Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Nove stranke, Ljubljana, na seji dne 13. marca 1998

Del prvega odstavka 17. člena, ki se glasi: Predlog oziroma zahteva za razpis predhodnega referenduma se lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru (...)“, in 18. člen zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 13/95 – odl. US, 38/96 in 43/96 – odl. US) nista v neskladju z ustavo.

1. Nova stranka (v nadaljevanju: pobudnica) izpodbija 17. in 18. člen zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju: ZRLI). Analiza pobude pokaže, da se trditve o protiustavnosti nanašajo na prvi del prvega odstavka 17. člena (Predlog oziroma zahteva za razpis predhodnega referenduma se lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru...“) in z njim povezani 18. člen. Pobudnica meni, da so izpodbijane določbe protiustavne zato, ker vežejo zahtevo za razpis referenduma na predlog zakona, predložen Državnemu zboru. Navaja, da se neposredno izvrševanje oblasti (drugi odstavek 3. člena ustave) ne more uresničevati samo tako, da državljani in njihova združenja lahko dajejo samo pobude in uveljavljajo zahteve za referendumsko odločanje samo o vprašanjih iz že obstoječih zakonov (naknadni referendum) in iz tistih, ki so že predlagani, ampak tudi o vprašanjih, ki bi se... morala urejati z zakonom, pa takega zakona še ni. Pobudnica se sklicuje na 1. člen (načelo demokratične države), drugi odstavek 3. člena in 90. člen ustave.
2. Pobudnica je 13. junija 1997 vložila pobudo za razpis predhodnega referenduma NATO ali nevtralnost, podprto z zadostnim številom podpisov. Predsednik Državnega zbora ni določil roka za zbiranje podpisov pod pobudo. Odločitev je utemeljil – sklicujoč se na mnenje Sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve – z dejstvom, da se pobuda ne nanaša na kakšen zakonski predlog, ki je v postopku v Državnem zboru. Na podlagi navedenih dejstev je ustavno sodišče ugotovilo, da pobudnica izkazuje pravni interes za vložitev pobude.
3. Državni zbor na poziv, naj odgovori na pobudo (dopis z dne 12. 12. 1997), v določenem roku ni odgovoril.

4. Izpodbijane zakonske določbe se glasijo takole:
Predlog oziroma zahteva za razpis predhodnega referenduma se lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru, do začetka tretje obravnave predloga zakona (prvi odstavek 17. člena ZRLI).
Predhodni referendum se lahko nanaša na vprašanje:
– ali naj se določeno vprašanje uredi z zakonom,
– ali naj se s predlaganim zakonom uredi določeno vprašanje tako, kot je predlagano,
– ali naj se s predlaganim zakonom uredi določeno vprašanje drugače, kot je predlagano, in kako naj se uredi,
– ali naj se v predlaganem zakonu uredi določeno vprašanje, ki v zakonu ni urejeno, in kako naj se uredi (18. člen ZRLI).
5. Ustava določa v 1. členu, da je Slovenija demokratična republika. V drugem odstavku 3. člena je določeno, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in na volitvah. V 44. členu ustava določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. V 90. členu ustave, ki nosi naslov zakonodajni referendum, je določeno, da lahko Državni zbor o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum; na zahtevo upravičenih predlagateljev pa to mora storiti. Državni zbor je na izid referenduma vezan (drugi stavek prvega odstavka 90. člena). Referendum se ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvetretjinsko večino navzočih poslancev (peti odstavek 90. člena).
6. V svetu so znane raznolike vrste referenduma. V nadaljevanju obrazložitve so prikazane različne vrste referendumov glede na njihove pravne učinke (pravne posledice referendumske odločitve), pri čemer se analiza – upoštevaje predmet odločanja v tej zadevi – omejuje na tiste vrste referendumov, na katerih volivci odločajo o zakonski materiji (poleg takšnih obstajajo tudi referendumi o ustavni materiji, o lokalnih zadevah in o drugih političnih vprašanjih).
