Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Nika Krajca iz Avstralije in Vida Krajca iz Ljubljane, ki ju zastopa Pavla Sladič-Zemljak, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 13. novembra 1997

Določba prvega odstavka 48. člena zakona o gasilstvu (Uradni list RS, št. 71/93) ni v neskladju z ustavo, če se razume tako, da pridobitev lastninske pravice na podlagi te določbe nima pravnih posledic za stranke v postopku po zakonu o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in 31/93).

1. Pobudnika izpodbijata ustavnost prvega odstavka 48. člena zakona o gasilstvu (Uradni list RS, št. 71/93 – v nadaljevanju: ZGas), ker je po njunem mnenju v nasprotju z ustavnim načelom pravne države (2. člen ustave), ustavno zajamčeno pravico do rehabilitacije in odškodnine (30. člen ustave) ter pravico do zasebne lastnine (33. člen ustave) in sicer v delu, v katerem posega v pravice upravičencev do denacionalizacije oziroma upravičencev iz 145. člena zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (Uradni list SRS, št. 17/78 in Uradni list RS, št. 12/92 in 58/93 – v nadaljevanju: ZIKS). Izpodbijana določba ZGas določa, da prostovoljna gasilska društva in njihove zveze pridobijo z dnem uveljavitve tega zakona lastninsko pravico na premičnem in nepremičnem premoženju, ki je namenjeno gasilstvu in s katerim upravljajo ob uveljavitvi tega zakona. Po mnenju pobudnikov ZGas, ki je olastninil družbeno premoženje, ni zavaroval pravic oseb, ki jim je država neutemeljeno zaplenila oziroma odvzela premoženje, kot je bilo to storjeno s Stanovanjskim zakonom, zakonom o zadrugah, zakonom o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije in zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij.
2. Pobudnika sta sin in vnuk Alojza Krajca, kateremu je bilo na podlagi sodbe Vojaškega sodišča PVS 89/44 z dne 4. 4. 1944 zaplenjeno celotno premoženje. Ker je bila sodba razveljavljena, kazenski postopek zoper Alojzija Krajca pa pravnomočno ustavljen, sta imela pobudnika pravico zahtevati vračilo podržavljenega premoženja na podlagi zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in 31/93 – v nadaljevanju: ZDen) ali v postopku pred sodiščem na podlagi ZIKS.
3. Pobudnika med drugim uveljavljata tudi vrnitev parcele št. 97 k.o. Grahovo. Najprej sta vložila zahtevo za denacionalizacijo, po razveljavitvi sodbe Vojaškega sodišča pa sta predlagala prekinitev tega postopka in zahtevata vrnitev zaplenjenega premoženja v postopku pred sodiščem na podlagi 145. člena ZIKS. Parcela 97. k.o. Grahovo je v naravi hiša oziroma delno gasilski dom, delno stanovanje. V zemljiški knjigi je kot imetnik pravice uporabe vknjiženo Prostovoljno gasilsko društvo Grahovo, ki vračanju navedenih nepremičnin nasprotuje, se pri tem opira na izpodbijano določbo in je že predlagalo vpis lastninske pravice na nepremičnini. Pobudnika menita, da je s tem izkazan pravni interes v smislu 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).
4. Pobudnika predlagata, naj ustavno sodišče sprejme interpretacijsko odločbo, s katero naj ugotovi, da določba prvega odstavka 48. člena ZGas ni v nasprotju za ustavo, če se ne nanaša na premoženje, glede katerega obstaja dolžnost vrnitve po zakonu o denacionalizaciji oziroma po 145. členu ZIKS.
5. Državni zbor Republike Slovenije meni, da pobuda ni utemeljena, saj izpodbijana zakonska določba ne nasprotuje ustavi in ne posega v določbe ZDen in v določbo 145. člena ZIKS. Ureja le olastninjenje nepremičnega in premičnega družbenega premoženja, namenjenega gasilski dejavnosti. Meni, da ta določba ne posega v pravice upravičencev do denacionalizacije oziroma v pravice po krivem obsojenih.

6. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da vsakdo, ki izkaže svoj pravni interes. Pravni interes je podan, če izpodbijani predpis posega v pravice, pravne koristi ali pravni položaj pobudnika. 145. člen ZIKS primarno predvideva naturalno restitucijo, če je zaplenjena nepremičnina še med sredstvi zavezanca – “družbenopolitične skupnosti”. V drugih primerih, ko zaradi stvarnih ali pravnih ovir vrnitev nepremičnine ni mogoča, mora sodišče določiti odškodnino. V zvezi z vračanjem premoženja, zaplenjenega z razveljavljeno kazensko sodbo v postopku po določbah 145. člena ZIKS, je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-43/96 z dne 3. 7. 1997 (Uradni list RS, št. 45/97) odločilo, da drugi odstavek 145. člena ZIKS ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da je po ustanovitvi občin kot samoupravnih lokalnih skupnosti zavezanec iz te določbe le Republika Slovenija. Sedanje občine namreč ni mogoče šteti za prejšnjo “družbenopolitično skupnost”, saj je po ustavnih določbah o lokalni samoupravi to samoupravna lokalna skupnost, v katere pristojnost spadajo le lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Zato je le Republika Slovenija zavezanec za plačilo odškodnine v postopku po drugem odstavku 145. člena ZIKS. Po mnenju Ustavnega sodišča namreč zaveza iz navedene določbe ni naloga, ki bi jo po njeni naravi in vsebini mogli šteti za lokalno zadevo. Po določbah ZIKS druge “družbenopravne osebe” tudi sicer niso bile zavezane za vračilo premoženja, ker so ga po izvršitvi zaplembe na podlagi kazenske sodbe prevzele “družbenopolitične skupnosti”. Vsaka odtujitev tega premoženja iz sredstev družbenopolitičnih skupnosti pa pomeni pravno oviro za vračanje v naravi.
7. Gasilsko društvo torej ni moglo biti zavezanec v postopku po 145. členu ZIKS ne pred uveljavitvijo ZGas ne pred reformo lokalne samouprave. V konkretnem primeru je gasilsko društvo predmetno nepremičnino pridobilo že leta 1952. Med pravne ovire za vračanje premoženja po ZIKS namreč sodi vsak pravni prenos premoženja na drug subjekt, opravljen v času po izvršitvi zaplembe. Morebitna izpodbojnost oziroma ničnost pravnih poslov glede zaplenjenega premoženja pa ni predmet postopka po 145. členu ZIKS. Iz navedenega sledi, da določba prvega odstavka 48. člena ZGas v ničemer ne vpliva na obvezo gasilskih društev in njihovih zvez za vračilo premoženja po 145. členu ZIKS, saj te obveze niti niso imele. Prav tako pa ne vpliva na obvezo Republike Slovenije, ki je dejansko edini zavezanec za plačilo odškodnine iz drugega odstavka 145. člena ZIKS. Pobudnikoma se torej pravni položaj v postopku po 145. členu ZIKS po uveljavitvi ZGas ni spremenil, zato jima ustavno sodišče v tem delu ni priznalo pravnega interesa. Pač pa imata pobudnika pravni interes, kolikor prvi odstavek 48. člena ZGas izpodbijata v zvezi s svojim pravnim položajem v postopku po ZDen. Zato je ustavno sodišče pobudo v tem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

8. Prvi odstavek 48. člena ZGas določa, da prostovoljna gasilska društva in njihove zveze pridobijo z dnem uveljavitve tega zakona lastninsko pravico na premičnem in nepremičnem premoženju, ki je namenjeno gasilstvu in s katerim upravljajo ob uveljavitvi tega zakona. Zakon je stopil v veljavo 14. 1. 1994, torej po uveljavitvi ZDen. Potrebno je presoditi, ali z uveljavitvijo ZGas pobudnika nimata več možnosti, da bi jima bilo premoženje vrnjeno v naravi.
9. Temeljno načelo ZDen je, naj se krivice popravijo tako, da se upravičencem vrne podržavljeno premoženje v naravi, le če to ni mogoče, pripada upravičencem odškodnina v obliki nadomestnega premoženja, vrednostnih papirjev ali v denarju. Naslednje načelo ZDen je, da se s popravljanjem krivic ne smejo delati nove. To načelo obsega predvsem varstvo fizičnih oseb, ki so na podržavljenem premoženju pridobile lastninsko pravico, ter varstvo njihovih najemnih, zakupnih in tem podobnih razmerij na takem premoženju. Poleg tega je bilo sprejeto stališče, da se tudi uporabnikov družbenih sredstev z zakonskimi rešitvami ne sme spraviti v tak položaj, ki bi bil vzrok za prenehanje njihove dejavnosti. Zato je ZDen določil tudi ovire za vračanje v naravi. Poleg tretjega odstavka 16. člena ovire za vračanje v naravi vsebujejo tudi določbe prvega odstavka 19. člena ZDen. Namen te določbe je predvsem zagotoviti nemoteno opravljanje dejavnosti državnih organov in dejavnosti javnih služb.
