Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo gospodarske družbe Ingrad Gramat, d.d., Celje, na seji 4. decembra 1997

1. Odlok o povračilih pri izkoriščanju in rabi naravnih in drugih dobrin v Občini Zreče (Uradni list RS, št. 75/96) se razveljavi. Razveljavitev začne veljati v treh mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
2. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti statuta Občine Zreče (Uradni list RS, št. 30/95) se zavrne.

1. Izpodbijani odlok predpisuje plačevanje povračil za obremenjevanje okolja pri rabi gramoza, tehničnega gradbenega kamna in okrasnega kamna (1. člen odloka). Pobudnik meni, da je navedeni odlok v nasprotju z zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO). Mineralne surovine so po 17. in 111. členu ZVO last države, zato naj bi lahko višino takse in povračila za njihovo rabo in izkoriščanje po 80. členu ZVO predpisala le vlada. Izpodbijani odlok naj bi bil zato v nasprotju z navedenimi določbami ZVO. Odlok naj bi bil tudi v nasprotju s 153. členom ustave, saj bi morali posamični akti organov lokalne skupnosti temeljiti na zakonu in na zakonitem predpisu. Pobudnik nadalje navaja, da ZVO poleg tega v tretjem odstavku 79. člena določa, da mora povzročitelj poškodbe, ki je posledica zlorabe okolja, zanjo plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo okolja. Pobudnik navaja tudi, da naj bi bil v nasprotju z navedenimi določbami tudi statut Občine Zreče, saj naj bi ne določal, da so povračila za obremenjevanje okolja pri rabi gramoza, tehničnega gradbenega kamna in okrasnega kamna prihodek občine. Svoj pravni interes pobudnik utemeljuje z dejstvom, da izpodbijana predpisa posegata v njegovo finančno poslovanje, saj mora plačevati povračilo po prvem izpodbijanem odloku. Pobudnik predlaga odpravo izpodbijanih aktov.
2. Občinski svet občine Zreče je v odgovoru na pobudo navedel, da sta izpodbijana predpisa v skladu z ZVO in z ustavo in da je zato pobuda neutemeljena. Občinski svet meni, da ni potrebno, da je navedeno povračilo vsebovano v statutu občine, saj naj bi bili po zakonu o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 – v nadaljevanju: ZFO) prihodki občine za financiranje drugih nalog tudi prihodki, določeni z drugimi akti. Ti naj bi pripadli občinam v višini, ki je določena v aktu o njihovi uvedbi.
3. Nasprotni udeleženec pojasnjuje, da so zavezanci za plačilo povračila po izpodbijanem odloku vsi porabniki naravnih dobrin na območju Občine Zreče, ki posegajo v prostor zaradi pridobivanja gramoza in kamna. Odlok naj bi temeljil na določbi petega odstavka 10. člena ZVO. Ta naj bi določal, da lahko lokalna skupnost zaradi manjšega obremenjevanja okolja predpiše takse in povračila, če gre za naravne dobrine naravnega pomena oziroma če onesnaževanje zadeva le prebivalce lokalne skupnosti. V primeru kamnoloma v Stranicah naj bi obremenjevanje zadevalo le prebivalce tega območja, torej prebivalce Občine Zreče. Povračila naj bi občina predpisala zaradi spodbujanja manjšega obremenjevanja okolja in z namenom vlaganja pridobljenih sredstev v sanacijo poškodovanega okolja.

4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in zatem tudi odločilo o zadevi, saj je dejansko in pravno stanje pojasnjeno, nasprotni udeleženec pa se je o pobudi izrekel (četrti odstavek 26. člena zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).
5. Ustavno sodišče je kot očitno neutemeljeno zavrnilo tisti del pobude, ki se nanaša na oceno zakonitosti statuta Občine Zreče. Ker statut ne vsebuje nobenih določb o povračilu za rabo in izkoriščanje naravnih dobrin, nima nobene zveze s problemom plačevanja povračil, ki ga odpira pobudnik. Statut le ponavlja določbo 22. člena ZFO, da so prihodki občin za financiranje drugih nalog tudi “prihodki, določeni z drugimi akti”.
