Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo gospodarske družbe ICEC d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopata odvetnika Miro Senica in Barbara Menart – Senica, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 5. marca 1998

Prvi odstavek 17.a člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Občini Krško (Skupščinski Dolenjski list, št. 3/86, Uradni list SRS, št. 1/87, 17/87, 43/87 in 21/89 ter Uradni list RS, št. 12/92 – odl. US in 22/92) se razveljavi.

1. Pobudnica izpodbija celotno določbo 17.a člena v izreku navedenega odloka, vendar pa iz besedila njene pobude nedvoumno izhaja, da se njena pobuda nanaša le na prvi odstavek tega člena. Tudi svoj pravni interes izkazuje le za izpodbijanje prvega odstavka tega člena, zato je ustavno sodišče obravnavalo in odločilo le o tej določbi. Po mnenju pobudnice je določba prvega odstavka 17.a člena izpodbijanega odloka v nasprotju z več določbami ustave, ob tem pa tudi v nasprotju s prejšnjim zakonom o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85 in 33/89 ter Uradni list RS, št. 24/92 – odl. US – v nadaljevanju: prejšnji ZSZ) ter z zakonom o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: ZVK). Kriteriji, ki jih izpodbijana določba določa za odmerjanje višine nadomestila, naj bi bili v nasprotju z določbami VI. poglavja prejšnjega ZSZ. V letu 1997 je sicer začel veljati nov zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ), vendar pa novi zakon pušča v veljavi tisti del prejšnjega ZSZ, ki ureja plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (VI. poglavje). Kriterije za odmero višine nadomestila določi občina na podlagi meril iz 61. člena prejšnjega ZSZ. Po mnenju pobudnice naj bi iz te in drugih določb prejšnjega ZSZ, ki urejajo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (predvsem njegovega 7. člena), izhajalo, da nadomestilo pomeni le plačilo tistih koristi, ki jih stavbno zemljišče nudi njegovemu uporabniku, ne more pa se predpisovati zaradi negativnih vplivov na zemljišče, ki jih uporabnik povzroči s svojo dejavnostjo.
2. Izpodbijana določba prvega odstavka 17.a člena odloka pa naj bi kot dodatne kriterije odmere določala prav negativne vplive, ki naj bi jih uporabniki stavbnih zemljišč povzročali s svojo dejavnostjo. Ta določba namreč kot kriterij višine nadomestila navaja tudi večje motnje, ki jih povzroča uporabnik stavbnega zemljišča, in to onesnaževanje zraka, onesnaževanje voda, povzročanje hrupa, vizualne motnje okolice in uporabo prostora za dejavnost, ki povzroča omejitve drugim uporabnikom prostora v okolici. Izpodbijana določba naj bi tako določala kaznovalne kriterije, kar naj bi bilo v nasprotju z določbami prejšnjega ZSZ o nadomestilu za stavbno zemljišče. Izpodbijana določba naj bi bila tudi preveč nedoločna, saj naj bi ne določala natančno, kdaj pride do teh “večjih motenj“. Ob tem naj bi bila tudi v nasprotju z 72. členom ustave, ki določa, da država skrbi za zdravo življenjsko okolje, zakon pa s tem namenom določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti, ter pogoje, ob katerih je povzročitelj škode v okolju dolžan to škodo poravnati. Izpodbijani člen odloka pa naj bi ne imel podlage v zakonu v skladu z 72. členom ustave.
3. Po mnenju pobudnice naj bi bila izpodbijana določba tudi v nasprotju z 22. in 74. členom ustave ter v nasprotju s 17. členom ZVK. Pobudnica naj bi namreč morala plačevati bistveno višje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na kvadratni meter kot druge slovenske papirnice (npr. šestkrat več kot Valkarton Logatec). To naj bi močno zmanjševalo pobudničino konkurenčnost na prostem trgu. Ustava v 74. členu prepoveduje dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco. Prav tako naj bi pobudnici ne bile zagotovljene enake pravice v postopkih pred sodišči in državnimi organi, ki jih zagotavlja 22. člen ustave, saj naj bi davčni organ napačno obremenil pobudnico s prevelikim številom točk za plačilo nadomestila.
