Ustavno sodišče je na pobudo Franca Severja iz Velenja v postopku za oceno zakonitosti na seji dne 15. oktobra 1997

pravila za izvolitev predstavnikov v volilno telo za volitve člana Državnega sveta ter za določitev kandidata za člana Državnega sveta (Uradni vestnik Mestne občine Velenje, št. 10/97) se odpravijo.

1. Pobudnik, član Sveta mestne občine Velenje, s pobudo, vloženo dne 8. 10. 1997 in dopolnjeno dne 13. 10. 1997, izpodbija v izreku te odločbe navedena pravila (v nadaljnjem besedilu: pravila), s katerimi se ureja postopek izvolitve predstavnikov Mestne občine Velenje v volilno telo za izvolitev člana Državnega sveta in postopek določitve kandidata za člana Državnega sveta. Pobudnik zatrjuje, da so pravila nezakonita, ker niso bila sprejeta z dvetretjinsko večino na seji navzočih članov mestnega sveta. Meni, da niso v skladu z določbo 36. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95 in 26/97 – v nadaljevanju: ZLS), prav tako pa tudi ne v skladu z določbo 105. člena statuta in drugim odstavkom 128. člena poslovnika Mestne občine Velenje. Določitev predstavnikov občine v volilnem telesu (v nadaljevanju: elektorjev) pa bi morala biti po mnenju pobudnika celo predmet urejanja v statutu občine in zato tudi sprejeta na način, ki je določen za sprejemanje tega akta. Pobudnik meni, da je bilo članom sveta neutemeljeno prikrito navodilo Republiške volilne komisije tajnikom občinskih svetov, v katerem je predlagana za sprejem pravil dvetretjinska večina. Pobudnik utemeljuje svoj pravni interes za začetek postopka za oceno zakonitosti s tem, da je občinski svetnik in da pravila neposredno posegajo v njegove interese glede možnosti uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice.
2. Pobuda je bila predložena Svetu mestne občine Velenje, da se o navedbah v njej izjavi. Predsednik Sveta mestne občine Velenje je posredoval odgovor s stališči do pobudnikovih trditev. Navodila Republiške volilne komisije za občinske svete niso obvezna, zato ni mogoče govoriti o tem, da so bile članom sveta v postopku odločanja prikrivane pravne podlage. Zakon o Državnem svetu, ki kot edini pravno obvezujoči akt omenja pravila, ne določa dvetretjinske večine navzočih članov za njihov sprejem, prav tako pa z nobenim obvezujočim predpisom ni določeno, da gre za statutarno ali poslovniško materijo, zaradi česar naj bi jo bilo treba sprejemati s kvalificirano večino. Čeprav gre po vsebini za takšno materijo, pa bi moral zakonodajalec zaradi načel pravne države izrecno predpisati, da predstavljajo ta pravila statutarno oziroma poslovniško materijo, da bi to lahko pravno obvezovalo občinske svete. Zato bi bilo kvečjemu na to treba opozoriti zakonodajalca in mu naložiti to obveznost, do njene izpolnitve pa izpodbijanih pravil ni mogoče šteti kot nezakonitih. Odgovoru je nasprotni udeleženec priložil tudi izpisek iz še nepotrjenega zapisnika Sveta mestne občine Velenje z dne 30. 9. 1997, iz katerega je razvidno, da je bilo ob sprejemu izpodbijanega akta najprej pri odločanju o amandmaju k 12. členu pravil, ki je vseboval absolutno večino vseh članov, prisotnih 30 članov sveta, za amandma jih je glasovalo 17, pri odločanju o celotnem besedilu pravil pa je bilo prisotnih 29 članov, zanj pa jih je glasovalo 17.

