Ustavno sodišče je v postopku za ceno ustavnosti, začetem na pobudo sodnikov Senata za prekrške Republike Slovenije Irene Balažič in drugih na seji dne 13. novembra 1997

Določbe 258.b, 258.c, 258.č, 258.f, 258.g, četrtega stavka tretjega odstavka 258.h in šestega odstavka 258.h člena zakona o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83, 42/85, 47/87, 5/90 in Uradni list RS, št. 10/91, 13/93, 66/93) ter določba 21. člena zakona o spremembah in dopolnitvah ZP (Uradni list RS, št. 35/97) se razveljavijo.

1. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-167/97 z dne 3. julija 1997 (Uradni list RS, št. 45/97) sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti določb 258.b, tretjega odstavka 258.f, prvega odstavka 258.g in šestega odstavka 258.h člena zakona o prekrških (v nadaljevanju: ZP) in zadržalo njihovo izvrševanje do končne odločitve. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo, da bi v pripravljalnem postopku ocenilo, ali so izpodbijane določbe, ki urejajo volitve sodnikov za prekrške in predvidevajo ustanovitev posebnega organa – Sveta sodnikov za prekrške, v skladu z določbami 23. člena, tretjega odstavka 49. člena, 129. člena in 130. člena ustave.
2. Pobudniki svoje razloge za neustavnost izpodbijanih določb utemeljujejo z odločbami ustavnega sodišča št. U-I-117/93, št. Up-159/96 in št. U-I-321/96, v katerih je ustavno sodišče sprejelo stališča v zvezi s pravno ureditvijo prekrškov, s položajem sodnikov za prekrške in njihovimi volitvami.
3. Ustavno sodišče do dneva odločitve ni prejelo odgovora Državnega zbora, kateremu je bil sklep o sprejemu pobude dne 15. 7. 1997 poslan v odgovor na podlagi prvega odstavka 28. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).

4. Zaradi neusklajenosti ZP z ustavo, predvsem njegovega četrtega dela, ki ureja organizacijo in pristojnosti organov za postopek o prekrških, je prišlo do ustavno sodnih sporov, sproženih na podlagi pobud in ustavnih pritožb. V prejšnjem sistemu, ki je temeljil na sistemu enotnosti oblasti, organi za postopek o prekrških niso imeli formalno položaja sodišč, ampak so imeli položaj samostojnih državnih organov, ki so opravljali pravosodno funkcijo (258. in 259. člen ZP). To pravosodno funkcijo so opravljali sodniki za prekrške, ki so bili tako kot sodniki sodišč izvoljeni za osem let in so bili lahko po poteku te dobe ponovno izvoljeni. Z novo ustavno ureditvijo, ki temelji na načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena ustave) se je postavilo vprašanje, v katero vejo oblasti sodijo organi za postopek o prekrških, v izvršilno-upravno ali v sodno vejo oblasti, in ali sodniki za prekrške opravljajo sodno funkcijo. O tem vprašanju je ustavno sodišče moralo odločiti v zadevi št. U-I-117/93 z dne 2. 2. 1995 (OdlUS IV, 10) in sicer v zvezi z oceno zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94). Ustavno sodišče je z navedeno odločbo odločilo, da sodnikov za prekrške na podlagi 23. člena ustave (in mednarodnih aktov) ni mogoče uvrščati v izvršilno oziroma upravno vejo oblasti. Pri tem je upoštevalo, da sodniki za prekrške po veljavni ureditvi obravnavajo protipravna dejanja, za katera lahko izrekajo kazni zapora in varnostne ukrepe, in tako posegajo v ustavno varovane človekove pravice in svoboščine. Zato je odločilo, da določba izpodbijanega zakona ni v skladu z ustavo, kolikor različno obravnava občinske sodnike za prekrške v primerjavi s sodniki.
