Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Občine Štore, na seji dne 9. oktobra 1997

1. 1. člen statuta Mestne občine Celje (Uradni list RS, št. 41/95) ni v neskladju z ustavo in zakonom.
2. Ni v neskladju z ustavo, da 2. in 3. člena zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 in 69/94) določata območja občin po območjih naselij in da zakonu o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij ni priložen grafični prikaz območij občin.
3. Zahteva Občine Štore za oceno ustavnosti zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij se zavrže, kolikor se nanaša na oceno ustavnosti določitve območij občin na tak način, da so posamezna naselja razdeljena med dve ali več občin.

1. Občina Štore, ki jo na podlagi sklepa občinskega sveta zastopa župan (v nadaljevanju: predlagatelj), navaja, da je zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (v nadaljevanju: ZUODNO) v neskladju z ustavo zato, ker določa območja občin tako, da našteva imena naselij, ki sestavljajo območje občin, ne določa pa njihovih meja in ne vsebuje grafičnega prikaza medobčinskih meja. Glede na to naj bi meje med občinami ne bile jasno določene. Predlagatelj meni tudi, da območje naselja ni primerna osnova za določanje območja občine, ker gre zgolj za zemljepisni pojem, ki naj bi služil le pošti in državni upravi pri izvajanju njunih nalog. Občani oziroma državljani pa naj bi se bili, navaja predlagatelj, dejansko orientirali po krajevnih skupnostih, občini, mestu itd., kjer so poleg teritorialnega elementa poudarjeni tudi drugi povezovalni elementi (skupni interesi oziroma potrebe ljudi). Predlagatelj zatrjuje, da je sporno tudi to, da se del naselja ne more izločiti oziroma priključiti drugi občini, saj zakon določa meje občin po naseljih. Opozarja tudi na primere, ko je z ZUODNO meja med dvema občinama določena tako, da vsaka občina obsega območje dela istega naselja. Tako naj bi bile občine v neenakopravnem položaju.
2. Zatrjevana nejasnost meja naj bi povzročala težave na več področjih, tako npr. tudi na področju prostorskega planiranja. Kot primer posledice zatrjevane protiustavnosti ZUODNO navaja predlagatelj problematiko meje med Občino Štore in Mestno občino Celje; sporni naj bi bili območje, na katerem leži industrijski kompleks Železarne Štore, in območje naselja Zvodno. Iz strokovnega gradiva, ki je služilo za določitev referendumskih območij, je po navedbah predlagatelja izhajalo, da naj bi meja med občinama potekala po mejah Krajevne skupnosti Štore in Teharje. Šele po objavi statuta Mestne občine Celje, navaja predlagatelj, naj bi bila Občina Štore ugotovila, da je ob del teritorija, saj se meja krajevne skupnosti ni pokrivala z mejo naselja. Območje Železarne Štore naj bi bilo kot del naselja Teharje postalo sestavni del Mestne občine Celje, čeprav je sodilo v Krajevno skupnost Štore. Enako naj bi se bilo zgodilo tudi z delom naselja Zvodno.
3. Posledica zatrjevane protiustavnosti naj bi bila v tem, da si občine same v statutih določajo meje. Tako naj bi bil tudi statut Mestne občine Celje (v nadaljevanju: statut) v 1. členu določil območje občine po grafični prilogi k statutu; meja naj bi se razlikovala od meje, kakršna je bila razvidna iz strokovnih podlag za oblikovanje referendumskih območij, ki jih je vlada poslala tedanjim občinskim skupščinam. Mestna občina Celje naj bi si bila prisvojila območje, na katerem leži industrijski kompleks Železarne Štore, in del območja naselja Zvodno. Občina Štore naj bi bila tako v nasprotju z zakonom izgubila del ozemlja, s tem pa tudi pomemben prihodek – nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga plačuje Železarna Štore.
4. Predlagatelj se v zahtevi sklicuje tudi na odločbo, s katero je ustavno sodišče spoznalo kot protiustavna 2. in 3. člen ZUODNO (odl. št. U-I-183/94, v zbirki: OdlUS III, 122). Meni, da je glede na to odločbo logično, da so vsi občinski statuti v delu, ki opredeljuje območje občine, v neskladju z ustavo.
5. Državni zbor v odgovoru na del zahteve, ki se nanaša na ZUODNO, navaja, da po njegovem mnenju zahteva ni utemeljena. Državni zbor navaja, da so območja občin določena po območjih naselij v skladu z drugim odstavkom 139. člena ustave. Zavrača tudi trditev predlagatelja, da območje in meje naselij niso natančno opredeljeni. Navaja, da natančne podatke o tem vodi Geodetska uprava Republike Slovenije.
