Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Maje Caserman iz Ljubljane, na seji dne 27. novembra 1997

1. Določba tretjega odstavka 15. člena zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št. 5/91, 12/92, 71/93 in 38/94) je v neskladju z ustavo.
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladnost z ustavo odpraviti v roku enega leta.

1. Pobudnica v svoji vlogi smiselno zatrjuje, da gre za protiustavno pravno praznino, in med drugim navaja, da pravna ureditev samostojnim kulturnim delavcem nalaga plačilo prispevkov za socialno varnost, ne omogoča pa jim uresničitve pravic, ki gredo zavarovancem za primer brezposelnosti. Od ustavnega sodišča zato pričakuje, da bo ocenilo, “ali je ustavno in zakonito, da družba določeni skupini delavcev nalaga plačevanje določenih prispevkov, ne da bi obenem sprejela tudi ustrezne izvedbene akte”.
2. Ministrstvo za kulturo v svojih pojasnilih z dne 5. 1. 1995 med drugim navaja, da se strinja s pobudnico, da je položaj samostojnih kulturnih delavcev specifičen, in da predpisi njihovih pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti ne definirajo na ustrezen način, oziroma jih obravnavajo pomanjkljivo. V 19. členu zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (v nadaljevanju: ZZZPB), ki navaja primere, ko zavarovanec ne more uveljaviti pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, naj bi ne bila predvidena hipotetična situacija – niti naj ne bi bila prepoznavna po analogiji – prekinitve tako imenovanega delovnega razmerja, katerega edini subjekt je samostojni kulturni delavec. Ker naj ne bi bilo določeno, kdaj samostojni kulturni delavec ne more uveljaviti obravnavane pravice, tudi ni – a contrario – določeno, kdaj jo lahko uveljavi. Status, ki mu ga z odločbo prizna upravni organ, naj bi v vseh primerih ne sovpadal z dejanskim delovnim razmerjem, v katerem delavcu pripada vsaj minimalna plača in s tem tudi možnost prostovoljnega zavarovanja. Posledica deljstva, da – kljub priznanemu statusu – samostojni kulturni delavec ostane brez dela in torej ne more plačati prispevkov za prostovoljno zavarovanje za primer brezposelnosti, se ne odraža v aktu o prekinitvi delovnega razmerja, s tem pa je samostojni kulturni delavec postavljen v neenakopraven položaj glede na druge delavce. Nikjer naj namreč ne bi bilo določeno, na kakšen način lahko samostojni kulturni delavec uveljavlja pravico do denarnega nadomestila, niti, v katerem primeru te pravice ne more uveljaviti.
3. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve v pojasnilih z dne 29. 5. 1995 med drugim opozarja, da so (bili) po 3. členu zakona o prispevkih za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zdravstveno varstvo in zaposlovanje (Uradni list RS, št. 48/90, 10/93, 42/93,57/93 in 64/94) zavezanci za plačilo tudi zasebniki, ki samostojno opravljajo dejavnost kot reden poklic. Te osebe, med katere spadajo tudi samostojni kulturni delavci, so dolžne plačevati vse prispevke za socialno varnost, torej tudi prispevek za zaposlovanje, ki pa naj bi se po določbi 22. člena citiranega zakona plačeval, dokler se s predpisi o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti zanje ne bi uvedlo prostovoljno zavarovanje za primer brezposelnosti. Z obveznim plačilom prispevkov za zaposlovanje naj bi se tem osebam omogočilo, da so do uvedbe prostovoljnega zavarovanja, enako kot delavci v delovnem razmerju, zavarovane za primer brezposelnosti, hkrati pa naj bi se z njim odpravila pravna praznina, ki bi sicer obstajala na tem področju. Osebe iz 15. člena imajo enake pravice kakor delavci, ki so obvezno zavarovani. Pogoje za pridobitev pravic, njihov obseg in obveznosti iz prostovoljnega zavarovanja naj bi urejal podzakonski akt, ki naj bi bil v pripravi. Okoliščina, da podzakonski akt iz 15. člena