5. V zvezi z vloženo ustavno pritožbo, s katero je bil izpodbijan postopek izvolitve sodnikov za prekrške, je ustavno sodišče z odločbo št. Up-159/96 z dne 19. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 39/96) sprejelo stališče, da sodniki za prekrške tudi v prehodnem obdobju – do uskladitve celotnega ZP z ustavo – ne morejo imeti drugačnega položaja, kakor ga je 8. člen ustavnega zakona za izvedbo ustave določil za sodnike prejšnjih rednih in drugih sodišč. Zato je ugotovilo, da se je sodnikom za prekrške, ki jim je že potekel mandat, ta podaljšal in se jim bo iztekel v šestih mesecih po uveljavitvi novih predpisov, ki bodo urejali volitve sodnikov za prekrške, in da imajo sodniki za prekrške tudi pravico v primeru nove ureditve prekrškov dokončati svoj mandat v novih pravosodnih organih, ustanovljenih na področju prekrškov. Hkrati pa je tudi po uradni dolžnosti začelo postopek za oceno ustavnosti določb ZP in določb zakona o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev (Uradni list RS, št. 82/94), ki so urejale volitve sodnikov za prekrške. Z odločbo št. U-I-321/96 z dne 10. 10. 1996 (OdlUS V, 133; Uradni list RS, št. 61/96) je ustavno sodišče ugotovilo, da so zakonske določbe, ki so urejale volitve sodnikov za prekrške, v neskladju z ustavo, in naložilo Državnemu zboru, da ugotovljeno neustavnost odpravi do 31. marca 1997. Hkrati je tudi odločilo, da se do odprave ugotovljene neskladnosti postopki za volitve sodnikov za prekrške in sodnikov za prekrške Republiškega senata za prekrške ne smejo začeti ali nadaljevati. V obrazložitvi je ustavno sodišče izrecno navedlo, da so bile določbe o izvolitvi sodnikov za prekrške glede na njihovo sedanjo pristojnost (ko lahko izrečejo za prekršek tudi kazen zapora in ko se neizterjana denarna kazen lahko spremeni v kazen zapora) v nasprotju z določbami 129. in 130. člena ustave in da bi v prehodnem obdobju bilo mogoče glede volitev sodnikov za prekrške določiti smiselno uporabo določb prvega dela zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 in 45/95 – v nadaljevanju: ZS) in določb zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in 8/96, v nadaljevanju: ZSS). Posebej je poudarilo, da lahko na podlagi 130. člena ustave voli sodnike Državni zbor le na predlog sodnega sveta, katerega sestava je določena v 131. členu ustave.
6. Ustavno sodišče je v citiranih odločbah odločalo o položaju sodnikov za prekrške z vidika ustavnih določb. Pri vprašanju, v katero vejo oblasti jih je v skladu z ustavo potrebno uvrstiti, je moralo upoštevati veljavno ureditev, ki daje sodnikom za prekrške funkcijo, ki je enaka sodni funkciji. Iz tega razloga imajo sodniki za prekrške lahko le položaj sodnikov, kot ga urejajo določbe 129. do 134. člena ustave. Kot je ustavno sodišče že poudarilo v navedenih odločbah, pa odločitve ustavnega sodišča ne zavezujejo zakonodajalca, da se pri novi zakonski ureditvi področja prekrškov ne bi odločil za drugačno sistemsko ureditev od sedaj veljavne ureditve. Potrebno je le čimprej v skladu z ustavo urediti volitve sodnikov za prekrške, predvsem novih sodnikov, ker je večje število mest sodnikov za prekrške nezasedeno, pripad zadev pa se tudi nenehno povečuje. Zato je zaradi zagotovitve pravne varnosti (2. člen ustave) potrebno urediti volitve sodnikov za prekrške v skladu z ustavo pred novo sistemsko ureditvijo. Glede na to, da je bil predlog novega ZP, ki je bil pripravljen že za drugo obravnavo, umaknjen iz zakonodajnega postopka iz razloga preučitve nove ureditve z vidika upravno-kazenskega koncepta, je upravičeno pričakovati, da bo prehodno obdobje trajalo še nekaj časa.
7. Zakonodajalec mora v tem prehodnem obdobju zagotoviti, da bodo volitve sodnikov za prekrške opravljene v skladu z ustavnimi določbami. Pri tem pa ni nujno vezan na sistemsko ureditev, ki jo je sprejel z ZSS, po kateri izvolitev sodnika v trajno funkcijo pomeni, da Državni zbor izvoli sodnika v trajno funkcijo ne glede na sodniško mesto, ki ga bo zasedal, in da za spremembo sodniškega mesta oziroma za napredovanje na višje sodniško mesto ni potrebna ponovna izvolitev. Prav tako ni vezan na določbe ZSS in ZS, ki dajejo sodnemu svetu poleg ustavnih pristojnosti tudi druge – zakonske pristojnosti (npr. 28. člen ZS). Z zakonom se lahko za opravljanje teh pristojnosti v zvezi s sodniki za prekrške ustanovi poseben organ.

