Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudo Patentne pisarne d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa direktor Vlado Potrč, na seji dne 5. marca 1998

Drugi odstavek 109. člena zakona o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85 in 57/89) ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudnik je dne 23. junija 1992 s prodajalcem Patentcommerce p.o., Ljubljana, sklenil prodajno pogodbo, katere predmet je bil 668/10.000-ink stavbe na Čopovi ulici 14 v Ljubljani, kar v naravi predstavlja 360,75 m2 poslovnih prostorov v četrtem nadstropju in 118,50 m2 v petem nadstropju stavbe, stoječe na parc. št. 1002 k.o. Ajdovščina.
2. Temeljno javno tožilstvo v Ljubljani (v nadaljevanju: TJT) je zoper pobudnika kot kupca poslovnih prostorov in zoper Patentcommerce kot prodajalca pri Temeljnem sodišču v Ljubljani, Enota v Ljubljani, vložilo tožbo na ugotovitev ničnosti prodajne pogodbe in vzpostavitev lastninskega stanja, kakršno je bilo pred njeno sklenitvijo. Svoj zahtevek je TJT utemeljevalo z 88. členom zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I in 31/93 – v nadaljevanju: ZDen). Prvostopenjsko sodišče je menilo, da je stavba na Čopovi ulici 14 v Ljubljani namenjena tudi opravljanju kulturne dejavnosti in da gre za premoženje, za katerega na podlagi 1. točke prvega odstavka 19. člena ZDen ne obstaja dolžnost vrnitve, zato je tožbeni zahtevek zavrnilo. Zoper sodbo prvostopenjskega sodišča je TJT vložilo pritožbo. Višje sodišče v Ljubljani je njegovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo odločitev prvostopenjskega sodišča. V obrazložitvi se je sklicevalo na drugi odstavek 32. člena ZDen. Republiški javni tožilec (v nadaljevanju: RJT) je zoper sodbi prvostopenjskega in drugostopenjskega sodišča vložil na Vrhovno sodišče zahtevo za varstvo zakonitosti in predlagal, naj sodišče izpodbijani sodbi spremeni tako, da bo tožbenemu zahtevku ugodilo. Kot izpodbojni razlog je navajal zmotno uporabo materialnega prava, in sicer 88. člena ZDen v zvezi z drugim odstavkom 32. člena in 1. točko prvega odstavka 19. člena ZDen. Vrhovno sodišče je ugotovilo, da je bila prodajna pogodba sklenjena v nasprotju z 88. členom ZDen in jo razglasilo za nično, sodbi sodišča prve in druge stopnje pa je razveljavilo.
3. Pobudnik navaja, da je temeljno načelo zakona o obligacijskih razmerjih (v nadaljevanju: ZOR) načelo dispozitivnosti obligacijskopravnih norm in načelo svobodnega urejanja obligacijskopravnih razmerij. Iz teh načel naj bi zakonodajalec izhajal tudi pri uzakonitvi 109. člena ZOR, po katerem je ničnost pogodbe lahko uveljavljala le tista oseba, ki je za to izkazala lasten pravni interes. Izseljevanje Srbov s Kosovega naj bi povzročilo, da je Zvezni zbor Skupščine SFRJ leta 1985 sprejel dopolnitev 109. člena ZOR, s katero je tudi javnemu tožilcu omogočil vlaganje zahtev na ugotovitev ničnosti pravnih poslov. Z izpodbijano določbo naj bi omogočil odpraviti posledice, nastale na podlagi prisilno sklenjenih prodajnih pogodb, na podlagi katerih so Srbi Albancem prodajali nepremičnine na Kosovu.
4. Pobudnik meni, da je izpodbijana določba ZOR v nasprotju s 4. členom ustavnega zakona za izvedbo Temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS, po katerem se v Republiki Sloveniji do izdaje ustreznih predpisov kot republiški predpisi uporabljajo tisti zvezni predpisi, ki so veljali v Republiki Sloveniji ob uveljavitvi tega zakona, kolikor ne nasprotujejo pravnemu redu RS. Po pobudnikovih navedbah ustava v 1. členu določa, da je RS demokratična država, v 2. členu pa, da je pravna država.
