Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, ki ga zastopa Slavica Gašperlin, na seji dne 4. decembra 1997

Določba drugega odstavka 6. člena zakona o ukrepih za sanacijo gospodarskega položaja TAM Maribor d.d. in njegovih odvisnih družb ter Avtomontaže AM BUS d.o.o., Ljubljana (Uradni list RS, št. 20/95 in 70/95), po kateri se zapadli terjatvi Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do TAM Maribor d.d. v višini 698,520.780 tolarjev in do Avtomontaže AM BUS d.o.o., Ljubljana, v višini 100,247.558 tolarjev spremenita v kapitalski delež vsakega od navedenih podjetij, ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudnik smiselno izpodbija drugi odstavek 6. člena zakona o ukrepih za sanacijo gospodarskega položaja TAM d.d. in njegovih odvisnih družb ter Avtomontaže AM BUS Ljubljana d.o.o. (v nadaljevanju: ZUS TAM), po katerem se zapadli terjatvi Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ki znašata po stanju na dan 31. decembra do družbe TAM Maribor 1994 698,520.780 tolarjev in do družbe AM BUS Ljubljana 100,247.558 tolarjev, spremenita v kapitalski delež oziroma delnice teh gospodarskih družb. Pobudnik meni, da je z uzakonitvijo navedene določbe ZUS TAM zakonodajalec v nasprotju z ustavo poslabšal položaj pobudnika kot nosilca in izvajalca pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Republiki Sloveniji ter s tem možnosti za uresničevanje pravice do socialne varnosti državljanov. Izpodbijana zakonska določba je po pobudnikovem mnenju v nasprotju z načeli pravne in socialne države (2. člen ustave). Do 31. decembra 1994 zapadle prispevke je imel pobudnik pravico izterjati od dolžnikov po sodni poti, zakonodajalec pa naj bi mu bil to z izpodbijano določbo, ki naj bi bila v nasprotju z drugim odstavkom 155. člena ustave, preprečil. Zakonodajalec naj bi bil pobudnika v nasprotju s 74. členom ustave prisilil, da sprejme kapitalske deleže navedenih gospodarskih subjektov.
2. Po pobudnikovih navedbah so prispevki zavarovancev in delodajalcev v strukturi vseh prihodkov njegov glavni finančni vir. Redno plačevanje prispevkov in nadzor ter izterjava so po pobudnikovih navedbah pomembni dejavniki za zbiranje sredstev, ki mu zagotavljajo likvidnost in nemoteno poslovanje. Zakonodajalec naj bi že z dosedanjimi posegi v sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ko je posameznim zavezancem odložil plačilo zapadlih prispevkov, poslabšal finančni položaj pobudnika. Uvajanje ukrepov, s katerimi spreminja zapadle obveznosti v kapitalske deleže, pa bo lahko po pobudnikovih navedbah privedlo do stanja, ki bo ogrozilo izvajanje sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja.