6. Izpodbijani odlok o povračilih pri izkoriščanju in rabi naravnih dobrin v 1. členu določa: “Zaradi izkoriščanja naravnih dobrin v Občini Zreče se s tem odlokom določajo povračila za obremenjevanje okolja in sicer pri rabi gramoza, tehničnega gradbenega kamna in okrasnega kamna”. Zavezanci za plačilo so vsi porabniki naravnih dobrin, ki neposredno ali posredno posegajo v prostor zaradi pridobivanja gramoza, tehničnega gradbenega kamna in okrasnega kamna (2. člen). Povračila znašajo osem odstotkov prodajne cene naravne dobrine (oziroma od začetka leta 1998 dalje deset odstotkov prodajne cene – 3. člen). Zbrana sredstva so prihodek občine in se uporabljajo v neposredno ogroženem okolju tistega območja, kjer se nahaja gramoznica ali kamnolom (5. člen).
7. Občina Zreče je izpodbijani odlok izdala na podlagi 10. in 80. člena ZVO. Člen 10 ZVO v petem odstavku določa, da lahko lokalne skupnosti zaradi manjšega obremenjevanja okolja predpišejo takse in povračila v skladu z ZVO in drugim zakonom. Bolj določno sta taksa in povračilo urejena v 80. ZVO. Ta določa:
(1) Onesnaževalec plača takso za obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov.
(2) Porabnik naravne dobrine, katere lastnik je republika ali lokalna skupnost, plača za njeno izkoriščanje in rabo povračilo.
(3) Osnova za plačilo takse je vrsta in količina onesnaževanja, za plačilo povračila pa vrsta in obseg izkoriščanja in rabe naravne dobrine.
(4) Višino takse in povračila, način njunega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za znižanje in oprostitev plačevanja predpiše vlada. Pri čezmerni obremenitvi se višina takse stopnjuje, odvisno od količine in trajanja.
(5) Za naravne dobrine lokalnega pomena določi povračila iz drugega odstavka tega člena lokalna skupnost. Kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti, lahko ta predpiše tudi takse iz prvega odstavka tega člena.
8. V obravnavanem primeru se ustavno sodišče ne srečuje prvič s vprašanji občinskega predpisovanja povračil iz 80. člena ZVO. Zakonodajalec je v petem odstavku 80. člena ZVO namreč navedel, da lokalna skupnost določi povračila za “naravne dobrine lokalnega pomena”, medtem ko v drugem odstavku istega člena določa, da se povračilo plačuje za naravne dobrine, katerih “lastnik je republika ali lokalna skupnost”. Ker bi lahko bile po ZVO nekatere naravne dobrine lokalnega pomena včasih tudi tiste, ki so v lasti države (glej npr. drugi odstavek 2. člena ZVO), je nastal dvom o tem, ali je pristojnost predpisovanja povračil odvisna od kriterija lastništva naravnih dobrin ali od kriterija njihovega “lokalnega pomena”.
9. Ustavno sodišče se je s tem problemom občinskega predpisovanja povračil za naravne dobrine na podlagi 10. in 80. člena ZVO srečalo že v zadevah št. U-I-217/95 in U-I-221/95 z dne 3. julija 1997 (obe odločbi sta bili objavljeni v Uradnem listu RS, št. 45/97). Tam je v zvezi s povračilom za rabo in izkoriščanje vode ugotovilo, da iz narave povračila po 80. členu ZVO izhaja, da ga lahko določi le lastnik te naravne dobrine. To velja seveda tudi za gramoz, gradbeni kamen, okrasni kamen in druge mineralne surovine: povračila za njihovo rabo in izkoriščanje lahko predpisujejo le njihovi lastniki. ZVO v 17. členu določa, da so mineralne surovine naravni viri v lasti države (prvi odstavek). Med mineralne surovine štejejo tudi kamen, mivka, pesek, gramoz in druge rudnine naravnega izvora (glej 3. člen zakona o rudarstvu, Uradni list SRS, št. 17/75 in 24/89). Povračilo za rabo in izkoriščanje mineralnih surovin na podlagi 80. člena ZVO torej lahko predpisuje le država.