5. Izpodbijana določba je po pobudnikovem prepričanju v nasprotju s 1. členom ustave, ker v demokratični državi dispozitivnih pogodbenih razmerij med enakopravnimi strankami ne sme krojiti represivni ali kak drug državni organ, pač pa izključno pogodbene stranke same. Izpodbijana določba naj bi bila v nasprotju s tem načelom, prav tako pa tudi z načeli pravne države, ki naj bi zagotavljala pravno varnost. Z možnostjo intervencije, ki jo ima na podlagi izpodbijane določbe javni tožilec, naj bi bila hkrati kršena temeljna človekova pravica do lastnine (33. člen ustave) in pa pravica do uresničevanja te pravice (15. člen ustave).
6. Pobudnik navaja, da ustava ne daje javnemu tožilcu oziroma drugemu državnemu organu pravice do uveljavljanja ničnosti. Tak zaključek bi po mnenju pobudnika morda izhajal le iz 69. člena ustave, s tem da bi bila njegova pravica omejena le na uveljavljanje ničnosti, ki bi jo narekoval javni interes. Tudi v drugih civiliziranih pravnih državah naj bi bila pravica državnih organov do uveljavljanja ničnosti pogodbenih razmerij omejena izključno z javnim interesom. Izpodbijana določba naj bi presegala okvire javnega interesa, zato naj bi bila v nasprotju tudi z 8. členom ustave.
7. Pobudnik navaja, da je zakonodajalec ZDen uzakonil v javnem interesu, da bi z njim odpravil nacionalizirancem povzročene krivice. Konkretno uveljavljanje odprave krivic s strani denacionalizacijskih upravičencev je prepustil iniciativi upravičencev. Ti se lahko samostojno odločijo, ali bodo zahtevek za denacionalizacijo uveljavili ali ne. V primeru kolizije dveh zasebnih interesov, ki jih lahko razrešita sama udeleženca, naj intervecija državnega organa ne bi bila upravičena.
8. Pobudnik predlaga, naj ustavno sodišče z odločbo ugotovi, da je drugi odstavek 109. člena ZOR že od vsega začetka v nasprotju s pravnim redom Republike Slovenije, z ustavo in v nasprotju s splošno priznanimi civilizacijskimi pravnimi načeli.
9. Državni zbor (v nadaljevanju: DZ) v odgovoru navaja, da je v skladu z izpodbijano določbo ZOR javni tožilec (državni tožilec) brezpogojno in neomejeno upravičen zahtevati ugotovitev ničnosti; to lahko zahteva celo proti volji strank, ne da bi moral za to izkazati javni interes. Navaja, da je na podlagi 103. člena ZOR pogodba, ki nasprotuje ustavnim načelom, prisilnim predpisom ali morali, nična, če namen kršenega pravila ne odkazuje na kakšno drugo sankcijo ali če zakon v posameznem primeru ne predpisuje kaj drugega. Ničnost pogodbe je kot sankcija nedopustnosti lahko določena zaradi varstva ene od pogodbenih strank ali pa prizadete tretje osebe, ali pa zaradi varstva javne koristi. Za varstvo interesov pogodbenih strank torej zadošča določba prvega odstavka 109. člena ZOR, če pa je namen prepovedi določen predvsem zaradi varovanja javnih koristi kot npr. temeljev pravnega reda države, ni mogoče trditi, da je pooblastilo državnemu tožilcu (ali drugemu državnemu organu) za vlaganje zahtev za ugotavljanje ničnosti pogodb v nasprotju z načeli pravne države, saj gre za interese, ki so zunaj interesov pogodbenih strank. DZ meni, da naj bi izpodbijana določba presegla procesne možnosti pravdnih strank. Razlog, ki je narekoval njeno uzakonitev, pa naj bi bil v varovanju javnega interesa. Pobudnikova pobuda naj bi se po navedbah DZ nanašala na načela pravne države (2. člen ustave), pa tudi na načelo enakega varstva pravic (22. člen ustave).
