Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Antona in Franca Drstvenška iz Orešja pri Sevnici, ki ju zastopajo Marjan, Mojmir in Vasja Jesenko, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 2. aprila 1998

Določba 4. člena zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in 31/93) ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudnika zatrjujeta neustavnost določbe 4. člena zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in 31/93), kolikor se z njo omejuje krog upravičencev do denacionalizacije na tiste osebe, ki jim je bilo premoženje neodplačno podržavljeno na podlagi predpisa, izdanega do uveljavitve ustave SFRJ iz leta 1963, ki ni naveden v prejšnjem, 3. členu. Trdita, da je izpodbijana zakonska določba diskriminatorna, ker omejuje vračanje neodplačno podržavljenega premoženja na obdobje do leta 1963, čeprav so bila tudi po letu 1963 izvedena podržavljenja brez plačila in s prisilnim prenosom lastninske pravice v družbeno lastnino. Ustava SFRJ iz leta 1963 po mnenju pobudnikov ne more razmejevati podržavljenj, ki so bila (pred uveljavitvijo ustave in po njej) izvedena neodplačno in s prisilnim prenosom lastninske pravice v družbeno lastnino, obdobje, ki je bilo zaznamovano z nacionalizacijami, pa bi bilo primerno opredeliti v času od leta 1945 pa vse do sprejetja ZDen v novembru 1991. Enako – kot upravičence – bi bilo treba obravnavati vse tiste, ki jim je bilo dejansko in s prisilo države ali občinskega upravnega organa ter brez nadomestila odvzeto premoženje, saj naj bi šlo po zatrjevanjih pobudnikov v nasprotnem primeru za poseg v pravico državljanov do enakosti pred zakonom iz 14. člena ustave. Po navedbah pobudnikov naj bi izpodbijana določba 4. člena ZDen ne bila v nasprotju samo s 14. členom ustave, ampak tudi z 31. in 32. členom istega zakona.
2. Da posega izpodbijana določba ZDen neposredno tudi v njun pravni požaj, izkazujeta pobudnika s predložitvijo listinske dokumentacije, po kateri sta pristojna upravna organa (Sekretariat za varstvo okolja in urejanje prostora Občine Sevnica s sklepom št. 32100-0311/93 z dne 26. 1. 1994, Ministrstvo za okolje in prostor pa z odločbo št. 351/D-151/94 z dne 29. 8. 1994) vlogo pobudnikov za denacionalizacijo stavbnih zemljišč zavrgla na podlagi ugotovitve, da za uvedbo postopka denacionalizacije ni izpolnjen pogoj iz 3. oziroma iz 4. člena ZDen, ki določa predpise, ki predstavljajo podlago za uveljavljanje denacionalizacijskega zahtevka. Med te predpise namreč ne sodi odlok o prenehanju lastninske pravice na zemljiščih, namenjenih za gradnjo poslovnih objektov na delu območja zazidalnega načrta industrijske cone Inles Sevnica (Uradni list SRS, št. 16/89), ki je bil izdan na podlagi 10. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 33/89 in Uradni list RS, št. 24/92) in ki je bil podlaga za podržavljenje stavbnih zemljišč, katerih vrnitev pobudnika zahtevata. Na isto pravno podlago za odločitev – t.j. na določbe 3. in 4. člena ZDen se sklicuje tudi vrhovno sodišče v sodbi, s katero je tožbo pritožnikov zavrnilo kot neutemeljeno.
3. Državni zbor na navedbe v pobudi kljub ponovljenemu pozivu s strani ustavnega sodišča ni odgovoril.

4. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je ustavno sodišče pobudo sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Po določbi 4. člena ZDen v izpodbijanem delu so upravičenci do denacionalizacije tudi osebe, ki jim je bilo premoženje neodplačno podržavljeno na podlagi predpisa, ki ni naveden v prejšnjem členu le, če je bil ta izdan do uveljavitve ustave SFRJ iz leta 1963.
6. V tem členu zakon, drugače kot v 3. členu, kjer taksativno našteva, kateri predpisi so neposredna podlaga za denacionalizacijo, blanketno razširja krog upravičencev tudi na tiste osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno po drugih predpisih. Drugače kot v 3. členu veže zakon določitev upravičenca na tej podlagi na določene pogoje, ki se nanašajo na čas sprejetja teh predpisov in na višino odškodnine za to premoženje.