3. Pobudnik predlaga, naj ustavno sodišče pobudo sprejme in razveljavi izpodbijani drugi odstavek 6. člena ZUS TAM.
4. Državni zbor (v nadaljevanju: DZ) na navedbe pobudnika ni odgovoril.

5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Ustava v drugem odstavku 50. člena državi nalaga urejanje pokojninskega in invalidskega zavarovanja in skrb za njegovo delovanje. Za izvajanje te obveznosti je bil sprejet zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94 in 7/96 – v nadaljevanju: ZPIZ) in z njim ustanovljen pobudnik (prvi odstavek 6. člena ZPIZ) kot javni zavod. Po drugem odstavku 6. člena ZPIZ je pobudnik pravna oseba, njegove pravice, obveznosti in odgovornosti pa urejata ZPIZ in statut. Sredstva za izvajanje pokojninskega in invalidskega zavarovanja pobudniku zagotovljajo zavarovanci in delodajalci, za nekatere kategorije zavarovancev, ki jih določa zakon, pa sredstva oziroma del sredstev zagotavlja država iz proračuna. Poleg navedenih virov se dejavnost pobudnika financira tudi s sredstvi iz lastninskega preoblikovanja podjetij, iz lastninjenja in gospodarjenja s stanovanji, iz vrnitve premoženja na podlagi denacionalizacije ter iz sredstev, pridobljenih iz drugih virov (219. člen ZPIZ). V skladu z 220. členom ZPIZ je pobudnik dolžan oblikovati poslovni in obvezni rezervni sklad. Obvezni rezervni sklad je namenjen kritju morebitne izgube, ki bi se ugotovila z zaključnim računom, njegova višina pa mora znašati najmanj 30 odstotkov planiranih mesečnih odhodkov za plačilo prejemkov iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Pobudnik je s sredstvi, namenjenimi pokojninskemu in invalidskemu zavarovanju, upravičen samostojno upravljati in gospodariti. Po 275. členu ZPIZ je pobudnik pristojen predlagati stopnjo prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, odločati o politiki usklajevanja dajatev iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, sprejemati programe dejavnosti in finančni načrt, uvajati ukrepe za zagotavljanje materialne podlage in možnosti za poklicno rehabilitacijo ter zaposlovanje invalidov, odločati o politiki poslovanja kapitalskega in stanovanjskega sklada, določati merila in kriterije za obliko ter višino dodatka za rekreacijo upokojencev itd.
7. Z uzakonitvijo izpodbijane določbe je zakonodajalec posegel v pobudnikove pravice, da v okviru upravljanja in gospodarjenja s sredstvi za pokojninsko in invalidsko zavarovanje od zavezancev TAM Maribor in AM BUS Ljubljana izterja zapadle prispevke in da sam odloči o morebitnem odlogu, zmanjšanju ali o odpisu terjatev do teh družb.
8. S posegom v pravico pobudnika, da samostojno upravlja in gospodari s sredstvi za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, oziroma s posegom v zakonsko določene vire sredstev za financiranje pokojninskega in invalidskega zavarovanja zakonodajelec ni prekršil ustave. Ustava v 50. členu nalaga državi skrb za urejanje in delovanje pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Za izvajanje te ustavne naloge je država z ZPIZ ustanovila pobudnika kot javni zavod, z istim predpisom pa je opredelila vire sredstev za financiranje njegove dejavnosti. Pri tem si je kot ustanoviteljica pridržala pravico do določanja višine posameznih virov; pobudnika je pri tem omejila le na oblikovanje predlogov. Pravica ustanoviteljice, da odloča o višini posameznih virov sredstev, izhaja iz njene vloge, opredeljene v 50. členu ustave, in pa iz 49. člena zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 – v nadaljevanju: ZZ), po katerem je (subsidiarno) odgovorna za obveznosti zavoda. Tak pravni položaj državi kot ustanoviteljici pobudnika omogoča sprotno usklajevanje virov sredstev, ki jih na eni strani narekuje z ZPIZ opredeljen obseg pravic upravičencev iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, na drugi strani pa dejanske okoliščine, nastale pri zavezancih za plačilo prispevkov. Delno se to razmerje sicer uravnava preko obveznega rezervnega sklada, ki ga je pobudnik po ZPIZ dolžan oblikovati. Nesorazmerje, ki presega zmožnosti poravnavanja pobudnikovih dolgov iz rezervnega sklada, pa ima država pravico in dolžnost urejati preko določanja virov sredstev oziroma preko svoje odgovornosti za poravnavanje pobudnikovih obveznosti. Iz opisane narave razmerja med državo kot ustanoviteljico pobudnika in pobudnikom torej izhaja, da lahko država v primeru, ko ima za to utemeljene stvarne razloge, s posameznimi ukrepi poseže v vire sredstev, določene za financiranje pobudnikove javne službe na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja in v tej zvezi v njegovo pravno samostojnost.