10. V zvezi s sklicevanjem pobudnika na 8. člen ustave, pa DZ meni, da so načela mednarodnega prava v sodobnem svetu splošno priznana načela, ki izvirajo bodisi iz mednarodnih pogodb ali pa iz mednarodnega običajnega prava in so hierarhično nad mednarodnimi pogodbami in običajnim pravom. Pobudnik po navedbah DZ ni utemeljil, na kakšen način naj bi bila izpodbijana določba v neskladju z mednarodnim pravom.
11. V zvezi z navedbo DZ, da se pobudnik sklicuje na kršitev mednarodnega prava, da pa tega z ničimer ne utemeljuje, pobudnik pojasnjuje, da izpodbijana določba ni v skladu s civilizacijskim načelom avtonomnega urejanja pogodbenih razmerij in z načelom konsenza. Splošno priznana civilnopravna načela o svobodi urejanja pogodbenih razmerij so po pobudnikovih navedbah lahko omejena le s kogentnim javnim redom (l’ordre public). Javni tožilec pa naj ne bi imel pravice, da se vmešava v pogodbena razmerja, sklenjena med enakopravnimi in svobodnimi subjekti. V spornem primeru po mnenju pobudnika javni interes ni bil prizadet, zato naj bi intervencija tožilca ne bila dopustna.

12. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
13. Izhajajoč iz načela afirmacije pogodb in načela stopnjevane neveljavnosti je zakonodajalec v 103. členu ZOR določil, da so pogodbe, ki nasprotujejo ustavnim načelom družbene ureditve, prisilnim predpisom ali morali, nične, če namen kršenega pravila ne odkazuje na kakšno drugo sankcijo ali če zakon v posameznem primeru ne predpisuje kaj drugega. Napake, storjene pri sklepanju pogodbe, naj se torej sankcionirajo le, kolikor je nujno potrebno, da bi se zavaroval namen omejitve pogodbene svobode pri sklepanju pogodbe. Vrsta sankcije, ki naj se pri tem uporabi, je odvisna od ugotovitve, kakšno težo in pomen imajo napake za stranke pogodbenega razmerja, oziroma kakšen pomen in težo imajo z vidika javnega interesa. Ničnost pogodbe je po ZOR najhujša civilnopravna sankcija, ki naj se uporabi le takrat, ko je z napako grobo prizadet javni interes. Kdaj je javni interes prizadet ali ogrožen do te mere, da pravni red ne prizna veljavnosti neke pogodbe, v posameznih primerih določi že zakonodajalec, s tem ko sklepanje določenih pogodb z normami prisilnega značaja prepove in predpiše kot sankcijo ničnost. V drugih primerih tehtanje prepušča pristojnim sodiščem, da ta z uporabo interpretacijskih pravil ugotovijo v kolikšnem obsegu je avtonomija, temelječa na volji in interesih pogodbenih strank, še v skladu z javnim interesom.
14. Določbo 103. člena ZOR, po kateri so nične pogodbe, sklenjene v nasprotju z ustavnimi načeli družbene ureditve, prisilnimi predpisi ali moralo, je zakonodajalec uzakonil z namenom, da bi zavaroval pravni red pred takimi ravnanji pravnih subjektov, ki bi najbolj grobo posegala v njegove temelje in ki bi ogrožala njegovo delovanje. Uporabo te najstrožje civilne sankcije, ko določeni pogodbi pravni red ne prizna pravnih učinkov, je torej zakonodajalec predvidel izjemoma, ko je posamezna pogodba v očitnem nasprotju z javnimi koristmi oziroma v nasprotju z javnimi interesi. V primerih, ko kršitve niso v javnem interesu, ZOR napotuje na uporabijo milejše sankcije.