ZZZPB še ni sprejet, naj še ne bi pomenila, da samozaposleni in med njimi tudi samostojni kulturni delavci ne bi mogli uveljavljati pravic, ki jim gredo iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti, ker naj bi bili do ureditve prostovoljnega zavarovanja obvezno zavarovani za primer brezposelnosti. Ker naj bi pri samozaposlenih osebah ne bilo mogoče govoriti o prenehanju delovnega razmerja, temveč le o prenehanju opravljanja samostojne dejavnosti, se to ministrstvo strinja s stališčem Ministrstva za kulturo, da določba 19. člena za samozaposlene osebe ni uporabljiva. V primeru prenehanja opravljanja dejavnosti naj bi se zato štelo, da so samozaposlene osebe ostale brez zaposlitve brez svoje krivde, kar je po tretjem odstavku 1. člena zakona pogoj za pridobitev pravice, če so jo prenehale opravljati iz objektivnih razlogov, kar naj bi se ugotavljalo v vsakem primeru posebej. Takšen razlog naj bi lahko bil tudi ta, da samozaposlena oseba ne more več izpolnjevati svojih obveznosti in si z opravljanjem dejavnosti zagotavljati materialne in socialne varnosti. Samozaposlena oseba naj bi ob izpolnjevanju tudi drugih zakonskih pogojev mogla uspešno uveljaviti pravice iz zavarovanja. Glede na to, da naj bi bili samostojni kulturni delavci še vedno vključeni v obvezno zavarovanje za primer brezposelnosti in naj bi se za uveljavljanje pravic tudi zanje uporabljale določbe ZZZPB, naj bi po mnenju tega ministrstva ne bilo sprejemljivo stališče Ministrstva za kulturo, da v tem zakonu ni nikjer določeno, na kakšen način lahko samostojni kulturni delavec uveljavlja pravico do denarnega nadomestila. Res pa še ni bil sprejet podzakonski akt, ki naj bi urejal prostovoljno zavarovanje, saj naj bi njegovo pripravo oteževala nekatera odprta vprašanja, ki jih je potrebno razrešiti, da ne bi bile osebe z vkjučitvijo v prostovoljno zavarovanje dejansko postavljene v neenakopraven položaj z ostalimi delavci.

4. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 19. junija 1997 pobudo sprejelo v obravnavo in Državni zbor pozvalo, naj na pobudo in sklep o njenem sprejemu v obravnavo odgovori. Državni zbor se pozivu v določenem roku ni odzval.
5. ZZZPB določa obvezno zavarovanje delavcev v delovnem razmerju (14. člen) in možnost, da se prostovoljno zavarujejo osebe, ki jih navaja prvi odstavek 15. člena tega zakona. Osebe, ki se zavarujejo prostovoljno, imajo po drugem odstavku 15. člena enake pravice kot zavarovanci iz 14. člena, to so: denarno nadomestilo; denarna pomoč; priprava za zaposlitev; povračilo prevoznih in selitvenih stroškov; pravice delavcev, katerih delo postane nepotrebno; in pravica do zdravstvenega varstva in pravica do pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki se uresničujeta po predpisih, ki urejajo ti področji. Pogoje, ki bi jih morali za pridobitev teh pravic izpolnjevati zavarovanci iz 15. člena, kot tudi to, kakšen naj bi bil obseg navedenih pravic in obveznosti iz prostovoljnega zavarovanja, bi moral po noveliranem tretjem odstavku 15. člena določiti Republiški zavod za zaposlovanje. V Uradnem listu Republike Slovenije je bil na tej pravni podlagi objavljen sklep o prostovoljnem zavarovanju za primer brezposelnosti delavcev, ki se začasno zaposlijo v tujini (Uradni list RS, št. 38/94). Sklep se nanaša na državljane, ki se zaposlijo v tuji državi, s katero Republika Slovenija nima sklenjenega sporazuma o zavarovanju za primer brezposelnosti. Sklep pa se uporablja tudi za zakonce državljanov Republike Slovenije, zaposlenih v tuji državi, če so bili pred odhodom v tujino v delovnem razmerju. Akt, ki bi podrobneje urejal pravice in obveznosti oseb, ki samostojno opravljajo dejavnost kot reden poklic, ter ustanoviteljev, lastnikov ali solastnikov podjetij, ki niso zavarovani na drugi podlagi, pa še ni bil sprejet.
