Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Ljudmile Kavčič iz Trbovelj ter Komunalnega podjetja Tržič, p.o. in drugih, ki jih na podlagi pooblastila zastopa Zbornica gospodarskih javnih služb in varstva okolja iz Ljubljane, na seji dne 18. decembra 1997

Pobude za oceno ustavnosti 31. člena obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 50/94) ter prvega odstavka 1. člena in 20. člena zakona o Gospodarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 14/90) se zavržejo.

1. Pobudnica Ljudmila Kavčič izpodbija določbo druge alinee prvega odstavka 1. člena zakona o Gospodarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 14/90 – v nadaljevanju: ZGZS), na podlagi katere so v Gospodarsko zbornico Slovenijo (v nadaljevanju: GZS ali zbornica) preko obrtne zveze vključene tudi fizične osebe, ki opravljajo gospodarsko dejavnost. Pobudnica je navedla, da je na podlagi priglasitve oziroma potrdila Komiteja za gospodarstvo, družbene dejavnosti in planiranje občine Trbovlje, št. 313-23/89-3u2 z dne 18. maja 1989 pridobila pravico do opravljanja gospodarske dejavnosti kot postranskega poklica in da opravlja dejavnost sprejemanja gostov na prenočevanje. Pobudo za oceno ustavnosti ZGZS je vložila, ker meni, da bi s tem preprečila nezakonito pobiranje članarine za Obrtno zbornico. V dopolnitvi pobude, vloženi po uveljavitvi novega obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 50/94 – v nadaljevanju: OZ), je pobudnica navedla, da vztraja pri vloženi pobudi in da jo razširja na 31. člen OZ, ki določa obvezno članstvo v Obrtni zbornici Slovenije. Meni, da bi bila lahko članica Obrtne zbornice – in s tem tudi GZS – le, če bi opravljala pridobitno dejavnost na obrten način ali na obrti podoben način.
2. Pobudniki Komunalno podjetje Tržič p.o., Komunalna operativa d.o.o., Ljubljana, SOB Splošna obrt Bežigrad p.o., Komunalno podjetje p.o., Žalec, Javno podjetje Žale p.o., Komunala Metlika p.o., Komunala Novo mesto p.o., IMP Promont d.o.o., Črnuče, Komunalno podjetje Komunala Cerknica p.o., Komunala Koper, Javno podjetje Ljubljanske tržnice p.o., Ljubljana, Javno podjetje Parkirišča p.o., Komunalno podjetje Grosuplje p.o., Snaga p.o., Ljubljana in OZ Prenova z.o.o., Ljubljana, ki jih na podlagi pooblastila zastopa Zbornica gospodarskih javnih služb in varstva okolja iz Ljubljane, izpodbijajo prvo alineo prvega odstavka 1. člena ZGZS. Menijo, da ima GZS javna pooblastila, ki jih lahko izvaja brez obveznega članstva. S predpisanim obveznim članstvom v GZS naj bi zakonodajalec prekomerno oziroma nesorazmerno posegel v svobodo podjetništva. Izpodbijana določba ZGZS naj bi bila v nasprotju s pravico do svobodnega združevanja iz drugega odstavka 43. (pravilno 42.) člena ustave.
3. Pobudnik Komunalno podjetje Tržič je v posebni vlogi še navedel, da ustava ne ureja združevanja v GZS. S sprejemom nove ustave, ki je nadomestila prejšnjo, naj bi odpadla ustavna podlaga, na kateri temelji ZGZS. Pravica do svobodnega združevanja, ki jo je ustava uvedla v 42. členu, naj bi bila po navedbah pobudnika brezpogojna. Obvezno članstvo bi lahko zakonodajalec predpisal le zaradi zagotavljanja profesionalnih standardov in strokovne ravni pri profesionalnih združenjih, ne pa pri združevanju v GZS. Izpodbijana določba ZGZS naj bi bila tudi v nasprotju z zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO) in s stanovanjskim zakonom (Uradni list RS, št. 18/91-I, 9/94 – odl. US, 21/94, 23/96, 24/96 – odl. US in 44/96 – odl. US – v nadaljevanju: SZ). V nasprotju z ustavo naj bi bila tudi določba 20. člena ZGZS. Obveznost plačevanja članarine, predpisana v tej določbi, naj bi bila opredeljena kot pavšal in naj bi ne temeljila na protistoritvah zbornice, s tem pa naj bi ZGZS posegal v lastninsko pravico članov. Ker naj bi na podlagi prvega odstavka 20. člena ZGZS GZS pridobivala sredstva tudi “iz plačil za opravljanje storitev iz dejavnosti zbornice”, naj bi članarina za vse obvezne člane predstavljala davščino. To naj bi GZS pridobivala poleg prihodka iz svoje dejavnosti. Obvezna članarina naj bi bila v nasprotju z načelom enakosti, ker naj bi bila zbornica s tem v privilegiranem položaju nasproti gospodarskim subjektom.