7. V konkretnem primeru je sporen pogoj, po katerem je moral biti predpis izdan do uveljavitve ustave SFRJ iz leta 1963, to je do 7. aprila 1963, ko je bila navedena ustava razglašena. Predpisi, izdani po tem datumu, namreč ne pridejo v poštev kot podlaga za denacionalizacijo, razen seveda tistih, ki so izrecno navedeni v 3. členu. S takšno ureditvijo je zakonodajalec uvedel razlikovanje med tistimi (fizičnimi in pravnimi) osebami, ki jim je bilo premoženje neodplačno podržavljeno na podlagi predpisov, različnih od predpisov iz 3. člena, ki so bili izdani do uveljavitve ustave SFRJ iz leta 1963, in tistimi osebami, ki jim je bilo premoženje podržavljeno po takšnih predpisih, izdanih izven navedenega časovnega okvira.
8. Ustavno načelo enakosti pred zakonom, ki naj bi bilo po navedbah pobudnikov kršeno z izpodbijano zakonsko določbo, pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do pravnih subjektov in zavezuje zakonodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri zakonodajnem normiranju. Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da načela enakosti ni mogoče pojmovati kot splošno enakost vseh, pač pa kot enakopravno obravnavanje enakih dejanskih stanj. Različnosti dejanskih stanj ustreza normativna različnost. Za kršitev načela enakosti torej gre, kadar lahko zakonodajalčevo razlikovanje označimo kot samovoljno, torej takšno, za katerega ni stvarnega razloga.
9. Denacionalizacija je, kot se navaja v obrazložitvah skupščinskih gradiv ob sprejemanju zakona,1 gospodarskopolitičen ukrep: z gospodarskega vidika gre za način privatizacije dela družbene lastnine, političnost ukrepa pa je v želji, popraviti krivice, ki jih je država storila lastnikom zasebnega premoženja med drugo svetovno vojno in po njej, zlasti z agrarno reformo, nacionalizacijo in zaplembami kot sistemskimi načini revolucionarne preobrazbe takratne družbe in družbenoekonomskih odnosov. Zakonodajalec je skušal opredeliti obdobje, v katerem naj bi se načeloma štelo, da so bili odvzemi premoženja krivični, kot eno najtehtnejših vprašanj zakonodajnega postopka. Pri zakonskem urejanju se je oprl zlasti na mnenje medresorske komisije IS SRS za proučitev pravnih in materialnih možnosti za vračanje premoženja, podržavljenega z agrarno reformo, nacionalizacijo in zaplembami, po katerem naj bi navedeno obdobje obsegalo čas, dokler sta trajali t.i. revolucionarna in sistemska preobrazba družbenoekonomskih odnosov po vojni. V tem okviru naj bi bila spodnja meja konec vojne leta 1945, zgornja meja pa t.i. druga nacionalizacija oziroma konec leta 1958, s tem da naj bi se zgornja meja nanašala na predpise, sprejete do konca leta 1958, dokler so ti učinkovali.
10. Nesporno ugotovljeno obdobje, ko so bili odvzemi premoženja krivični, je po obrazložitvi osnutka zakona čas od konca vojne do konca leta 1958, z upoštevanjem, da so predpisi, sprejeti v tem obdobju, učinkovali tudi kasneje. Tudi obrazložitev predloga zakona vztraja pri časovnih omejitvah in izrecno zavrača možnost, da bi zakon lahko zajel vse prisilne državne ukrepe brez časovne omejitve. Zgodovinska analiza glede na potek zakonodajnega postopka torej pokaže, da je bil zakonodajalec ves čas trdno na stališču časovnih omejitev, ker je menil, da so po koncu določenega obdobja izvedeni primeri podržavljenja bili praviloma zakoniti, legitimni in v skladu s standardnimi pravnimi in civilizacijskimi načeli.