8. Ustavno sodišče je na podlagi 30. člena ZUstS opravilo oceno ustavnosti tudi tistih določb novele ZP, ki so v neposredni zvezi z izpodbijanimi določbami in za katere je menilo, da je nujno, da se uredijo vprašanja volitev sodnikov za prekrške v skladu z ustavo.
9. Ustava v 130. členu določa, da sodnike voli Državni zbor na predlog sodnega sveta. Po določbi drugega odstavka 132. člena ustave lahko Državni zbor na predlog sodnega sveta sodnika razreši, če pri opravljanju sodniške funkcije krši ustavo ali huje krši zakon. Po ustavi je torej le sodni svet tisti organ, ki je pristojen med več kandidati opraviti izbiro in predlagati kandidata v izvolitev v sodniško funkcijo kakor tudi predlagati razrešitev sodnika. Iz navedenih ustavnih določb izhaja, da je v naši državi lahko sodnik le tisti, ki ga na predlog sodnega sveta v trajno funkcijo izvoli Državni zbor.
10. Ustava v 131. členu določa število članov sodnega sveta in njegovo sestavo. V sodni svet izvolijo šest članov izmed sebe sodniki, ki trajno opravljajo sodniško funkcijo. ZS v 3. poglavju podrobneje ureja način predlaganja in izvolitve članov sodnega sveta in trajanje njihovega mandata. Pravico voliti člana sodnega sveta imajo vsi sodniki, ki na dan volitev opravljajo sodniško funkcijo in so vpisani v stalni sodni imenik, za člana sodnega sveta pa je lahko izvoljen vsak sodnik, razen sodnika, ki je imenovan za predsednika sodišča. Kljub temu, da sodniki za prekrške iz že navedenih razlogov niso bili vključeni v volitve sedaj izvoljenega sodnega sveta to dejstvo ne pomeni ustavne ovire, da sedanji sodni svet ne bi bil pristojen predlagati v izvolitev tudi sodnikov za prekrške. Seveda pa bo moral zakonodajalec glede na novo funkcijo sodnega sveta uskladiti način volitev članov sodnega sveta.
11. ZP v izpodbijanih določbah predvideva ustanovitev posebnega organa, tako imenovanega Sveta sodnikov za prekrške, ki naj bi bil pristojen predlagati Državnemu zboru kandidate za izvolitev v funkcijo sodnika za prekrške. Izpodbijani določbi 258.b in 258.c člena ZP (ki sta vsebinsko identični določbi 28. člena ZS, ki določa pristojnosti sodnega sveta) določata tudi sestavo Sveta sodnikov za prekrške in volitve članov in predsednika Sveta sodnikov za prekrške. Šesti odstavek 258.h člena daje Svetu sodnikov za prekrške še vlogo personalnega sveta po ZSS v postopku za ocenjevanje dela sodnikov za prekrške.
12. Upoštevajoč odločitve, obrazložene pod B) – I te odločbe, da je sodnike za prekrške ob veljavni ureditvi prekrškov, ki še ni usklajena z ustavo, ustavno dopustno obravnavati le kot sodnike, je ustavno sodišče izpodbijane določbe, ki dajejo pristojnosti v zvezi z volitvami sodnikov za prekrške v nasprotju s 130. členom ustave posebnemu organu, razveljavilo. Ustavno sodišče je razveljavilo tudi tiste določbe, ki se sklicujejo na Svet sodnikov za prekrške, in mu dajejo določene pristojnosti, in sicer: 258.c člen, 258.č člen, šesti odstavek 258.h člena, četrti stavek tretjega odstavka 258.h člena ZP in 21. člen zakona o spremembah in dopolnitvah ZP (v nadaljevanju: novela ZP).