4. Pobudnica svoj pravni interes utemeljuje s tem, da je zavezanka za plačilo nadomestila na podlagi izpodbijanega odloka in njegovega 17.a člena. Pobudnica predlaga tudi začasno zadržanje izpodbijane določbe. Njene zapadle obveznosti na podlagi izpodbijanega odloka namreč znašajo že 196,000.000 SIT. Rubež tako velikega zneska bi zanjo pomenil hudo motnjo v poslovanju in s tem težko popravljive posledice.
5. Občinski svet občine Krško je kot nasprotni udeleženec odgovoril, da izpodbijana določba odloka ni v nasprotju z navedenimi ustavnimi in zakonskimi določbami. Poudarja, da je občinam tudi po sprejetju novega ZSZ še vedno dana možnost in pravna podlaga, da sprejemajo odloke o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča. Člen 61. prejšnjega ZSZ naj bi le primeroma našteval merila oziroma kriterije, ki naj bi jih pri določitvi nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča občine upoštevale. Poleg kriterijev, naštetih v 61. členu, naj bi se lahko uporabljali tudi drugi kriteriji. V primeru motenj, ki so v povezavi s stavbnim zemljiščem, naj bi ne šlo za “kaznovalne“ ali ekološke kriterije, pač pa za merila, ki izhajajo iz posebne lege, namembnosti in smotrnosti izkoriščanja stavbnega zemljišča. Zemljišče, za katero bi se lahko uporabil kriterij 17.a člena, mora biti opremljeno s posebno talno in drugo infrastrukturo, kar naj bi pomenilo povečano vrednost tega stavbnega zemljišča in s tem tudi večje koristi, ki jih takšno zemljišče nudi njegovemu uporabniku. Zato naj bi bili kriteriji iz prvega odstavka 17.a člena v skladu z namenom predpisovanja nadomestila.
6. Prav tako naj bi 17.a člen uporabnikom stavbnega zemljišča ne omejeval z ustavo zagotovljene svobodne gospodarske pobude, svobodnega vstopa na trg in svobodnega nastopanja na trgu oziroma na kak drug način omejeval konkurenco. Predpisovanje nadomestil naj bi bilo v skladu z zakonom v pristojnosti lokalnih skupnosti, zato se višine nadomestila v posameznih občinah razlikujejo. Pobudnica naj bi imela zaradi svoje izjemne lege kvečjemu prednost pred ostalo konkurenco. Nasprotni udeleženec zato meni, da je pobuda neutemeljena.

7. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker je dejansko stanje v zadevi pojasnjeno in ker se je nasprotni udeleženec o pobudi izjavil, je ustavno sodišče po sprejemu pobude nadaljevalo z odločanjem o stvari sami (četrti odstavek 26. člena zakona o ustavnem sodišču – Uradni list RS, št. 15/94, v nadaljevanju: ZUstS).
8. V prvem odstavku 17.a člena odloka je občina predpisala, da uporabniki stavbnega zemljišča, ki povzročajo motnje pri njegovi uporabi, plačujejo višje nadomestilo. Izpodbijana določba določa, da se zaradi večjih motenj pri uporabi stavbnega zemljišča doda povzročiteljem le-teh dodatna obremenitev v višini od 50 odstotkov do 200 odstotkov glede na vrsto motnje. Motnje, zaradi katerih se nadomestilo poviša, so onesnaževanje zraka, onesnaževanje voda, povzročanje hrupa, vizualne motnje okolja (neurejenost okolice proizvodnih prostorov ali neustrezajoča lokacija za dejavnost glede na prevladujočo namembnost prostora) ter uporaba prostora na način, ki povzroča omejitve drugim uporabnikom prostora v okolici (tudi v razdalji, večji od kilometra).