3. Ustavno sodišče je po določbi četrte alinee prvega odstavka 160. člena ustave pristojno odločati o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in z zakoni. Ni pa pristojno presojati medsebojne skladnosti občinskih aktov, torej tudi ne more presojati skladnosti izpodbijanega akta z določbami statuta oziroma poslovnika Mestne občine Velenje. Zato je ustavno sodišče pobudo sprejelo le v obsegu, v katerem se zatrjuje neskladnost izpodbijanega akta z določbami ZLS in na podlagi četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. V bistvenem delu je z določbami pravil urejen a) kandidacijski postopek za elektorje: kdo in na kakšen način ima pravico predlagati kandidate za elektorje (4. člen), čas predložitve kandidatur in določitev seznama kandidatov (6. člen), b) način izvolitve elektorjev (7. člen) ter c) način določitve kandidata za člana Državnega sveta (8. člen). V določbi 12. člena pravil pa je določeno, da ta pravila začnejo veljati z dnem, ko jih sprejme svet z absolutno večino vseh članov sveta in se objavijo v Uradnem vestniku Mestne občine Velenje.
5. Ustavno sodišče je že z odločbo št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (OdlUS 98, IV) odločilo, da član občinskega sveta izkazuje pravni interes za izpodbijanje splošnega akta, ki ga je sprejel ta občinski svet. Z isto odločbo je ustavno sodišče ocenjevalo zakonitost postopka sprejemanja statuta občine in svojo odločitev oprlo na določbo tretjega odstavka 21. člena ZUstS, ki določa, da ustavno sodišče pri odločanju o zadevah iz svoje pristojnosti odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti. V tej zadevi je prav iz istih razlogov tako podana procesna predpostavka iz drugega odstavka 24. člena ZUstS za začetek postopka za oceno zakonitosti, katerega predmet je ocena zakonitosti postopka sprejemanja tega akta. Izpolnjena pa je iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju, tudi temeljna procesna predpostavka, to je, da je izpodbijani akt predpis.
6. Po določbi prvega odstavka 14. člena zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 44/92 v nadaljevanju: ZDS) lokalne skupnosti izvolijo svoje elektorje v volilno telo za volitve članov Državnega sveta v skladu s svojimi pravili. V skladu z določbo prvega odstavka 15. člena ZDS določijo lokalne skupnosti kandidate za člane Državnega sveta v skladu s svojimi pravili. Z navedenima določbama je torej zakonodajalec prepustil občinam, da same določijo pravila, kolikor so ta potrebna za izvolitev elektorjev in določitev kandidatov za člane Državnega sveta. V času uveljavitve ZDS še ni bil uveljavljen ustavno določeni sistem lokalne samouprave, zato v tem zakonu tudi ni odgovora na vprašanje, v kakšni formalnopravni obliki naj se navedena pravila sprejmejo. Pač pa ZDS opredeljuje aktivno in pasivno volilno pravico za člana Državnega sveta (v drugi alinei drugega odstavka 2. člena – imajo jo osebe, ki imajo stalno prebivališče v volilni enoti), prav tako pa določa kriterije za določitev števila elektorjev v posamezni občini. Po določbi drugega odstavka 40. člena ZDS izvoli vsaka lokalna skupnost v volilno telo po enega predstavnika ne glede na število prebivalcev in po enega predstavnika na vsakih dopolnjenih pet tisoč prebivalcev. To pa pomeni, da je število elektorjev mogoče ugotoviti neposredno na podlagi zakonske določbe in zato ni utemeljena navedba pobudnika, da bi moralo biti število elektorjev obvezno urejeno v občinskem statutu.
7. Kaj urejajo posamezni akti občine in na kakšen način morajo biti sprejeti, opredeljuje ZLS. Statut občine sprejme po določbi tretjega odstavka 64. člena ZLS občinski svet z dvetretjinsko večino vseh članov. Po določbi 36. člena ZLS ureja občinski svet svoje delo s poslovnikom, ki ga sprejema z dvetretjinsko večino navzočih članov. O drugih aktih, s katerimi ureja zadeve iz pristojnosti občine (prvi odstavek 65. člena ZLS), pa odloča v skladu z drugo alineo drugega odstavka 29. člena in 35. členom ZLS občinski svet s tako imenovano navadno večino – z večino glasov navzočih članov, če je na seji prisotna večina članov. Utemeljenost pobudnikovih trditev je torej odvisna od tega, ali so pravila, ki so predmet izpodbijanega akta, po svoji pravni naravi takšna, da sodijo v katerega od aktov, ki se sprejemajo s predpisano kvalificirano večino, ali pa so takšna, da za njihov sprejem zadošča navadna večina.