6. Mestna občina Celje v odgovoru na del zahteve, ki se nanaša na statut, navaja, da so meje Mestne občine Celje določene z zakonom na osnovi meja naselij, kot so določene v registru teritorialnih enot. Navedbe predlagatelja zavrača kot neutemeljene.
7. Geodetska uprava Republike Slovenije – območna geodetska uprava Celje, izpostava Celje, v svojem pojasnilu z dne 9. 8. 1995 navaja, da iz registra območij teritorialnih enot, ki ga vodi Geodetska uprava Republike Slovenije, izhaja, da sta obe sporni območji del Mestne občine Celje. Območje naselja Zvodno je po prvi točki 3. člena ZUODNO vključeno v območje Mestne občine Celje. Sporno območje, kjer leži železarna, pa je po geodetski evidenci del območja naselja Teharje, ki je po zakonu prav tako sestavni del območja Mestne občine Celje.

8. Statut Mestne občine Celje (v nadaljevanju: statut) v prvem odstavku 1. člena določa, da Mestna občina Celje obsega območje, določeno z ZUODNO. V drugem odstavku tega člena je določeno, da je priloga statuta tudi karta območja Mestne občine Celje. V skladu s to prilogo (karto je ustavno sodišče pridobilo od uprave Mestne občine Celje) spada v območje Mestne občine Celje tudi celotno območje naselja Teharje, ki obsega tudi območje, na katerem leži Železarna Štore. V območje Mestne občine Celje spada tudi celotno območje naselja Zvodno.
9. Ustava določa v tretjem odstavku 139. člena, da se občina ustanovi z zakonom, ki tudi določi njeno območje. Glede na to mora biti določba občinskega statuta, ki govori o območju občine, v celoti v skladu z ZUODNO, saj bi bila sicer v nasprotju ne le z zakonom, ampak tudi s tretjim odstavkom 139. člena ustave. Če občinski statut določa območje občine – to sicer ni potrebno, saj je območje določeno z zakonom –, mora v celoti povzeti ustrezno določbo zakona. Če je sestavni del občinskega statuta tudi grafični prikaz območja občine, mora le-ta ustrezati grafičnemu prikazu iz uradne geodetske zbirke podatkov (registra območij teritorialnih enot). Izpodbijani 1. člen statuta je v celoti skladen s prvo točko 3. člena ZUODNO, karta, ki mu je priložena, pa je skladna z izvlečkom iz registra območij teritorialnih enot, ki ga vodi Geodetska uprava Republike Slovenije. Izpodbijani 1. člen statuta ni v neskladju z ustavo oziroma zakonom.
10. Ustavno sodišče je z odločbo, na katero se sklicuje predlagatelj (U-I-183/94) spoznalo kot protiustavna 2. in 3. člen ZUODNO. V citirani odločbi je navedlo razloge protiustavnosti teh dveh členov v celoti in naložilo zakonodajalcu, da protiustavnost odpravi najkasneje šest mesecev pred razpisom naslednjih lokalnih volitev. Kot protiustavne pa ni ocenilo posameznih točk 2. in 3. člena ZUODNO. Iz citirane odločbe ne izhaja, da so območja vseh občin, ustanovljenih z ZUODNO, v neskladju z ustavo. Zato je trditev, da je določba občinskega statuta, ki opredeljuje območje občine, v neskladju z ustavo že zgolj zato, ker sta v neskladju z ustavo 2. in 3. člen ZUODNO, neutemeljena.
11. Navedbe predlagatelja, da območje naselja ni primerna podlaga za določitev območja občine, so neutemeljene, saj ustava v drugem odstavku 139. člena določa, da območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Območje naselja je torej po ustavi podlaga za določitev območja občine. Zakonodajalec v 12. členu zakona o lokalni samoupravi le povzema to določbo.
12. Pri členitvi države na občine kot temeljne lokalne skupnosti je treba izbrati temeljno teritorialno enoto, ki bo služila kot podlaga za njihovo oblikovanje. Ta teritorialna enota je zidak v procesu oblikovanja temeljnih lokalnih skupnosti in sama ni lokalna skupnost, temveč le zemljepisno opredeljena prostorska enota. Ustavodajalec se je pri izbiri temeljne teritorialne enote za oblikovanje občin odločil za območje naselja. Naselja pa so pravno določena na podlagi zakona o imenovanju in evidentiranju naselij, ulic in stavb (odločba ustavnega sodišča št. U-I- 94/94 – v zbirki: OdlUS III, 59). Zakonodajalec je torej ravnal v skladu z ustavo, ko je območja občin določil po območjih naselij, kot so opredeljena v citiranem zakonu.
