obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov.

(2) Porabnik naravne dobrine, katere lastnik je republika ali lokalna skupnost, plača za njeno izkoriščanje in rabo povračilo.
(3) Osnova za plačilo takse je vrsta in količina onesnaževanja, za plačilo povračila pa vrsta in obseg izkoriščanja in rabe naravne dobrine.
(4) Višino takse in povračila, način njunega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za znižanje in oprostitev plačevanja predpiše vlada. Pri čezmerni obremenitvi se višina takse stopnjuje, odvisno od količine in trajanja.
(5) Za naravne dobrine lokalnega pomena določi povračila iz drugega odstavka tega člena lokalna skupnost. Kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti, lahko ta predpiše tudi takse iz prvega odstavka tega člena.”
9. Pred analiziranjem zakonitosti posameznih določb odloka mora ustavno sodišče odgovoriti na temeljno vprašanje, ki ga odpira pobuda: ali lokalna skupnost lahko predpiše takso za obremenjevanje voda. Kriterij za predpisovanje taks lokalnih skupnosti določa peti odstavek citiranega člena: lokalna skupnost lahko predpiše takse iz prvega odstavka tega člena (torej za obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov) tedaj, kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalnih skupnosti. Pristojnost urejanja zadev varstva okolja določa 2. člen ZVO: urejanje zadev varstva okolja je v pristojnosti Republike Slovenije, razen kadar gre za z zakonom določene zadeve iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest, ali kadar gre za zadeve lokalnega značaja ali pomena (prvi odstavek). Zadeve lokalnega značaja ali pomena so tiste,

“ki so, izvirajo ali lahko izvirajo samo iz območja lokalne skupnosti, njihov obseg ali vpliv pa ne presega njenih meja in jih lokalna skupnost lahko samostojno ureja, organizira, upravlja, nadzira, prepreči, financira, spodbuja ali drugače skrbi zanje, nanašajo pa se zlasti na:

1. naravne dobrine, ki so v lasti lokalne skupnosti ali so lokalnega pomena,
2. lokalne javne službe varstva okolja...” (drugi odstavek).
10. Po tem kriteriju razmejitve pristojnosti so zadeve lokalnega pomena tudi tiste, ki se tičejo lokalnih javnih služb varstva okolja. V 26. členu ZVO so kot obvezne lokalne javne službe med drugim navedene tudi oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih in padavinskih voda, ravnanje s komunalnimi odpadki in odlaganje ostankov komunalnih odpadkov (prvi odstavek). Te javne službe samostojno, neposredno in obvezno zagotavlja občina oziroma se zagotavljajo skupno za več občin. Če jih občina ne more zagotoviti, jo zagotovi država na račun občine (drugi in tretji odstavek 26. člena). ZVO torej lokalne skupnosti zavezuje k obveznemu in samostojnemu urejanju oskrbe s pitno vodo ter odvajanja in čiščenja komunalnih voda. Gre torej za tiste zadeve varstva okolja po 2. členu ZVO, ki jih lahko (in mora) lokalna skupnost samostojno urejati, organizirati, preprečevati, financirati in preprečevati. Zato lahko lokalna skupnost predpiše tudi takso za obremenitev voda, seveda le v mejah, kolikor je voda zadeva lokalnega pomena po ZVo in drugih predpisih. Glede na to, da je lokalna skupnost zavezana zagotavljati pitno vodo in urediti odvajanje in čiščenje voda, lahko predpiše takso za obremenjevanje voda tistim posameznikom in pravnim osebam, ki vodo v resnici onesnažujejo.
11. Pobudnik navaja, da je država z uredbo o taksi za obremenjevanje vode že predpisala takso za obremenjevanje voda. Zavezanci za plačilo te takse so izvajalci javne službe odvajanja in čiščenja komunalne odpadne in padavinske vode na območju lokalne skupnosti, pravne osebe ali samostojni podjetniki posamezniki, ki morajo izvajati obratovalni monitoring za odpadne vode skladno z zakonom ter lastniki oziroma upravljalci več kot treh hektarjev utrjenih površin (4. člen). Hkrati pa je pobudnik tudi zavezanec za plačilo takse po izpodbijanem odloku. Pravna ureditev, po kateri je nek zavezanec na podlagi iste osnove dvojno obdavčen in torej iz iste osnove plačuje dve vrsti obvezne dajatve, samo po sebi ni neustavna (gl. o tem npr. odločbo ustavnega sodišča št. U-I-299/96 – odl. US V, 177). Na isto osnovo lahko davčnega zavezanca obdavčita država in lokalna skupnost. ZVO bi se podvajanju dajatev lahko izognil, če bi že zakonsko bolj natančno določil tista področja onesnaževanja, kjer lahko predpisuje takse za obremenjevanje okolja le država. Vendar pa zakonodajalec tega ni storil, definicije, ki jih je določil za razmejitev državnih in lokalnih pristojnosti (2. člen, 80. člen), pa so preohlapne, da bi bilo na njihovi podlagi moč potegniti strogo ločnico med državnim in lokalnim obdavčenjem.
12. Bolj natančno merilo delitve med državno in lokalno pristojnost ponuja ZVO v zvezi z povračilom za rabo in izkoriščanje vode. ZVO v drugem odstavku 80. člena določa, da porabnik naravne dobrine, katere lastnik je republika ali lokalna skupnost, plača za njeno izkoriščanje in rabo povračilo. Peti odstavek nadalje določa, da za naravne dobrine lokalnega pomena določi povračila iz drugega odstavka lokalna skupnost. Čeprav ZVO v petem odstavku 80. člena ni natančno opredelil podlage za predpis povračila s strani lokalne skupnosti (“naravne dobrine lokalnega pomena”), saj so naravne dobrine lokalnega pomena včasih tudi tiste, ki so v lasti države, pa je iz drugega odstavka tega člena in iz narave povračila jasno, da lahko povračilo za rabo in izkoriščanje naravne dobrine določi le lastnik te naravne dobrine. Voda je po 17. členu ZVO v lasti države, zato lahko povračilo za njeno rabo in izkoriščanje določa le država. To velja tudi za pitno vodo – lokalna skupnost torej ne more predpisati povračila za njeno rabo in izkoriščanje. Lokalna skupnost mora v skladu s 26. členom ZVO skrbeti za oskrbo s pitno vodo, vendar stroške te javne službe pokriva s ceno pitne vode, ki se določi v skladu z zakonom o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93). Povračilo za rabo pitne vode pa lahko predpisuje le njen lastnik – tj. država. Ustavno sodišče je moralo zato izpodbijani odlok razveljaviti v delu, ki se nanaša na predpisovanje povračil za rabo in izkoriščanje naravnih dobrin.
13. Čeprav je predpisovanje lokalnih taks za onesnaževanje voda (v zgoraj navedenih okvirih) v skladu z ZVO, pa je moralo ustavno sodišče vseeno razveljaviti izpodbijani odlok tudi v delu, v katerem predpisuje te takse. Izpodbijani odlok namreč ne ločuje med taksami za obremenjevanje okolja in povračili za rabo in izkoriščanje naravnih dobrin. V 3. členu navaja, da “povračila oziroma takse” uporabniki plačujejo od porabljene vode (za uporabnike vodovoda), od porabljene vode (za uporabnike kanalizacije), za priključek novih uporabnikov na vodovodno omrežje, za priključitev novih uporabnikov na kanalizacijsko omrežje in za priključitev uporabnikov, ki porabijo več kot 100 m3 mesečno, na vodovodno omrežje. Na podlagi takšne določitve obveznosti ni mogoče presoditi, kaj od tega je taksa za obremenjevanje okolja in kaj povračilo za rabo in izkoriščanje naravnih dobrin. Vendar bi bil tudi v primeru, da bi se postavke iz 3. člena odloka dale razdeliti med taksne in tiste, ki predpisujejo povračilo, odlok glede predpisovanja taks za obremenjevanje okolja še vedno v nasprotju z namenom takse po 80. členu ZVO. Taksa po 80. členu ZVO ne sme odstopati od temeljnega namena te dajatve, tj. manjšega obremenjevanja okolja. Predpisana taksa mora imeti preventivni in spodbujevalni učinek. 10. člen ZVO namreč v petem odstavku izrecno poudarja, da lokalne skupnosti predpišejo takse in povračila v skladu s tem zakonom zaradi spodbujanja manjšega obremenjevanja okolja. Tudi 80. člen v tretjem odstavku določa, da je osnova za plačilo takse vrsta in količina onesnaževanja. Taksna obremenitev mora biti tako čimbolj sorazmerna dejanskemu onesnaževanju, ki ga posamezen onesnaževalec povzroča. Pavšalno taksiranje, vezano na porabo pitne vode ali na kanalščino, bi bilo mogoče le pri tistih kategorijah onesnaževalcev, kjer je njihovo dejansko onesnaževanje nemogoče ugotoviti, vendar pa se ga da dovolj natančno določiti ob uporabi drugih kazalcev (npr. iz porabe pitne vode za gospodinjstva). Pri drugih onesnaževalcih pa bi takšno taksiranje lahko delovalo v nasprotju z zakonskim namenom, saj ne upošteva dejanskega onesnaženja, ki ga zavezanec povzroči. Tako bi uporabnik vodovoda ali kanalizacije iz 3. člena odloka, ki ima svojo čistilno napravo, s katero odpadno vodo prečisti že pred izpustom v kanalizacijo, plačeval enako takso kot nekdo, ki svoje čistilne naprave nima. Iz tega razloga tudi ni mogoče predpisovati takse za priključitev novih uporabnikov na vodovod oziroma na kanalizacijsko omrežje. Ustavno sodišče je zato razveljavilo 3. člen odloka v večini določb, ki se nanašajo na povračila za rabo in izkoriščanje naravnih dobrin in takse za obremenjevanje okolja, tj. točke od a) do vključno e) 3. člena odloka. Razveljavilo ni le tiste določbe 3. člena, ki predpisuje takse za obremenjevanje okolja, kjer je taksna obremenitev sorazmerna dejanskemu onesnaženju, ki ga povzroči zavezanec (točka g). Ker je pobudnik izpodbijal le takso za obremenjevanje voda in povračilo za vode, ustavno sodišče tudi ni ocenjevalo zakonitosti tistih delov odloka, ki predpisujejo takso za ustvarjanje in ravnanje z odpadki (točka f) 3. člena odloka.
14. Taksa za obremenjevanje okolja je po 22. členu zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94) eden od virov financiranja občin. Takojšnje učinkovanje razveljavitve bi lahko povzročilo izpad pomembnega z zakonom predvidenega občinskega vira financiranja, zato je ustavno sodišče odločilo, da začne odločitev učinkovati 1. 1. 1998. S tem prehodnim rokom daje ustavno sodišče lokalni skupnosti čas, da se prilagodi na finančne posledice, ki jih razveljavitev prinaša oziroma da izpodbijani odlok popravi skladno z odločbo.

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.