6. ZZZPB v 16. členu določa, kdo se po tem zakonu šteje za brezposelno osebo. To naj bi bil iskalec zaposlitve, ki se prijavi zavodu in ni v delovnem razmerju; ni lastnik ali solastnik podjetja, v katerem je v zadnjem koledarskem letu pred prijavo za iskanje zaposlitve ustvaril dohodek, s katerim se lahko preživlja, s tem da ustvarjeni dohodek letno ne sme biti nižji od zajamčenega nadomestila osebnega dohodka; ne opravlja samostojne dejavnosti kot redni poklic; ter ni lastnik, zakupnik, najemnik ali drug uporabnik kmetijskih ali gozdnih zemljišč ali drugih nepremičnin, od katerih se lahko preživlja na osnovi ustvarjenega dohodka, s tem da ustvarjeni dohodek letno ne sme biti nižji od zajamčenega nadomestila dohodka. Glede zavarovanca, ki je bil pred nastopom brezposelnosti v delovnem razmerju, ZZZPB v 18. členu določa pogoje, kdaj le-ta pridobi pravico do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. Zahteva se, da je bil zavarovanec pred prenehanjem delovnega razmerja v delovnem razmerju neprekinjeno najmanj devet mesecev ali v presledkih dvanajst mesecev v zadnjih osemnajstih mesecih in da se najkasneje v roku 30 dni po prenehanju delovnega razmerja prijavi zavodu. Z 19. členom pa so določene situacije, ko zavarovanec kljub prenehanju delovnega razmerja ni upravičen do uveljavljanja denarnega nadomestila. Pogoje, pod katerimi naj bi denarno nadomestilo in druge pravice pridobile osebe, ki niso bile v delovnem razmerju, ker so pred nastankom brezposelnosti samostojno opravljale dejavnost kot reden poklic, ali so bile lastnik podjetja, bi moral po pooblastilu izpodbijanega tretjega odstavka 15. člena določiti podzakonski akt najprej v roku petih mesecev po sprejemu ZZZPB v letu 1991 in nato po noveli zakona iz decembra 1993 do 31. 3. 1994. Ker ta akt ni bil izdan niti ni teh pogojev kasneje uredil zakonodajalec, je na tem področju nastala pravna praznina, zaradi katere je ostalo odprto zlasti vprašanje, kdaj v obravnavanih primerih nastopi zavarovalni primer. Takšno stanje ni v skladu z 2. členom ustave, pa tudi ne z drugim odstavkom 120. člena, ker ne omogoča pristojnim organom, da bi svoje delo opravljali na podlagi predvidenega predpisa.
7. Sredstva za zavarovanje za primer brezposelnosti se po 60. členu ZZZPB zagotavljajo s prispevki delavcev, organizacij in delodajalcev, po potrebi pa se zagotavljajo tudi v proračunu. V času, ko je bila vložena ta pobuda, je prispevke urejal zakon o prispevkih za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zdravstveno varstvo in zaposlovanje (Uradni list RS, št. 48/90). Ta je kot zavezanca za zagotavljanje sredstev v 2. in 3. točki 3. člena določil tudi zasebnika, ki samostojno opravlja dejavnost kot reden poklic, in fizično osebo, ki je lastnik podjetja v zasebni lastnini in ni zavezanec za prispevke po 1., 2., ali 4. točki tega člena oziroma ni uživalec pokojnine. Po prvem odstavku 9. člena so te osebe plačevale prispevek tudi kot zavezanci iz 5. točke 3. člena. Osnova za obračun prispevka, ki so ga plačevali zasebnik in drugi navedeni kot zavezanci iz 2. in 3. točke, je bila določena v 6. členu, za obračun prispevka, ki so ga plačevali kot zavezanci iz 5. točke, pa v 8. členu. Po 22. členu navedenega zakona so bili zavezanci iz 2. in 3. točke dolžni do uvedbe prostovoljnega zavarovanja plačevati prispevek za zaposlovanje v enaki višini kot osebe v delovnem razmerju (11. člen).