10. Gasilstvo je po definiciji 2. člena ZGas obvezna lokalna javna služba, pred uveljavitvijo tega zakona pa so gasilska društva na podlagi zakona o varstvu pred požarom (Uradni list SRS, št. 2/76 in 15/84) opravljala operativno delo v zvezi z varstvom pred požarom. To dejavnost je navedeni zakon opredelil kot dejavnost posebnega družbenega pomena.
11. Iz navedenega izhaja, da bi bilo v denacionalizacijskem postopku na podlagi 19. člena ZDen treba ugotoviti, ali bi bilo možno denacionalizacijskemu upravičencu premoženje vrniti v naravi. Četudi pobudnika pred uveljavitvijo ZGas nista imela zagotovljene pravice do vračila premoženja v naravi, sta imela možnost za to, saj se premoženje, ki služi za opravljanje dejavnosti javnih služb, ne vrača v naravi le, če bi bila s tem bistveno okrnjena možnost za opravljanje teh dejavnosti. Ali morda obstaja taka ovira za vračanje v naravi, pa lahko dovolj zanesljivo ugotovi le upravni organ v konkretnem postopku. Kolikor bi pridobitev lastninske pravice na nepremičninah, ki so predmet vračanja, pomenila, da jo mora upravni organ upoštevati kot absolutno, zakonsko oviro za vračanje v naravi bodisi po ZGas bodisi po tretjem odstavku 16. člena ZDen, bi to pomenilo poseg v pravni položaj, ki sta ga pobudnika imela pred uveljavitvijo ZGas.
12. Na podlagi izpodbijane določbe se je spremenila pravna narava tega premoženja, podobno kot to velja za druge javne službe, občine ipd. To olastninjenje premoženja pa ni vplivalo na njihove obveznosti iz denacionalizacije. Predpisi, ki urejajo olastninjenje družbenega premoženja, varujejo pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev tako, da sprememba pravne narave pravice na stvareh v družbeni lastnini v lastninsko pravico (bodisi v zasebno, bodisi v javno lastnino) ni ovira za vračanje podržavljenega premoženja v naravi. Tako npr. Stanovanjski zakon (Uradni list RS, št. 18/91, 21/94 in 23/96) v 115. členu izrecno določa, da so lastniki iz 11., 112., 113. in 114. člena tega zakona zavezanci v postopku denacionalizacije; zakon o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93 in 23/96) določa, da je sklad zavezanec za vračilo kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov prejšnjim lastnikom v skladu s predpisi o denacionalizaciji; 8. člen zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97) izrecno določa, da vknjižba lastninske pravice po tem zakonu nima pravnih posledic za stranke v postopku denacionalizacije; zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 in 1/96) vsebuje več določb o zavarovanju pravic bivših lastnikov in njihovih dedičev. Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93), ki tudi vsebuje določbe o načinu olastninjenja in prenosu premoženja, namenjenega za opravljanje dejavnosti gospodarskih javnih služb, v 10. členu določa subsidiarno uporabo tega zakona, če je s posebnim zakonom posamezno vprašanje drugače urejeno, kar se seveda nanaša tudi na obveznost teh subjektov do vračila premoženja v postopkih denacionalizacije.
13. V nasprotju z navedenimi predpisi ZGas ne vsebuje določb, ki bi varovale pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev. Zato je ustavno sodišče tudi glede določbe o lastninjenju premoženja, namenjenega gasilstvu, odločilo, da prvi odstavek 48. člena ZGas ni v neskladju z ustavo, če se razume tako, da pridobitev lastninske pravice na podlagi te določbe nima pravnih posledic za stranke v postopku po ZDen. Drugačno razumevanje, t.j., da je ZGas posegel v pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev, bi pomenilo poseg v ustavno načelo pravne države (2. člen), poleg tega pa seveda tudi v načelo enakosti (14. člen) denacionalizacijskih upravičencev, katerim je bilo podržavljeno premoženje, ki sedaj služi za opravljanje dejavnosti iz prvega odstavka 19. člena ZDen. Niti iz namena zakonodajalca niti iz samih zakonskih določb ZGas namreč ne izhaja, da bi bila drugačna ureditev ovir za vračanje v naravi glede premoženja, ki služi za opravljanje gasilske dejavnosti, upravičena in utemeljena. Subjekti, ki opravljajo javno službo, pa so glede njihovega položaja kot zavezancev v postopku denacionalizacije izenačeni, tako da so ovire za vračanje v naravi podane le pod pogoji, ki jih določa 19. člen ZDen.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in Franc Testen. Odločbo je sprejelo soglasno.