Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Joca Žnidaršiča iz Ljubljane, na seji dne 13. novembra 1997

V odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega družbenega plana Občine Radovljica za obdobje 1986–2000 (Uradni vestnik Gorenjske, št. 2/86, 23/88, 9/89 in 4/90 ter Uradni list RS, št. 19/97) in srednjeročnega plana Občine Radovljica za obdobje 1986–1990 za območje nove Občine Bohinj, ustanovljene z zakonom o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 19/97) se v 2. členu razveljavi besedilo “občanov Bohinja”, v 4. členu pa besedilo “občanom Bohinja”.

1. Pobudnik izpodbija spremembe v izreku navedenega predpisa Občine Bohinj v tistem delu, v katerem določa, da se lahko spremeni namembnost kmetijskih zemljišč za individualno gradnjo le za potrebe občanov Bohinja. Pobudnik meni, da gre pri teh določbah za kršitev načela enakih človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz prvega odstavka 14. člena ustave in načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave. Z izpodbijanimi določbami naj bi se namreč ustvarjala neenakost glede na osebno okoliščino – stalno prebivališče v določeni občini – in na podlagi te okoliščine omejevala lastninska pravica na nepremičninah.
2. Pobudnik svoj pravni interes izkazuje s tem, da je lastnik parcele št. 1121/3 k.o. Savica v Ribčevem Lazu v Občini Bohinj, na kateri bi si rad postavil stanovanjsko hišo. Ta parcela je v prostorskih sestavinah dolgoročnega plana občine razvrščena v 2. območje kmetijskih zemljišč. Parcela naj bi ležala v območju večje koncentracije stanovanjskih hiš urbanega tipa in počitniških hiš. Z izpodbijano spremembo prostorskih planskih aktov Občine Bohinj naj bi bila pobudniku sprememba namembnosti parcele v stavbno zemljišče onemogočena. Tako dolgoročni kot srednjeročni plan namreč določata, da se v primeru nezapolnjenih vrzeli v obstoječi stanovanjski gradnji spremeni namembnost kmetijskih zemljišč le za potrebe individualne gradnje občanov Bohinja. Pobudnik je stalni prebivalec Mestne občine Ljubljana, zato naj bi mu izpodbijani določbi preprečevali spremembo namembnosti parcele v stavbno zemljišče. S tem naj bi bila njegova pravica do uživanja lastnine iz 63. člena omejena mimo zakonskih norm. Pobudnik zato predlaga razveljavitev izpodbijanih določb.
3. Občinski svet občine Bohinj je kot nasprotni udeleženec v svojem odgovoru navedel, da pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za vložitev pobude. Pobudnikova parcela naj bi ležala v območju, ki ga urejajo Prostorski ureditveni pogoji za plansko celoto Triglavski narodni park (Uradni list RS, št. 16/91) v območju urejanja T9/2. Na navedenem območju naj bi bila v skladu z 12. in 57. členom teh prostorskih ureditvenih pogojev dopustna le dopolnilna gradnja. V primeru parcele pobudnika naj bi ne šlo za dopolnilno gradnjo, prav tako pa tudi ne za nezapolnjeno vrzel v že obstoječi pozidavi, kar naj bi bil pogoj za spremembo namembnosti po izpodbijanih planskih določbah. Zato naj ne bi bil pobudnik z navedenima določbama v ničemer prizadet, saj bi tudi v primeru, da izpodbijani določili pravice do spremembe namembnosti ne bi omejevali le na občane Bohinja, ne smel spremeniti namembnosti svojega zemljišča in na njem graditi.