15. ZDen je zakonodajalec sprejel z namenom, da se popravijo krivice, prizadejane s strani države lastnikom zasebnega premoženja med drugo svetovno vojno in po njej. Zakon je prisilne narave in se izvaja na podlagi akta državnega organa tudi proti volji zavezancev. Lastninska razmerja ZDen ureja na novo in z učinkom za naprej. Upravičencem omogoča, da lahko svoje zahtevke iz denacionalizacije uveljavljajo na različne načine in v različnih oblikah. Zahtevajo lahko, da se jim podržavljeno premoženje vrne v naravi, da se jim na podržavljenem premoženju vzpostavi lastninska oziroma solastninska pravica ali da za podržavljeno premoženje zahtevajo odškodnino. V zvezi z uzakonitvijo denacionalizacije je zakonodajalec ocenil, da je za njeno izvedbo nujno potrebno uzakoniti prepoved razpolaganja z nepremičninami, glede katerih po njegovih določbah obstaja dolžnost vrnitve. Brez preprečitve razpolaganj bi lahko prišlo do množičnih prenosov lastninske pravice na tem premoženju oziroma na posameznih stvareh zavezancev na pravne subjekte, ki po ZDen niso zavezanci. Taki prenosi bi denacionalizacijo onemogočili, ali vsaj bistveno otežili uveljavljanje denacionalizacijskih zahtevkov. Prepoved razpolaganj je zakonodajalec uzakonil v 88. členu. Hkrati je določil, da so pravni posli in enostranske izjave volje, sklenjene v nasprotju s prepovedjo, nične. Prepoved razpolaganj (ius cogens), katere kršitev ima za posledico ničnost pravnega posla, je zakonodajalec uzakonil v javnem interesu, da se omogoči izvedba denacionalizacije. S prepovedjo je zakonodajalec promet s premoženjem, ki je bilo s strani države odvzeto zasebnikom, za določen čas (tretji odstavek 88. člena v zvezi s prvim odstavkom 64. člena ZDen) izvzel iz pravnega prometa (res extra commercium), vendar pa s tem ni prekršil načela avtonomnega urejanja pogodbenih razmerij in ne načela dispozitivnosti pogodbenih strank. V skladu z navedenima načeloma imajo pogodbene stranke pravico v pravnem prometu svobodno urejati obligacijska razmerja, pri tem pa so vezane na ustavna načela družbene ureditve, na prisilne predpise in na družbeno moralo in torej tudi na prepoved, uzakonjeno v 88. členu ZDen.
16. V 109. členu ZOR je zakonodajalec sodišču naložil, da mora na ničnost paziti po uradni dolžnosti. Na ničnost pa se sklicuje tudi vsaka zainteresirana oseba. Z izpodbijano določbo je zakonodajalec krog upravičencev, ki lahko zahtevajo ugotovitev ničnosti, razširil še na javnega tožilca.
17. Določba drugega odstavka 109. člena ZOR, ki daje javnemu tožilcu (državnemu tožilcu) pravico, da pred pristojnim sodiščem zahteva ugotovitev ničnosti pogodbe, ni v neskladju z ustavo. Javno tožilstvo je v skladu z ustavo poseben državni organ, namenjen varovanju pravnega reda. Iz narave njegove ustavno opredeljene funkcije izhaja, da je njegova naloga nastopati na vseh področjih javnega življenja, ki so pomembna za varstvo in utrjevanje pravnega (državnega) reda, in ne le skrb za pregon storilcev kaznivih dejanj. Ustava v 135. členu določa, da državni tožilec vlaga in zastopa kazenske obtožnice, zakonodajalca pa pooblašča, da z zakonom določi njegove pristojnosti tudi na drugih področjih družbenega življenja. Zakon o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94) v 9. členu določa, da je državno tožilstvo (poleg pregona storilcev kaznivih dejanj) pristojno vlagati v civilnih in drugih postopkih procesne akte in pravna sredstva, ki jih določa zakon. V tej zvezi zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) državnega tožilca med drugim pooblašča, da lahko pod določenimi pogoji