9. Izpodbijani odlok je bil izdan na podlagi prejšnjega ZSZ. Sedanji ZSZ v 56. členu določa, da prejšnji ZSZ z dnem njegove uveljavitve preneha veljati, razen 1. in 3. alinee 41. člena in določb VI. poglavja o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (1. alinea 56. člena ZSZ). Poglavje VI prejšnjega ZSZ ureja predpisovanje in obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Nadomestilo se po določbah tega poglavja plačuje za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča ter od površine zazidanega stavbnega zemljišča (tlorisna površina stavbe – 60. člen prejšnjega ZSZ). Nadomestilo plačuje neposredni uporabnik stavbnega zemljišča oziroma na njem stoječe stavbe (62. člen prejšnjega ZSZ). Območje, na katerem se nadomestilo plačuje, kriterije za določanje nadomestila in kriterije za oprostitev nadomestila predpiše občinski svet. V 61. členu prejšnji ZSZ določa, da nadomestilo določi občinska skupščina v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine. Občine pri tem upoštevajo zlasti opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.
10. Člen 61 prejšnjega ZSZ ne našteva taksativno vseh meril za predpisovanje nadomestila. Občina lahko predpiše tudi druga merila, vendar pa morajo biti ta v skladu s temeljnim namenom nadomestila. Nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč je namreč javna dajatev, ki jo predpisuje lokalna skupnost. Ustava v 147. členu določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Lokalna skupnost je torej glede predpisovanja davkov in drugih javnih dajatev vezana na pogoje ustave in zakona in teh javnih dajatev ne more predpisati mimo teh pogojev (v primeru nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča torej mimo pogojev prejšnjega ZSZ).
11. Čeprav torej 61. člen prejšnjega ZSZ občinam omogoča, da ob primeroma naštetih kriterijih za predpisovanje nadomestila predpišejo tudi druge kriterije, pa morajo biti seveda ti dodatni kriteriji v skladu z naravo nadomestila in njegovim namenom, določenim v prejšnjem ZSZ. Iz VI. poglavja tega zakona je razvidno, da gre pri nadomestilu za dajatev, ki se plačuje za uporabo stavbnega zemljišča, in to glede na njegovo namembnost, lego, komunalno opremljenost in druge okoliščine, ki vplivajo na njegovo uporabnost. Kriteriji njegovega predpisovanja in določanja morajo biti zato povezani z lastnostmi zemljišča in njegovimi prednostmi oziroma slabostmi oziroma z njegovo namembnostjo (npr. dobra infrastrukturna opremljenost, prometne povezave, zemljišče za poslovne dejavnosti, za bivanje, kvaliteta lokacije zemljišča ipd.). Če občina določi kriterije, ki se ne tičejo stavbnega zemljišča in njegove rabe, pač pa se kot predmet dajatve navajajo tudi druge okoliščine, npr. motnje oziroma onesnaževanje okolja, ki ga povzroča uporabnik stavbnega zemljišča, so z zakonom predpisani pogoji ZSZ s tem prekoračeni, nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča pa se spremeni v dajatev druge vrste.
12. Prejšnji ZSZ namreč nikjer ne določa, da bi se nadomestilo plačevalo tudi od motenj, ki jih povzroča uporabnik zemljišča. Tudi družbeni dogovor, izdan na podlagi 61. člena ZSZ (Dogovor o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje tega nadomestila, Uradni list SRS, št. 19/86), ne predvideva kriterijev onesnaževanja okolja, hrupa in vizualnih motenj. Takšni kriteriji določitve nadomestila presegajo z zakonom določene pogoje občinskega predpisovanja nadomestil in so zato v nasprotju s prejšnjim ZSZ. Ustavno sodišče je o nezakonitosti vsebinsko podobne določbe odločilo že v zadevi št. U-I-73/92 (OdlUS I, 9). Tudi v tej zadevi je odločalo o zakonitosti istega odloka kot v obravnavani zadevi, tj. odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Občini Krško. Pri tem je kot neskladen s prejšnjim ZSZ razveljavilo 17.b člen tega odloka. Ta je določal, da se organizacijam, ki pri svoji dejavnosti uporabljajo radioaktivne elemente, zaradi katerih je predpisan poseben način varovanja in ki vplivajo na obnašanje drugih uporabnikov prostora izven območja, ki služi opravljanju te dejavnosti, nadomestilo poveča za faktor 15.