4. Po stališču Državnega zbora je GZS pravna oseba javnega prava, ki je bila ustanovljena z zakonom, in ki opravlja številna javna pooblastila. Na podlagi analize delovanja gospodarskih zbornic v državah s tržnim gospodarstvom naj bi bilo ugotovljeno, da je za Slovenijo najprimernejši kontinentalni model. Njegove značilnosti naj bi bile obvezno članstvo, poudarek na strokovni dejavnosti in izvajanje tistih javnih pooblastil, za katera je smiselno, da jih gospodarstvo izvaja sámo. Taka ureditev naj bi zagotavljala reprezentativnost, obvezno članstvo pa relativno finančno stabilnost in manjšo finančno obremenitev članov za tiste storitve, ki so za gospodarstvo sestavni del temeljne infrastrukture. Obveznost plačila članarine naj bi bila posledica obveznega članstva in naj bi zbornici omogočala, da opravlja določene storitve za potrebe članstva. Storitve zbornice naj bi bile članom zagotovljene zlasti z izvrševanjem določenih javnih pooblastil in z izvrševanjem funkcije delodajalca pri sklepanju splošnih kolektivnih pogodb.
5. Obvezno članstvo naj bi ne bilo v nasprotju s pravico do svobodnega združevanja iz 42. člena ustave, ker naj bi članom ne preprečevalo, da se vključujejo v društva, sindikate, politične stranke, druge organizacije in druge zbornice. Določba ZGZS o obveznem članstvu naj bi tudi ne omejevala svobodne gospodarske pobude, zagotovljene v 74. členu ustave. Cilj združevanja v GZS naj bi bilo pospeševanje razvoja gospodarstva, dajanje podpore gospodarskim pobudam in zastopanje interesov svobodnega tržnega podjetništva na trgu in v razmerjih do državnih organov, ne pa omejevanje podjetniške pobude, kot to trdijo drugi pobudniki.
6. GZS meni, da je zbornica po ZGZS javnopravna ustanova in da združevanje vanjo ne omejuje niti fizičnih oseb pri zbiranju in združevanju niti gospodarskih subjektov pri svobodnem povezovanju v različne interesne in statusne oblike. Izpodbijani zakon naj bi bil zasnovan na kontinentalnem principu zbornične organiziranosti, uveljavljenem v Avstriji, Italiji, Nemčiji, Franciji, Španiji, Luksemburgu, Grčiji, Hrvaški, Slovaški, Madžarski, na Nizozemskem itd. Madžarska, ki je leta 1990 uvedla prostovoljno članstvo, je leta 1994 ponovno predpisala obvezno članstvo. Poglavitna naloga GZS naj bi bila zastopanje interesov gospodarstva v razmerjih z državo pri urejanju gospodarskega sistema in ekonomske politike. Poleg tega GZS izvršuje javna pooblastila, ki ji jih je poverila država, opravlja funkcijo socialnega partnerja, neposredno za člane pa tudi strokovne storitve. GZS naj bi imela javnopraven značaj, a naj ne bi spadala v državno upravo. V okviru dejavnosti, ki jih opravlja, je samostojen in avtonomen subjekt. Nanjo je država prenesla pospeševalne funkcije, katerih izvrševanje je v interesu celotnega gospodarstva. Naloge, ki jih zbornica ima, naj bi zato terjale zastopanost celotnega gospodarstva, ne le tistih, ki bi se vanjo vključili prostovoljno. GZS se ne strinja s stališčem drugih pobudnikov, češ da je v primerjavi z drugimi gospodarskimi subjekti v privilegiranem položaju. GZS sicer del sredstev, potrebnih za delovanje, pridobiva tudi od plačil, ki jih zaračunava za svoje storitve, vendar pa nima značaja gospodarskega subjekta in v skladu z zakonom deluje na neprofitni podlagi. Poleg združevanja v GZS so lahko gospodarski subjekti včlanjeni tudi v druge zbornice. To izrecno predvideva SZ. Pomen 99. člena ZVO pa naj bi bil v tem, da pravne in fizične osebe, ki opravljajo dejavnost varstva okolja na trgu ali v okviru javne službe, v okviru GZS ustanovijo samostojno združenje za varstvo okolja. Določba 99. člena ZVO naj bi bila realizirana s tem, ko se je v okviru GZS organiziralo Združenje za varstvo okolja. Določeno nejasnost naj bi res povzročal 110. člen ZVO, v skladu s katerim zavodom in javnim podjetjem, ki se organizirajo po določbah zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – v nadaljevanju: ZGJS), preneha članstvo v splošni gospodarski zbornici. Vendar pa naj bi ZGJS ne vseboval določb o zborničnem organiziranju javnih podjetij. Po mnenju GZS naj bi ZVO zato določal le, da članstvo v splošni zbornici preneha le tistim javnim podjetjem, ki se reorganizirajo v obliko javnopravnega zavoda oziroma režijskega obrata kot dela državne uprave.