7. Glede na pravne učinke referendumske odločitve je mogoče govoriti o treh vrstah referenduma: odločujočem, zavezujočem in posvetovalnem. Odločujoči referendum je referendum z neposrednim pravnim učinkom. Na takšnem referendumu ljudstvo prevzame vlogo zakonodajnega organa in glede odločitve, o kateri se glasuje, začasno v celoti nadomesti parlament kot zakonodajalca. Odločujoči referendum ima lahko različne izvedbe: izvede se lahko kot odločanje o zakonskem predlogu (zakonodajni referendum), kot odločanje o že sprejetem, a še ne uveljavljenem zakonu (naknadni ali potrditveni referendum), ali kot odločanje o razveljavitvi veljavnega zakona (razveljavitveni referendum). Rezultat sprejete odločitve je zavrnitev zakonskega predloga, sprejem (in posledično uveljavitev) zakona, potrditev (in posledično uveljavitev) zakona ali njegova razveljavitev. V primeru, da se na referendumu sprejme predlagani zakon, da se potrdi v zakonodajnem organu sprejeti zakon ali da se razveljavi veljavni zakon, je odločitev volivcev neposredno pravno veljavna erga omnes, torej v razmerju do vseh subjektov, na katere se zakon nanaša (seveda ob upoštevanju ustavnih procesnih pogojev, kot sta objava in vacatio legis).
8. Posvetovalni (poizvedovalni, konzultativni) referendum je referendum, katerega izid nima ne neposrednih ne posrednih pravnih učinkov.
9. Referendum, ki ga tu označujemo kot zavezujoči, pa je referendum, katerega izid nima neposrednih pravnih učinkov erga omnes. Na tem referendumu ljudstvo ne odloča o sprejemu ali zavrnitvi predloga zakona, potrditvi že sprejetega zakona ali o razveljavitvi veljavnega zakona. Odloča o določenih vprašanjih, ki se urejajo z zakonom. Če je predlog na referendumu sprejet, zavezuje zakonodajni organ.
10. V primerjalnem pravu sta uveljavljena predvsem odločujoči in posvetovalni referendum, medtem ko je zavezujoči referendum v tujih ureditvah redkost, prav tako pa ga poredko omenja tudi pravna teorija.
11. Ustava v 90. členu ne opredeljuje dokončno, kakšno vrsto referenduma naj uredi poseben zakon. Urejena so le vprašanja v zvezi s pravico zahtevati razpis referenduma, pravico glasovanja in potrebno večino za sprejem predloga. Glede predmeta odločanja in pravnega učinka referenduma je določeno, da se na referendumu odloča o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, in da je Državni zbor na izid referenduma vezan. Predlog ustave (Poročevalec, št. 30/91) je predvideval le predhodni referendum, vendar je bila beseda predhodni kasneje izpuščena. Ustavna komisija je obrazložila spremembo z besedami: S tem je prepuščeno zakonu, da določi, ali bo zakonodajni referendum predhodni ali poznejši (t.i. potrditveni).
12. Zakon, ki podrobneje ureja v 90. členu ustave urejeni referendum, je ZRLI. Ta zakon na podlagi 90. člena uvaja dva tipa referenduma: predhodnega in naknadnega. Predhodni referendum je po svojem pravnem učinku zavezujoč referendum – na njem ljudstvo odloča o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom in ne o zakonskem predlogu samem. Odločitev je za Državni zbor zavezujoča. Na naknadnem referendumu pa se odloča o zakonu, ki je bil v Državnem zboru sprejet, a še ni bil objavljen. Ta referendum je po svoji naravi odločujoč, ker ima neposreden pravni učinek erga omnes.
13. Pomen predhodnega referenduma je bodisi v tem, da lahko referendumska odločitev poseže v zakonodajni postopek, ko je ta že v teku (s tem lahko doseže, da Državni zbor spremeni določene rešitve, ki jih vsebuje zakonski predlog, ali izpusti iz zakona ureditev določenih vprašanj), ali pa v tem, da se doseže nova ureditev nekega vprašanja brez povezave s kakšnim zakonskim predlogom, ki je že predložen Državnemu zboru.