9. Za ukrep, uzakonjen z izpodbijano določbo, je zakonodajalec imel utemeljnene stvarne razloge in pri tem ni ravnal arbitrarno. Poleg tega pa ukrep, ki ga je zakonodajalec uzakonil z obvezno konverzijo pobudnikovih terjatev v kapitalske deleže obeh gospodarskih družb, ni v nesorazmerju s ciljem, ki ga je zasledoval. Iz ugotovitev upravnega odbora družbe TAM Maribor in ugotovitev vlade kot predlagateljice ZUS TAM izhaja, da neporavnane obveznosti TAM Maribor in njegovih odvisnih družb ter AM BUS Ljubljana nekajkrat presegajo realno tržno vrednost njihovega premoženja in da so štiri petine nepremičninskega premoženja družbe TAM ter njenih odvisnih družb obremenjene s hipotekami v korist bank upnic. Ob takem premoženjskopravnem stanju družbe TAM in ob dejstvu, da se stroški stečajnega postopka ter zahtevki delavcev iz naslova plač iz stečajne mase prednostno poplačajo, bi upniki, ki svojih terjatev nimajo zavarovanih s hipotekami, ne imeli nobenih realnih možnosti za poplačilo svojih terjatev. Vlada kot predlagatelj izpodbijanega zakona je ocenila, da ni mogoče pričakovati, da bi prezadolžena subjekta s poslovanjem in prihodki v obdobju pet do deset let lahko pokrila ugotovljene izgube in poplačala nepokrite obveznosti. Vlada je hkrati ugotovila, da na podlagi povpraševanja na trgu po proizvodih družbe TAM obstaja možnost, da v družbi TAM obdrži delo okoli 2.200 delavcev, v družbi AM BUS pa 500 delavcev (Poročevalec št. 7/95). S spremembo pobudnikovih terjatev v delnice družbe TAM oziroma v poslovni delež družbe AM BUS in z drugimi ukrepi, določenimi z izpodbijanim zakonom, je zakonodajalec skušal preprečiti uvedbo stečaja nad prezadolženima družbama. Preprečitev uvedbe stečaja je bila v javnem interesu, da se sanira gospodarski položaj teh družb in ohranijo delovna mesta večine v teh družbah zaposlenih delavcev. Hkrati je zakonodajalec z izpodbijano določbo preprečil grozečo nevarnost, da bo v primeru izvršbe oziroma v primeru stečaja pobudnik izgubil pravice, ki jih je imel do prezadolženih družb iz naslova neplačanih prispevkov. Ukrep je torej zakonodajalec predpisal v javnem interesu, zato ni v neskladju z načeli pravne in socialne države (2. člen ustave). V primeru stečaja družbe TAM oziroma AM BUS bi imel sicer pobudnik kot upnik nespornih zapadlih terjatev pravnoformalno ugodnejši položaj kot v primeru, če je korporacijski upravičenec, vendar pa je iz bilančnih podatkov očitno, da uveljavitve njegovih terjatev v stečajnem postopku ne bi bilo realno pričakovati.
10. Ob tem je potrebno ugotoviti, da pobudnik opozarja zgolj na možnost, da bi se v primeru, če bi zakonodajalec nadaljeval s predpisovanjem takih ukrepov, njegov finančni položaj lahko poslabšal, z ničimer pa ne dokazuje, da mu je zaradi z izpodbijano določbo uzakonjenega ukrepa onemogočeno ali otežkočeno zagotavljanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Ustavno sodišče ne dvomi, da na pobudnikov trenutni finančni položaj vpliva tudi izpodbijani ukrep, vendar pa je ta vpliv glede na dejanske okoliščine, ki so narekovale njegovo uzakonitev, le navidezen. Zaradi popolne nelikvidnosti in prezadolženosti dolžnikov sta bili terjatvi pobudnika v času uveljavitve ukrepa neiztožljivi. Morebitni primanjkljaj, ki naj bi se v posledici neiztožljivosti terjatev oziroma zaradi uzakonitve ukrepa konverzije terjatev pokazal pri zagotavljanju z ZPIZ opredeljenih pravic upravičencev iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, je dolžna pokriti država iz javnih sredstev, pa čeprav bi s tem prekoračila v proračunu določena namenska sredstva za pokrivanje pobudnikovih dolgov.