4. Nasprotni udeleženec poudarja, da se izpodbijani določbi nanašata le na zemljišča v vaških okoljih, tj. na gradnjo v nezapolnjenih vrzelih med že obstoječimi objekti. Funkcija naselja naj bi se namreč ohranjala in njegov razvoj zagotovil samo na ta način, da ima naselje stalne prebivalce. Če bi dopustili na teh nezapolnjenih vrzelih tudi gradnjo stanovanjskih objektov nedomačinov, naj bi v Bohinju izničili današnjo dokaj ohranjeno arhitekturno in splošno kulturno identiteto celotnega območja. S takšno gradnjo bi prišlo do pojava “velikih vikend hiš”, do gneče ob koncu tedna in do spremembe demografske strukture zaradi doseljevanja starejših ljudi. Namensko rabo naj bi bilo kmetijskim zemljiščem mogoče spremeniti le, če za to obstajajo širši družbeni interesi, ugotovljeni s spremembo dolgoročnega plana občine in če je ta sprememba v skladu z dolgoročnim planom RS.
5. Pobudnik je v zvezi z odgovorom nasprotnega udeleženca navedel, da ne drži, da ni izkazal pravnega interesa za vložitev pobude. Poudarja, da gradnje na svoji parceli ni mogel realizirati le zato, ker ni občan Bohinja. Lastnica sosednjega zemljišča, ki je občanka Bohinja, naj bi bila začela postopek za pridobitev dovoljenja istočasno kot pobudnik in naj bi bila do sedaj z lahkoto pridobila vsa dovoljenja in tudi že zgradila stanovanjski objekt. Poleg tega naj bi bili v obdobju, v katerem se je pobudnik trudil usposobiti svoje zemljišče za gradnjo, v neposredni bližini zrasli oziroma naj bi se gradili še trije objekti stanovanjsko apartmajskega tipa, katerih lastniki so občani Bohinja. Glede demografske politike občine in njihovega strahu pred doseljevanjem starejših ljudi pa pobudnik dodaja, da s tega vidika ne pomeni nobene nevarnosti za občino, saj ima troje odraslih hčera z družinami, ki redno zahajajo v Bohinj, ki so ekološko osveščeni in so do negativnih pojavov, ki krnijo naravne lepote in okolje Bohinja, kritično razpoloženi. Pobudnik sam naj bi s svojim delom kot fotograf (fotomonografija “Bohinj”, objave fotografij kraja po tujih revijah itn.) pomagal k razkrivanju lepot Bohinja v tujini. Za ta prispevek je od Občine Radovljica prejel tudi Linhartovo plaketo. Pobudnik zato meni, da gre pri izpodbijanih določbah le za izraz zastarelih in okorelih predsodkov.

6. Nasprotni udeleženec trdi, da pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za vložitev pobude, saj naj bi razveljavitev obeh izpodbijanih določb ne vplivala na njegove pravice oziroma pravni položaj. To ne drži. Res je, da morebitna razveljavitev izpodbijanih določb pobudniku ne zagotavlja, da bo lahko spremenil namembnost svoje parcele, vendar to velja na splošno za vsakega lastnika kmetijskega zemljišča. Vsaka sprememba namembnosti kmetijskega zemljišča v stavbno se lahko v skladu s 3. členom zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96) doseže le s spremembo občinskega plana v skladu z zakonom in je torej (ob izpolnjevanju zakonitih pogojev) prepuščena diskreciji občinskega sveta. Prav tako je mogoče, da pobudnikova parcela ne ustreza kriterijem srednjeročnega plana in prostorskih ureditvenih pogojev za spremembo namembnosti (ustavno sodišče se ne spušča v oceno, ali gre pri pobudniku res za takšno parcelo, saj to iz prilog nasprotnega udeleženca ni jasno razvidno, za utemeljitev pravnega interesa pa tudi ni pomembno). Na zazidljivost pobudnikove parcele št. 1121/3 k.o. Savica torej odločitev ustavnega sodišča morda res ne vpliva in ne more vplivati, vendar pa lahko vseeno močno vpliva na njegov pravni položaj. Iz pobude in priloženih listin (več pobud za spremembo srednjeročnega družbenega plana, vloga za izdajo lokacijskega dovoljenja), pa tudi iz pobudnikove dosedanje poklicne in osebne povezanosti z Bohinjem je dovolj jasno razvidna že večletna in resna pobudnikova namera, da si v Občini Bohinj zgradi hišo. V primeru, da namembnosti pobudnikove parcele občinski plan ne bo spremenil ali da je ni mogoče spremeniti po prostorskih ureditvenih pogojih (kot trdi nasprotni udeleženec), je pobudniku kot prebivalcu s stalnim prebivališčem v Ljubljani zaprta tudi možnost, da bi si namesto te parcele kupil in usposobil za gradnjo drugo parcelo, ki ustreza kriterijem planskega akta in prostorskih ureditvenih pogojev za spremembo namembnosti v stavbno zemljišče. Izpodbijani določbi torej nedvomno posegata v pobudnikov pravni položaj. Ustavno sodišče zato pobudniku pravni interes priznava.