13. Pri izpodbijanem prvem odstavku 17.a člena gre za podoben primer predpisovanja kriterijev, ki nimajo zveze z lastnostmi zemljišča in njegovo namembnostjo. Našteti kriteriji (z delno izjemo kriterija iz 4. alinee – vizualne motnje okolja, o čemer več v nadaljevanju) nimajo nobene zveze s kvaliteto, opremljenostjo, namembnostjo in drugimi lastnostmi stavbnega zemljišča, za katero se nadomestilo plačuje. Ti kriteriji presegajo s prejšnjim ZSZ določene pogoje za predpisovanje nadomestila in pomenijo uvajanje neke vrste ekološkega davka ali takse. Ob tem je potrebno poudariti, da že od leta 1990 dalje obstoje posebni predpisi o predpisovanju in plačevanju ekoloških davkov in taks. Že od leta 1990 dalje je zakon o zagotavljanju in uporabi sredstev za varstvo okolja (Uradni list SRS, št. 2/90) določal povračila zaradi ogrožanja okolja glede na količino in vrsto nastalih posebnih odpadkov in zaradi onesnaževanja zraka. Od leta 1993 dalje predpisovanje taks za obremenjevanje voda, tal, zraka in ustvarjanje odpadkov ureja zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – 80. člen). Z izpodbijano določbo je občina predpisala kriterije, ki prekoračujejo zakonski okvir prejšnjega ZSZ, zato je ustavno sodišče to določbo razveljavilo.
14. Edini del izpodbijane določbe, ki sam po sebi vsebinsko ne prekoračuje okvira prejšnjega ZSZ, je določilo 4. alinee prvega odstavka 17.a. člena v delu, kjer govori o višji obremenitvi zaradi neustrezne lokacije za dejavnost glede na prevladujočo namembnost prostora. Za izvrševanje pogoja smotrnosti izrabe stavbnega zemljišča bi lokalna skupnost namreč lahko predpisala višje nadomestilo tistim uporabnikom, ki zemljišče uporabljajo v nasprotju z namensko rabo, predvideno v planskih in drugih prostorskih aktih lokalne skupnosti. Vendar pa je določba 4. alinee prvega odstavka preveč nedoločna, saj govori o neustrezni lokaciji glede na prevladujočo namembnost prostora. Kriterij za presojo neustrezne rabe v tem primeru niso prostorski dokumenti, na podlagi katerih bi bilo mogoče jasno ugotoviti dovoljeno namembnost stavbnega zemljišča, pač pa zgolj nedoločen pojem “prevladujoče rabe“. Na podlagi tako nedoločnega pojma pa ni mogoče predpisovati javne dajatve. Zato je ustavno sodišče razveljavilo tudi ta del izpodbijane določbe.
15. Pobudnica predlaga odpravo izpodbijanega akta. Ustavno sodišče lahko v skladu s 45. členom ZUstS neustaven ali nezakonit predpis lokalne skupnosti odpravi ali razveljavi. Odprava učinkuje za nazaj, medtem ko razveljavitev učinkuje za naprej. Ustavno sodišče se je v tem primeru odločilo za razveljavitev izpodbijane določbe, pri čemer je upoštevalo zlasti, da je izpodbijana določba v veljavi že od začetka leta 1987, vendar je ni v času od njene uveljavitve do vložitve pobude v letu 1997 v tej zadevi izpodbijal nihče, ne pobudnica ne kak drug zavezanec po tej določbi.
16. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.