7. V zvezi z 99. in s 110. členom ZVO je dne 3. 9. 1993 podalo mnenje Ministrstvo za okolje in prostor. Navedlo je, da je pravna osnova za ustanovitev, delovanje in organiziranost gospodarske zbornice v Republiki Sloveniji ZGZS. Meni, da 99. člen ZVO določa zbornično združevanje podjetij, ki opravljajo dejavnost varstva okolja na trgu ali kot javno službo, v okviru obstoječe GZS. Določba naj bi predpisala, da se ti subjekti združujejo v obstoječo zbornico ali v bodoče v kakšno drugače organizirano zbornico. Pomen drugega odstavka 99. člena pa naj bi bil v tem, da se mora v okviru obstoječe zbornice ustanoviti samostojno združenje varstva okolja. Ministrstvo meni, da 25., 26., 99. in 110. člen ZVO ter 1., 2., 3. in 68. člen ZGJS niso zakonska podlaga za ustanovitev samostojne zbornice.

8. Pobudo prve pobudnice za oceno ustavnosti je ustavno sodišče v delu, ki se nanaša na drugo alineo prvega odstavka 1. člena ZGZS, dne 8. 7. 1993 sprejelo. Druge pobude je zaradi skupnega obravnavanja in odločanja pridružilo navedeni pobudi.
9. Po 24. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka, če izkaže pravni interes. Ta je podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.
10. Pobudnica Ljudmila Kavčič je najprej izpodbijala tisti del določbe druge alinee prvega odstavka 1. člena ZGZS, po katerem se fizične osebe, ki kot posamezniki opravljajo gospodarsko dejavnost, preko obrtne zveze obvezno včlanijo tudi v GZS. Po uveljavitvi novega obrtnega zakona je pobudo razširila na določbo 31. člena OZ.
11. V letu 1994 je bil sprejet OZ, s katerim je bil dotlej veljavni obrtni zakon (Uradni list SRS, št. 35/88 in 24/89 – v nadaljevanju: OZ-88) razveljavljen. Po 31. členu OZ se v Obrtno zbornico združujejo le tiste fizične in pravne osebe, ki opravljajo pridobitno dejavnost na obrtni način, na obrti podoben način ali domačo oziroma umetno obrt. Pobudnica je sama navedla, da dejavnost, s katero se ukvarja, ne sodi med dejavnosti, naštete v 31. členu OZ. Pobudnica torej ni izkazala, da bi se bila po novem OZ dolžna vključiti v Obrtno zbornico in prek Obrtne zbornice v GZS. Po navedenem ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje ustavnosti 31. člena OZ.
12. Pobudnica pa bi še vedno imela pravni interes za izpodbijanje obveznega članstva v GZS (druga alinea prvega odstavka 1. člena ZGZS), če bi bila članica Obrtne zbornice in prek nje članica GZS do tedaj, ko je Obrtna zbornica prilagodila svojo organizacijo določbam OZ oziroma do tedaj, ko je bila to po OZ dolžna storiti. Vendar ji OZ-88 te obveznosti ni nalagal. ZGZS je določal, da se v GZS včlanijo “fizične osebe, ki kot posamezniki opravljajo gospodarsko dejavnost,... prek obrtne zveze”. OZ-88 je v 22. členu določal, da se v združenja in v gospodarske zbornice v skladu z zakonom združujejo samostojni obrtniki, občinska obrtna združenja, zadruge, zadružna zveza, organizacije kooperantov in druge oblike organiziranja. OZ-88 je razlikoval med samostojnimi obrtniki, osebami, ki so obrtno dejavnost opravljale kot dopolnilno dejavnost v obratovalnici samostojnega obrtnika, in osebami, ki so opravljale obrtno dejavnost kot postranski poklic. Iz skladne razlage navedenih določb OZ-88 in ZGZS izhaja, da so bile članice GZS le tiste fizične osebe, ki so opravljale obrtno dejavnost kot samostojni obrtniki, ne pa tudi tiste osebe, ki so tako dejavnost opravljale dopolnilno ali priložnostno. Pobudnica se torej tudi pred uveljavitvijo OZ ni bila dolžna prek obrtne zveze vključiti v GZS. Po navedenem ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje druge alinee prvega odstavka 1. člena ZGZS.