13. Novela ZP v postopku za izvolitev novih sodnikov za prekrške ne predvideva oblikovanja personalnih svetov, ampak daje pristojnosti, ki jih imajo personalni sveti po ZSS, predstojnikom organov, ki vodijo postopek o prekrških na prvi stopnji, in predsedniku Senata za prekrške Republike Slovenije (v nadaljevanju: predstojniku). ZP v členih 258.f in 258.g ureja postopek za izvolitev novih sodnikov za prekrške. Prvi in drugi odstavek 258.f člena določata, da prosto delovno mesto sodnika za prekrške razpiše ministrstvo, pristojno za pravosodje, ki tudi vodi razpisni postopek, in da ministrstvo postopa smiselno po določbi 15. člena ZSS. Izpodbijani določbi določata, da predstojnik oblikuje mnenje glede predlogov za izvolitev, razvrsti kandidate glede na svojo oceno o primernosti za izvolitev in utemelji razloge za predlagano razvrstitev. To mnenje naj bi na podlagi drugega odstavka 258.g člena predstojnik poslal ministru, pristojnemu za pravosodje, ki naj bi o kandidatih oblikoval svoje mnenje in ga skupaj z vsemi spisi predložil Svetu sodnikov za prekrške. Svet sodnikov za prekrške naj bi v nadaljnjem postopku za izvolitev smiselno uporabljal določbe 18. do 23. člena ZSS – določbe, ki se nanašajo na sodni svet. Na podlagi drugega odstavka 258.f člena naj bi se za kandidate, ki prvič kandidirajo, uporabljala le določba 15. člena ZSS, ne pa tudi druge določbe ZSS, ki določajo obvezno vsebino podatkov o strokovni usposobljenosti kandidata in kriterije za njegovo izbiro. Taki določbi sta tretji odstavek 17. člena in 30. člen ZSS. Predstojnik bi po predlagani ureditvi opravljal funkcijo personalnega sveta, vendar pri tem ne bi bil vezan na nobene kriterije in kandidati tudi ne bi imeli možnosti podati ugovor na njegovo mnenje o primernosti kandidata. Opisani določbi nista v nasprotju z ustavo le iz razlogov, navedenih v prejšnji točki, ker se sklicujeta na Svet sodnikov za prekrške, ampak tudi ne zagotavljata uresničitve ustavne pravice iz tretjega odstavka 49. člena ustave, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Ustava kandidatu za sodnika ne zagotavlja vnaprejšnje pravice, da ga sodni svet predlaga v izvolitev, zagotavlja pa mu dostopnost funkcije pod enakimi pogoji. To pomeni, da bi morala biti kandidatu dana možnost ugovora na mnenje oziroma oceno njegove primernosti, predstojnik pa bi moral biti vezan na določene kriterije pri dajanju svojega mnenja. Ker navedene določbe kandidatom za izvolitev v funkcijo sodnika za prekrške ne zagotavljajo dostopnosti funkcije pod enakimi pogoji in tako vzpostavljajo ureditev, ki pomeni kršitev tretjega odstavka 49. člena ustave, je ustavno sodišče razveljavilo člena 258.f in 258.g v celoti, ker razveljavitev samo izpodbijanih določb zaradi vsebinske povezanosti ni možna (30. člena ZUstS).
14. S prehodno ureditvijo je potrebno zagotoviti, da bodo kandidati za sodnika za prekrške seznanjeni z mnenjem oziroma z oceno primernosti kandidata in da bodo imeli možnost ugovora na mnenje oziroma oceno. V zvezi s tem je nujno potrebno tudi predpisati kriterije, na katere predstojnik lahko opre svoje mnenje oziroma oceno, saj se le v primeru, ko so kriteriji vnaprej določeni, zagotavlja enaka dostopnost do delovnega mesta. Kot je ustavno sodišče že poudarilo, pa zakonodajalec pri tem ni vezan na sistemsko ureditev v ZSS o enotnem položaju vseh sodnikov s trajnim mandatom. Upoštevati je potrebno, da do sistemske ureditve področja prekrškov v skladu z novo ustavo še ni prišlo, in da bi bile lahko določene zakonodajne rešitve, ki pa urejajo le prehodno obdobje, preuranjene.
15. Ustavno sodišče tudi opozarja na veljavne določbe drugega, tretjega, četrtega in petega odstavka 258.h člena, ki se nanašajo na plače sodnikov za prekrške, in ki niso bile izpodbijane, se pa bodo morale začeti uresničevati, brž ko bo zakonodajalec nadomestil s to odločbo razveljavljen četrti stavek tretjega odstavka 258.h člena. Ustavno sodišče poudarja, da odločba ustavnega sodišča št. U-I-117/93 ne pomeni, da morajo biti plače sodnikov za prekrške izenačene s plačami sodnikov rednih sodišč, ampak pomeni, da je treba sodnike za prekrške vključiti v sistem plač, ki velja za sodnike, oziroma ta sistem dopolniti z ureditvijo plač sodnikov za prekrške. Ustavno sodišče je s to odločbo le odločilo, da glede na načelo delitve oblasti in funkcijo, ki jo v tem prehodnem obdobju do uskladitve področja prekrškov z ustavo opravljajo sodniki za prekrške, ni dopustno v nobenem oziru, torej tudi ne glede plač, obravnavati sodnike za prekrške kot upravne organe oziroma delavce v državnih organih.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 30. in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in Franc Testen. Odločbo je sprejelo soglasno.