11. Na podlagi navedenih izhodišč – tudi časovnih – so v 3. členu ZDen našteti poglavitni predpisi, po katerih je bilo zasebno premoženje podržavljeno in ki pomenijo bistveno pravno podlago za uveljavljanje denacionalizacije. Predpisi so našteti taksativno in so bili sprejeti najkasneje do leta 1970, pri čemer je bila večina predpisov sprejetih do leta 1958, to je do obdobja, za katero je zakonodajalec ocenil, da je bilo sistemsko podržavljanje zasebnega premoženja, vsaj z normativnega stališča, zaključeno. Ker predstavljajo navedeni predpisi poglavitni naslov in večinoma sistemski okvir podržavljanja zasebnega premoženja, tudi zakon uveljavljanja denacionalizacije na njihovi podlagi dodatno ne pogojuje. Ker pa se je zakonodajalec očitno zavedal, da v 3. členu niso našteti vsi predpisi, na podlagi katerih je bilo premoženje krivično podržavljeno – krivično v pomenu tistih in takšnih ukrepanj oblasti, ki so se izvajala v vsebinsko in časovno načeloma opredeljenem obdobju “revolucionarne preobrazbe družbe“ – je v izpodbijanem 4. členu dopustil svojstvo upravičencev tudi tistim fizičnim osebam, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi predpisa, ki ni taksativno naveden v 3. členu. Pri tem se v gradivih poudarja, da gre pri ureditvi v 4. členu za izjeme in da zato veže zakon določitev upravičenca na tej podlagi na določene pogoje, ki se nanašajo na čas sprejetja teh predpisov in na višino odškodnine za to premoženje.
12. Eden od pogojev je sporna časovna meja: predpis je moral biti izdan do uveljavitve ustave SFRJ iz leta 1963, to je do 7. aprila 1963, ko je bila navedena ustava razglašena. Zakaj se je odločil prav za to časovno mejo, zakonodajalec v gradivu ne pove izrecno. Odgovor je mogoče razbrati na eni strani iz ustavnega besedila samega in na drugi strani iz ugotovitev oziroma izhodišč ob sprejemanju ZDen. Tako je iz besedila ustave SFRJ iz leta 1963 razvidno, da je bila po tej ustavi že v celoti za razlastitev premoženja predpisana pravična odškodnina in zagotovljen sodni nadzor nad upravnim odločanjem. Ustavnim zahtevam je seveda morala slediti ustrezna zakonodaja, hkrati pa so bili od uveljavitve ustave naprej razlastitveni upravičenci že po ustavnih določbah upravičeni do pravične odškodnine, njeno določitev in izplačilo so imeli možnost uveljavljati najprej v upravnem in nato še v sodnem postopku, s tem da se opisani ustavni ureditvi očitno pridružuje še ocena zakonodajalca, da so takratne družbene razmere omogočale tudi dejansko uveljavljanje z ustavo zagotovljenih pravic. Po drugi strani pa se postavljena časovna meja logično navezuje na izhodišče, sprejeto v zakonodajnem postopku, po katerem so se sistemski načini podržavljanja končali z drugo nacionalizacijo leta 1958, tako da naj bi se po tem obdobju štelo, da so bili posamezni primeri podržavljenja (razen arondacij) praviloma zakoniti in legitimni ter v skladu s standardnimi pravnimi in civilizacijskimi načeli.
13. Po navedenem temelji razlikovanje, ki ga je uvedel zakonodajalec z izpodbijano zakonsko določbo, na različnem pravnem in dejanskem položaju tistih oseb, ki jim je bilo premoženje podržavljeno s predpisi, sprejetimi pred uveljavitvijo ustave SFRJ iz leta 1963, in tistimi, ki jim je bilo zasebno premoženje podržavljeno s predpisi, sprejetimi po uveljavitvi (novih) ustavnih zagotovil oziroma podlag za zakonsko urejanje ter za podržavljenje zasebnega premoženja nasploh. Gre za razloge, ki so stvarni – povezani z vsebinami, ki jih zakon ureja in kot taki tudi v skladu z intencijo ZDen kot celote. V zakonodajalčevo odločitev bi ustavno sodišče poseglo le, če bi bila nerazumna ali v neskladju z namenom, ki ga ureditev zasleduje. Ker v konkretnem primeru ni tako, zatrjevano neskladje izpodbijane ureditve z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave ni podano.
14. Kar zadeva zatrjevano neskladnost izpodbijane določbe z drugimi določbami istega zakona, je potrebno pojasniti, da se tovrstna neskladja rešujejo s pravili pravne razlage, razen če bi notranje nasprotje v zakonu povzročilo kršitev načela pravne države. Ker obravnavani primer ni takšne narave, navedb pobudnikov v tej smeri ni bilo mogoče upoštevati.

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnica in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam–Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-34/98
Ljubljana, dne 2. aprila 1998.

1 Predlog za izdajo zakona o denacionalizaciji z osnutkom zakona – ESA 299, Predlog zakona o denacionalizaciji – ESA 299