13. Pobudnica tudi ni izkazala pravnega interesa za izpodbijanje prve alinee prvega odstavka 1. člena ZGZS. Po tej določbi se v GZS včlanijo podjetja, njihove sestavljene oblike, banke in druge finančne organizacije, zavarovalnice ter druge pravne osebe, ki opravljajo gospodarsko dejavnost in imajo sedež v Republiki Sloveniji. Članice GZS so torej le pravne, ne pa tudi fizične osebe. Pobudnica je po prejšnjem obrtnem zakonu opravljala dejavnost na podlagi priglasitve. Za take fizične osebe je v prehodnih določbah OZ določeno, da od 1. januarja 1995 nadaljujejo z delom kot samostojni podjetniki posamezniki, če se niso odločili za drugo organizacijsko obliko. Pobudnica ni izkazala, da se je odločila za drugo organizacijsko obliko. Ker dejavnosti ne opravlja kot pravna oseba, se po prvi alinei prvega odstavka 1. člena ZGZS ni dolžna včlaniti v GZS. Pravnega interesa za izpodbijanje ustavnosti te določbe zato ne izkazuje.
14. Pravnega interesa za izpodbijanje določbe o obveznem članstvu v GZS (1. člen ZGZS) ne izkazujejo niti Komunalno podjetje Tržič in ostali pobudniki, v imenu katerih je pobudo vložila Zbornica gospodarskih javnih služb in varstva okolja iz Ljubljane.
15. ZVO je v 99. členu uzakonil obveznost, po kateri so se dolžne pravne in fizične osebe, ki opravljajo dejavnost varstva okolja na trgu ali v okviru javne službe, združevati v gospodarsko zbornico in v okviru zbornice ustanoviti samostojno zduženje za področje varstva okolja. V 110. členu je ZVO določil, da javnim zavodom in javnim podjetjem, ki opravljajo dejavnosti varstva okolja, preneha članstvo v splošni gospodarski zbornici z dnem, ko se reorganizirajo po določbah zakona, ki ureja gospodarske javne službe. Citirani določbi sta sicer nedorečeni, vendar pa iz obrazložitve predloga ZVO (Poročevalec, št. 9/93, str. 31) izhaja, da je zakonodajalec nameraval urediti združevanje javnih gospodarskih zavodov in javnih podjetij na poseben način. Za državne zavode oziroma državna podjetja naj bi ne veljala ista pravila povezovanja kot v obstoječo GZS. Združevanje javnih gospodarskih zavodov in javnih podjetij, ki opravljajo dejavnost varstva okolja v posebno zbornico, določeno v 110. členu ZVO, je zakonodajalec uzakonil z lex specialis in lex posterior in velja kot izjema od splošnega pravila o združevanju gospodarskih subjektov, ki je predpisano v izpodbijanem 1. členu ZGZS. Obvezni člani GZS so tako ostale le tiste pravne in fizične osebe, ki opravljajo dejavnost varstva okolja v okviru javne službe kot gospodarsko dejavnost na podlagi koncesij. Ker se Komunalno podjetje Tržič in drugi pobudniki, ki jih zastopa Zbornica gospodarskih javnih služb, niso dolžni včlaniti v GZS, določbi ZGZS o obveznem članstvu (1. člen) in članarini (20. člen) ne posegata v njihov pravni položaj. Ker pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za oceno ustavnosti navedenih določb ZGZS, je ustavno sodišče njihove pobude v tem delu zavrglo.
16. Skladnosti izpodbijane določbe prvega odstavka 1. člena ZGZS z ZVO in s SZ ustavno sodišče ni presojalo, ker ni pristojno za oceno medsebojne skladnosti dveh zakonov (prvi odstavek 160. člena ustave in 21. člen ZUstS; prim. tudi odločbo št. U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996 – OdlUS V, 177 in sklep št. U-I-67/95 z dne 4. 4. 1996 – OdlUS V, 38).
17. Pred ustavnim sodiščem so še druge osebe vložile pobudo za oceno ustavnosti določb ZGZS, ki določajo obvezno članstvo v GZS in obvezno plačevanje članarine (prva alinea prvega odstavka 1. člena in 20. člen ZGZS). O teh pobudah bo ustavno sodišče odločilo posebej.

18. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Krivic in Testen. Sodnik Krivic je dal odklonilno ločeno mnenje.