10. Iz besedila izpodbijanega odloka in iz odgovora Občine Zreče je razvidno, da je občina povračilo po 80. členu ZVO v svojem predpisu delno pomešala s takso za obremenjevanje okolja in morda tudi z drugimi instrumenti varovanja okolja iz ZVO. S povračilom naj bi – tako občinski svet – občina poskušala zmanjševati onesnaževanje, ki nastaja zaradi izkoriščanja gramoza in kamna, in to tako preventivno (z določitvijo povračila) kot tudi s sanacijo območij, ki so s to dejavnostjo ogrožena (5. člen odloka). Vsako izkoriščanje in raba naravnih dobrin seveda pomeni določeno obremenitev okolja, vendar pa se s tem nastali problemi okolja ne rešujejo s povračilom po 80. členu ZVO. Namen povračila je z vzpostavitvijo cene naravnih dobrin doseči njihovo bolj racionalno in manj obremenjujočo rabo in izkoriščanje. Povračilo je odvisno od dejanskega obsega rabe oziroma porabe naravne dobrine (tako ga določa tudi izpodbijani odlok) in ne od višine odškodnine za razvrednotenje okolja, stroškov poškodb na okolju ali njegovega obremenjevanja. Za plačilo slednjih stroškov ZVO predvideva druge mehanizme – glej npr. 78. in 79. člen. Povračilo po 80. členu ZVO prav tako nima nobene zveze s takso za obremenjevanje okolja po istem členu (kot bi dal slutiti 1. člen izpodbijanega odloka, ki govori o povračilu “za obremenjevanje okolja”). Taksa za obremenjevanje okolja se lahko v skladu s tretjim odstavkom 80. člena ZVO predpiše glede na vrsto in količino onesnaževanja, medtem ko se povračilo določa glede na vrsto in obseg izkoriščanja. Občina, ki bi hotela predpisati takso za obremenjevanje okolja, nastalo zaradi proizvodnje gramoza in kamna, bi morala za njeno predpisovanje in odmero uporabiti drugo pot (glej prvi, tretji in četrti odstavek 80. člena ZVO). Kot prvo bi morala določiti, za kakšno vrsto onesnaževanja pri pridobivanju gramoza in kamna gre (obremenjevanje vode, tal ali zraka oziroma za ustvarjanje odpadkov). Takso na tako določeno obremenjevanje okolja bi morala zatem določiti tako, da bi bila za posameznega onesnaževalca sorazmerna višini njegovega onesnaževanja (glej npr. o merilih za predpisovanje takse za obremenjevanje vode zgoraj navedeni odločbi ustavnega sodišča in odločbo ustavnega sodišča št. U-I-152/95, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 45/97). Ker občina naštetih meril v izpodbijanem odloku ni uporabila, gre za “čisto” povračilo po drugem in petem odstavku 80. člena ZVO in ne za kak drug instrument varovanja okolja, ki bi opravičeval njegovo določitev s strani občine. Ker lahko povračilo za rabo in izkoriščanje naravnih dobrin po 80. členu ZVO predpiše le lastnik naravne dobrine in ker je lastnik mineralnih surovin država in ne občine, je moralo ustavno sodišče izpodbijani odlok razveljaviti.
11. Pobudnik je predlagal odpravo izpodbijanega odloka. Po 45. členu ZUstS ustavno sodišče odpravi protiustaven predpis, kadar ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. V navedenem primeru bodo škodljive posledice pobudniku sicer nastale, vendar se je ustavno sodišče pri tehtanju razlogov za odločitev o morebitni odpravi teh posledic na eni strani in posledic, ki bi nastale občinskemu proračunu na drugi strani, odločilo, da bo izpodbijani odlok le razveljavilo in ne odpravilo. Pri svoji odločitvi je upoštevalo, da so takse in povračila iz 80. člena ZVO nov pravni instrument, s katerim se tako občine kot država soočajo prvič in pri katerega predpisovanju lahko pride do napačne razlage zakona. Ob tem država sama kot lastnik mineralnih surovin še ni predpisala povračil zanje oziroma še ni začela podeljevati koncesij za rabo in izkoriščanje teh naravnih dobrin v njeni lasti na podlagi 21. člena ZVO (del plačil za podeljeno koncesijo gre na podlagi drugega odstavka tega člena tudi občini, in to tudi glede na obremenjenost okolja). Očitno je tudi to občino napeljalo k zmotni oceni, da je za predpisovanje povračil za rabo in izkoriščanje mineralnih surovin pristojna sama. Ker tako občini ni mogoče naprtiti vse odgovornosti za predpis, ki ureja nezakonito povračilo, in ker bi ji z vrnitvijo preveč vzetih povračil lahko nastale škodljive posledice, hujše od škodljivih posledic za pobudnika, se je ustavno sodišče odločilo le za razveljavitev izpodbijanega odloka. Razveljavitev začne veljati tri mesece po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, kar občini omogoča, da predpiše namesto razveljavljenega povračila takso, ki bo v skladu z 80. členom ZVO.

Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.