7. Ker se je nasprotni udeleženec o pobudi izjavil in je dejansko stanje pojasnjeno, je ustavno sodišče po sprejemu pobude nadaljevalo z odločanjem in odločilo o stvari sami.
8. Določba 2. člena odloka v izpodbijanem delu pravi: “Za potrebe individualne stanovanjske gradnje občanov Bohinja se spremeni namembnost kmetijskih zemljišč v primeru, da ta zemljišča v naravi predstavljajo nezapolnjene vrzeli med že obstoječo stanovanjsko gradnjo in da se s temi posegi ne pospešuje razpršena gradnja.”. 4. člen v izpodbijanem delu določa: “Zaradi zagotavljanja možnosti individualne gradnje občanom Bohinja, se nameni urbanizaciji tudi del kmetijskih zemljišč I. in II. kategorije pod pogojem, da ta zemljišča predstavljajo nezapolnjene vrzeli med obstoječimi urbaniziranimi površinami.”.
9. 14. člen ustave v prvem odstavku določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Izpodbijani določbi odloka postavljata za kriterij, katera kmetijska zemljišča se lahko namenijo za urbanizacijo oziroma se jim spremeni namembnost, poleg lege zemljišč tudi osebno okoliščino: stalno prebivališče v Občini Bohinj. Lastniki kmetijskih zemljišč, ki niso stalni prebivalci Občine Bohinj, so tako kljub dejstvu, da njihova zemljišča ustrezajo drugim kriterijem za spremembo namembnosti, zaradi te osebne okoliščine na slabšem kot lastniki istovrstnih zemljišč, ki so občani Občine Bohinj. Lastnikom kmetijskih zemljišč, ki niso občani Bohinja, je lastninska pravica na njihovih zemljiščih v primerjavi z lastninsko pravico prebivalcev Bohinja na podlagi te osebne okoliščine omejena. Čeprav 14. člen ustave v prvem odstavku med osebnimi okoliščinami dobesedno ne navaja stalnega prebivališča, je jasno, da gre tudi pri stalnem prebivališču za osebno okoliščino, o katerih govori ta določba (glej o stalnem prebivališču kot osebni okoliščini, na podlagi katere ni dopustno diskriminiranje v človekovih pravicah odločbo ustavnega sodišča št. U-I-70/92 – OdlUS I, 77).
10. Občinski svet navaja, da se je k izpodbijanim določbam zatekel zaradi preprečitve zmanjševanja števila stalnih prebivalcev v naseljih občine, zaradi ohranitve arhitekturne in kulturne dediščine naselij in zaradi preprečevanja spreminjanja naselij v neobljudena počitniška naselja. To je legitimen in utemeljen razlog za predpis poostrenih pogojev za spreminjanje namembnosti kmetijskih zemljišč in s tem za gradnjo, vendar pa je občina za preprečitev teh pojavov izbrala napačno sredstvo. Preprečitev razraščanja stalno nenaseljenih bivališč znotraj naselij bi lahko preprečili s predpisom pogojev, ki v naseljih, ki niso namenjena gradnji počitniških hiš, gradnjo le-teh prepovedujejo. Na ta ustavno dopusten in pravno izvedljiv način bi občina svoj problem rešila z ustavnega vidika neoporečno, saj bi razlikovanja ne utemeljevala na osebni okoliščini iz 14. člena ustave.
11. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in Franc Testen. Odločbo je sprejelo soglasno.