13. Predlagatelj je mnenja, da bi bil moral zakonodajalec pri določanju območij občine v primerih, ko se meje naselja sekajo z mejami krajevne skupnosti, upoštevati slednje. Ustavno sodišče se ni spuščalo v presojo, ali bi bil zakonodajalec v posameznih primerih to lahko storil; ali bi bil torej krajevno skupnost zaradi njenih značilnosti (ta skupnost je bila v komunalnem sistemu nekakšen nadomestek za samoupravne občine – dr. Janez Šmidovnik, Lokalna samouprava, Cankarjeva založba, 1995, str. 154) v določenih utemeljenih primerih lahko prehodno (za potrebe oblikovanja prve mreže občin) štel za “naselje” v smislu drugega odstavka 139. člena ustave. Za obravnavano zadevo je pomembna ocena, da zakonodajalec ni ravnal protiustavno, ko je za naselje v smislu drugega odstavka 139. člena ustave štel naselje, kot ga opredeljuje zakon o imenovanju in evidentiranju naselij, ulic in stavb (Uradni list SRS, št. 5/80 in 42/86 ter Uradni list RS, št. 8/90). Naselje je v 2. členu tega zakona opredeljeno kot “strnjena ali nestrnjena skupina stavb, ki sestavljajo naseljeno zemljepisno enoto (mesto, trg, vas, industrijsko ali rudarsko naselje, zdravilišče in podobno), ki ima skupno ime, lastni sistem oštevilčenja stavb ter določeno območje, ki ga tvori eden ali več statističnih okolišev.” Tako definirana naselja so bila z vidika ustavnih določb primerna kot zidak v procesu oblikovanja novih občin.
14. Navedbe predlagatelja, da je “sporno tudi to, da se del naselja ne more izločiti oziroma priključiti drugi občini, saj zakon določa meje občin po naseljih”, ustavno sodišče ni štelo za zahtevo za oceno ustavnosti zakona o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96) ali zakona o imenovanju in evidentiranju naselij, ulic in stavb (Uradni list SRS, št. 5/80 in 42/86), saj predlagatelj izrecno navaja, da izpodbija le določbe ZUODNO in statuta.
15. 1. člen ZUODNO določa: “S tem zakonom se po poprej opravljenem referendumu ustanovijo občine in določijo njihova območja, imena in sedeži ter število članov občinskih svetov za prve volitve. Ta zakon določa tudi občine, ki imajo status mestne občine.” V 2. in 3. členu ZUODNO ustanavlja občine, določa njihova imena in sedeže ter njihova območja. Območja občin so določena po območjih naselij; v nekaterih primerih so naselja razdeljena med dve sosednji občini, tako da območje vsake od teh dveh občin obsega del območja določenega naselja.
16. Navedba vlagatelja, da meje med občinami niso jasno določene, ni utemeljena. Območja občin so določena po območjih naselij, evidenco imen in območij naselij pa vodi Geodetska uprava Republike Slovenije v registru območij teritorialnih enot Republike Slovenije (drugi odstavek 13. člena zakona o imenovanju in evidentiranju naselij, ulic in stavb, Uradni list SRS, št. 5/80 in 46/86). Evidenca je sestavljena iz grafičnih prikazov in seznamov (prvi odstavek 2. člena Navodila o evidentiranju območij teritorialnih enot in hišnih številk, Uradni list RS, št. 11/80). Območje občine se po 30. členu tega navodila prevzame iz zakona, ki določa območja občin.
17. Določbe ZUODNO, ki določajo območja nekaterih občin tako, da je isto naselje razdeljeno med dve občini, ne posegajo v pravice Občine Štore oziroma v njen ustavni položaj, kar je po prvem odstavku 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) oziroma 91. členu zakona o lokalni samoupravi procesna predpostavka za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti. Območje te občine je namreč določeno po celotnih območjih naselij. Dejstvo, da je območje nekaterih občin določeno drugače, ne postavlja Občine Štore v neenakopraven položaj. Glede na to je bilo treba zahtevo v tem delu zavreči.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo in tretjo pa s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jerovšek in Krivic, ki sta dala ločeni mnenji.