11. Okrožno sodišče v Mariboru je dne 3. julija 1996 nad družbo TAM in njenimi hčerinskimi družbami uvedlo stečajni postopek, vendar pa to dejstvo ne more vplivati na presojo ustavnosti izpodbijane določbe. Za oceno ustavnosti sporne določbe prav tako ni pomembno, ali je bila ob uvedbi stečaja konverzija realizirana ali ne. Ustavnost spornega ukrepa je potrebno ocenjevati z vidika tistih razlogov, ki so ga narekovali v času njegove uzakonitve, ne pa z vidika poznejših dogodkov, ki jih zakonodajalec ni mogel predvideti.
12. Pobudnik je oseba javnega prava, namenjena izvajanju javne službe na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Kot oseba javnega prava nima pridobitnega značaja in ni namenjena izvajanju dejavnosti na trgu zaradi pridobivanja dobička. Njene pravice, obveznosti in odgovornosti so opredeljene z zakonom oziroma s statutom, zato zakonodajalec z uzakonitvijo izpodbijane določbe pobudniku ni kršil 74. člena ustave.
13. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje učinkovanje pravnih aktov za nazaj. Povratni učinek lahko imajo izjemoma le posamezne določbe zakona, če se s tem ne posega v pridobljene pravice pravnih subjektov in če to zahteva javna korist. Povratno učinkovanje posameznih zakonskih določb lahko določi le zakon sam. Za povratni učinek predpisa ali njegove določbe gre, ko se za začetek njegove uporabe določi trenutek pred uveljavitvijo zakona in se s takim učinkovanjem predpisa ali njegove določbe poseže v pravne situacije ali pravna dejstva, ki so nastala v času veljavnosti neke prejšnje pravne norme. Ustavno načelo zaupanja v pravo (2. člen ustave) pa ne varuje le pridobljenih pravic, pač pa v določeni meri tudi pričakovane pravice. V obravnavanem primeru torej ustava varuje tudi pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki jih na podlagi 50. člena ustave opredeljuje ZPIZ. Z izpodbijano določbo uzakonjena sprememba pobudnikovih obligacijskih pravic v korporacijske ne učinkuje za nazaj, pač pa za naprej. Pobudnik ni izkazal, da so mu bile zaradi ukrepa okrnjene možnosti za zagotavljanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja in da jih zato ne more izvajati v obsegu in po vsebini, določeni v ZPIZ. Za poseg v pričakovane pravice pobudnika in v pravice upravičencev do pokojnin in invalidnin, ki bi bil v nasprotju z ustavo, bi šlo le v primeru, ko bi zaradi učinkovanja izpodbijane določbe ZUS TAM pobudnik ne mogel zagotoviti izplačevanja pokojnin in invalidnin v obsegu in po višini, določeni z ZPIZ, država pa pobudniku ne bi zagotovila manjkajoče razlike. Iz povedanega izhaja, da izpodbijana določba ZUS TAM ni v neskladju s 155. členom ustave in tudi ne s 50. členom ustave.
14. Pobudnik navaja, da naj bi mu zakonodajalec z uzakonitvijo obvezne konverzije terjatev onemogočil od družbe TAM in AM BUS izterjati zapadli terjatvi, ne navaja pa, kakšne aktivnosti naj bi v tej zvezi do uveljavitve ukrepa že opravil. Za uzakonitev konverzije je, kot je bilo že rečeno, zakonodajalec imel utemeljene stvarne razloge in ni ravnal v nasprotju z ustavo. Nemožnost sodne izterjave terjatev je torej le posledica s konverzijo ugaslih terjatev, zato ne pomeni posega v pobudnikovo ustavno pravico do sodnega varstva iz 23. člena ustave.
15. Ustavno sodišče zatrjevanih kršitev ustave ni ugotovilo, zato je odločilo tako, kot je razvidno iz izreka te odločbe.

16. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jambrek, Jerovšek in Šturm. Sodnik Krivic je dal pritrdilno, sodnik Jerovšek pa odklonilno ločeno mnenje.