8. Določbe pravil so po svoji pravni naravi takšne, da se z njimi ureja poslovanje občinskega sveta, kadar ta izvršuje svojo funkcijo v postopku posrednih volitev članov Državnega sveta. Ker se s temi pravili ureja način odločanja občinskega sveta v postopku, v katerem se uresničuje aktivna in pasivna volilna pravica, predstavljajo ta pravila, ki na splošen način opredeljujejo nedoločeno število primerov iste vrste (ob vsakokratnih volitvah članov Državnega sveta), vsekakor predpis v pomenu poslovnika. Zlasti na primer določbi prvega odstavka 7. člena in prvega odstavka 8. člena pravil, ki opredeljujeta, da občinski svet voli elektorje na seji s tajnim glasovanjem oziroma določa kandidata za člana Državnega sveta na seji s tajnim glasovanjem, sta določbi, ki sta tipično poslovniške narave. Z njima se ureja poslovanje občinskega sveta v zvezi z odločanjem o vprašanju, ki sodi v njegovo pristojnost. Glede na izrecno določbo 36. člena ZLS ni utemeljena trditev nasprotnega udeleženca, da zakonodajalec nikjer ni predpisal kvalificirane večine za sprejemanje pravil, s katerimi se ureja poslovanje občinskega sveta. Zakon je abstrakten splošni akt, ki ne ureja izrecno posameznih konkretnih primerov, ampak mora prav zaradi tega, ker ureja nedoločeno število pravno enakih primerov v bodoče, nujno uporabljati tudi nedoločene pravne pojme. In “poslovniška pravila” so tak nedoločen pravni pojem, katerega vsebino opredeljuje razlaga v posameznih primerih. Zato je treba pritrditi pobudniku, da bi moral Svet mestne občine Velenje izpodbijani akt sprejeti na način, ki ga ZLS določa v 36. členu za sprejem poslovnika občinskega sveta, ne glede na to, kakšno je formalno poimenovanje akta, ki ga v tem pomenu sprejema. Z zakonom predpisana večina pa je dvetretjinska večina glasov navzočih članov in ne absolutna večina vseh članov sveta, kakor je določeno v 12. členu pravil. Izpodbijani akt je bil torej sprejet po postopku, ki ni v skladu z zakonom. Zato je bilo treba odpraviti celoten akt.
9. Svet mestne občine Velenje bo moral pred izvolitvijo elektorjev ponovno odločati o pravilih, s katerimi se ureja postopek za izvolitev elektorjev in za določitev kandidata za člana Državnega sveta ter ustrezen akt sprejeti z zakonsko določeno večino. Ugotovljena nezakonitost v postopku sprejemanja izpodbijanega akta pomeni hkrati kršitev načel pravne države (2. člen ustave), ki zagotavljajo tudi spoštovanje demokratično določenih pravil v postopku sprejemanja pravnih norm. Da bi se odpravile posledice tega, se je ustavno sodišče v skladu s pooblastilom iz prvega odstavka 161. člena ustave odločilo za odpravo izpodbijanega akta. To pa pomeni tudi odpravo vseh doslej izvedenih volilnih opravil, ki jih bodo morali pristojni organi po sprejemu novega akta izvesti znova. V zvezi s tem ustavno sodišče posebej opozarja, da bo moral svet ustrezno spremeniti zlasti določbo 6. člena pravil glede roka za vložitev kandidatur in jo prilagoditi novonastali situaciji.

10. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki mag. Matevž Krivic, dr. Tone Jerovšek, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.