8. S 1. februarjem 1996 je pričel veljati zakon o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 5/96). Ta ne določa več izrecno, da njegova ureditev za osebe iz 15. člena ZZZPB velja le do uvedbe prostovoljnega zavarovanja. To okoliščino je šteti za izraz zakonodajalčeve odločitve, da (morda le začasno) odstopa od uresničevanja v 15. členu predvidene prostovoljnosti vključevanja obravnavanih oseb v enotni sistem obveznega zavarovanja. Z opustitvijo norme, ki je vzdrževala vez zavezancev po tem zakonu in zavarovancev po ZZZPB, je vključenost zavezancev, ki nimajo plače, v sistem zbiranja sredstev za zagotavljanje pravic za primer brezposelnosti pravno podprta le še z zakonom o prispevkih za socialno varnost. V 1. členu tega zakona je določeno, da navedeni zakon obračun in plačevanje ter stopnje prispevkov določa v skladu z zakoni, na podlagi katerih so prispevki uvedeni. Po že navedenem 60. členu ZZZPB pa osebe iz 15. člena ZZZPB v ureditev financiranja niso zajete, saj naj bi od fizičnih oseb prispevke plačevali le delavci, torej le osebe v delovnem razmerju. Podzakonski akt iz tretjega odstavka 15. člena pa naj bi določil zavarovalne premije. To pomeni, da za osebe iz 15. člena ZZZPB prispevki v smislu 1. člena zakona o prispevkih za socialno varnost z področnim zakonom niso uvedeni. S prenehanjem veljavnosti 22. člena zakona o prispevkih za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zdravstveno varstvo in zaposlovanje je torej nastala pravna praznina, zaradi katere zakon o prispevkih za socialno varnost z določbo 4. člena plačevanje prispevka za zaposlovanje zavezancem, ki nimajo plače, nalaga kot edini predpis in brez izrecnega zagotovila, da lahko na podlagi plačanega prispevka uveljavljajo pravice po (drugem) zakonu.
9. Po spoznanjih teorije je vključitev obravnavanih oseb v zavarovanje za brezposelnost mogoča na več načinov. Zavarovanje je lahko določeno kot obvezno ali prostovoljno. Obvezno zavarovanje je lahko organizirano v enotnem sistemu zavarovanja za osebe v delovnem razmerju in za samozaposlene osebe ali pa kot obvezno zavarovanje v dveh ločenih sistemih zavarovanja. Tudi prostovoljno zavarovanje je lahko določeno kot prostovoljno zavarovanje v enotnem obveznem zavarovanju ali v ločenem zavarovanju. Ob upoštevanju ureditve zavarovanja za primer brezposelnosti pred uveljavitvijo ZZZPB in nalaganja enakega prispevka v zakonih, ki urejajo stopnje prispevkov, je obstoječe stanje obravnavanih oseb mogoče okvalificirati le kot (ne)prostovoljno vključevanje v enotno obvezno zavarovanje.
10. Čeprav je z ureditvijo po zakonu o prispevkih za socialno varnost položaj obravnavanih oseb kot zavarovancev v enotnem obveznem zavarovanju po ZZZPB pravno formalno prekinjen, se sme sklepati, da dejansko še traja. Zato bi podzakonski akt, izdan ob upoštevanju vsebine pooblastila, da naj določi (drugačne) pogoje za pridobitev pravic in (drugačen) obseg pravic, vnesel takšno razlikovanje med skupinama zavarovancev v enotnem obveznem zavarovanju, da pravic ne bi mogli uresničevati pod enakimi pogoji. Naloga podzakonskega akta je lahko, da dopolni zakonsko normo v določenem obsegu in s tem udejani smisel zakonske norme. Po načelu delitve oblasti (3. člen ustave) takšen podzakonski akt vprašanj ne ureja samostojno. Pooblastilo v izpodbijanem tretjem odstavku 15. člena pa podzakonskemu aktu nalaga celotno ureditev zavarovanja v okviru enotnega obveznega zavarovanja – z izjemo določitve vrst pravic. Zato je določba izpodbijanega tretjega odstavka 15. člena ZZZPB v neskladju tudi s 3. in 14. členom ustave.
11. Glede na to, da je bil v Poročevalcu Državnega zbora, št. 49 z dne 21. oktobra 1997 objavljen predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti, v katerem je eden od spreminjajočih se členov tudi 15. člen, bo ugotovljeno neskladnost z ustavo verjetno mogoče odpraviti v že začetem postopku spreminjanja in dopolnjevanja zakona. Kljub temu pa je določen rok, do kdaj najkasneje mora biti neskladnost odpravljena.

12. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, d. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.

Ljubljana, dne 27. novembra 19997.