vloži zahtevo za varstvo zakonitosti tudi zoper pravnomočne sodne odločbe, izdane v sporih, ki se nanašajo na pogodbe o prometu nepremičnin (401.a člen). Z izpodbijano določbo uzakonjena pravica javnega tožilca, da lahko zahteva ugotovitev ničnosti pogodbe, je v skladu z njegovo ustavno opredeljeno funkcijo varstva pravnega reda. Pravni red, kot rečeno, ne priznava pravnih učinkov le takim pogodbam, ki so v grobem nasprotju z javnimi koristmi oziroma javnimi interesi (ničnostni razlog): pogodbam, ki grobo kršijo ustavna načela družbene ureditve, pogodbam, ki so jih pogodbenice sklenile v nasprotju s prisilnimi predpisi, ali takim, ki so v nasprotju z družbeno moralo. Kot ničnostne razloge torej šteje ZOR le take napake pri sklepanju pogodbenega razmerja, ki grobo posegajo v obstoječi družbeni red in njegovo delovanje. V skladu s svojo funkicijo, opredeljeno v ustavi, je državni tožilec dolžan delovati tako, da preprečuje ravnanja pravnih subjektov, s katerimi ti ogrožajo ustavni red in njegovo delovanje. Tožilčeva pravica, da zahteva ugotovitev ničnosti takih pogodb, ki grobo posegajo v obstoječi pravni red oziroma v njegovo delovanje, se zato povsem pokriva z njegovo sistemsko opredeljeno naravo in ni v neskladju z ustavo.
18. Iz gornjih navedb izhaja, da pobudnikova zatrjevanja, po katerih naj bi bi bila izpodbijana določba v nasprotju z ustavo, ni utemeljena. Izpodbijana določba ne krši načela avtonomije pogodbenih strank pri sklepanju pogodb in ne načela konsenza, zato ni v neskladju s 1., 2. in 8. členom ustave, kot to zmotno zatrjuje pobudnik. Pravica zahtevati ugotovitev ničnosti nima nikakršnega vpliva na lastninska razmerja pogodbenih strank in ne posega v njihovo lastninsko pravico. Nična pogodba nima pravnih učinkov, zato lastninska pravica na njeni podlagi ne more preiti od prodajalca na kupca. Ničnost pogodbe ugotovi pristojno sodišče z deklaratorno sodbo. Na njeni podlagi se torej lastninska razmerja na novo ne ustanovijo in ne spremenijo. Pravica zahtevati ugotovitev ničnosti zato nima nikakršnega vpliva na lastninski položaj udeleženk nične pogodbe. Pobudnik ni pojasnil razlogov, zakaj naj bi bila izpodbijana določba v nasprotju s 15. členom ustave, ustavno sodišče pa samo tudi ni ugotovilo zatrjevanega neskladja. Državni tožilec je na podlagi izpodbijane določbe zahteval ugotovitev ničnosti prodajne pogodbe, ki jo je pobudnik sklenil v nasprotju s prisilno določbo 88. člena ZDen. To je zakonodajalec uzakonil v javnem interesu, da se zagotovi izvedba denacionalizacije. Člen 88 je seveda imel posredne učinke na pravice denacionalizacijskih upravičencev pri uveljavljanju njihovih zahtevkov, vendar pa ga je zakonodajalec sprejel v javnem interesu, da se zagotovi izvedba ZDen. Ni torej mogoče pritrditi pobudniku, da je prepoved uzakonjena zgolj v interesu pogodbenih strank in da zato državni tožilec ni bil legitimiran zatevati ugotovitve ničnosti pogodbe.
19. Izpodbijana določba je ob razglasitvi samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije na podlagi Temeljne ustave listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1-4/91-I) in določbe o kontinuiteti, uzakonjene v 4. členu ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine (Uradni list RS, št. 1-6/91-I) postala del pravnega reda Republike Slovenije, zato ustavno sodišče zavrača pobudnikovo trditev, da je že od začetka v nasprotju z ustavo.
20. To odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude. Sodnik Testen je dal pritrdilno, sodnik Ude pa odklonilno ločeno mnenje.
Št. U-I-123/95
Ljubljana, dne 5. marca 1998.