14. ZRLI veže vložitev zahteve za razpis predhodnega referenduma na zakonski predlog, predložen Državnemu zboru (prvi odstavek 17. člena), referendumsko vprašanje pa se vsebinsko navezuje na ta predlog (18. člen). Ustava takšne ureditve ne zahteva. Ko govori o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, ne meri na vprašanja, ki jih Državni zbor obravnava v kakšnem tekočem zakonodajnem postopku, temveč opredeljuje vsebino snovi, o kateri se lahko odloča na referendumu po 90. členu; gre za zakonodajno snov. Prav tako takšna ureditev za izvedbo predhodnega referenduma ni neobhodno potrebna. Referendumsko vprašanje bi se lahko oblikovalo neodvisno od zakonskega predloga. Gre le za zakonodajno – postopkovno rešitev, s pomočjo katere ZRLI povezuje predhodni referendum z zakonodajnim postopkom. Če bi se izkazalo, da pogoj iz prvega odstavka 17. člena ter 18. člen v povezavi s prvim odstavkom 17. člena posegata v pravico zahtevati referendum, bi bile izpodbijane določbe – glede na to, da niso neobhodno potrebne za doseganje kakšne ustavne vrednote – protiustavne.
15. Zahteva za razpis referenduma je po ustavi pogojena s podporo štirideset tisoč volivcev. Že pet tisoč volivcev pa lahko po 88. členu ustave predlaga zakon. Tudi če v zakonodajni postopek predloga zakona, na katerega se nanaša referendumski predlog, ni vložil kdo drug, ga lahko vložijo predlagatelji referenduma sami (Državni svet, najmanj 5.000 volivcev ali katerikoli poslanec iz skupine, ki namerava zahtevati razpis referenduma). Določba 17. člena ZRLI veže na zakonski predlog, predložen Državnemu zboru, šele zahtevo za razpis referenduma oziroma predlog, ki ga da posamezen poslanec, ne pa tudi pobude za razpis referenduma. V primeru ljudske pobude ali pobude politične stranke za razpis referenduma lahko zato postopek zbiranja podpisov pod zakonodajno iniciativo in pod zahtevo za razpis referenduma tečeta istočasno oziroma vzporedno, pri čemer mora biti v času vložitve pobude že pripravljen zakonski predlog, tako da se lahko referendumsko vprašanje naveže na njegovo vsebino.
16. Za vložitev zakonskega predloga je postavljen bistveno blažji pogoj kot za vložitev zahteve za razpis referenduma. Priprava besedila zakonskega predloga in vložitev pobude za zbiranje podpisov pod zakonodajno iniciativo sicer tehnično nekoliko otežujeta pot do vložitve zahteve za razpis referenduma, vendar ne gre za bistveno oviro. Ker je ovira nebistvena, ne pomeni posega v ustavno pravico zahtevati razpis referenduma.
17. Iz povedanega je razvidno, da izpodbijana ureditev, po kateri je zahteva za razpis referenduma procesno in vsebinsko vezana na zakonski predlog, predložen Državnemu zboru, ne pomeni kršitve 3., 44. ali 90. člena ustave. Primernosti oziroma smotrnosti izpodbijane zakonske ureditve pa ustavno sodišče ni pristojno presojati.
18. Ustavno sodišče se v tej zadevi ni spuščalo v vprašanje, ali je ZRLI nemara v neskladju z ustavo zato, ker ne daje volivcem možnosti, da dokončno (z neposrednim pravnim učinkom erga omnes) odločajo o predlogu zakona, ki nastane v postopku ljudske iniciative – ali je torej morda protiustavnost zakona v tem, da ne uzakonja odločujočega zakonodajnega referenduma. Pobudnica namreč tega vprašanja ni odprla, poleg tega pa je njen primer drugačen – pobudnica se sploh ni lotila zbiranja podpisov pod zakonodajno iniciativo, niti ne zatrjuje, da je to nameravala storiti.

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jerovšek, Krivic in Testen. Sodnika Jerovšek in Krivic sta dala odklonilni ločeni mnenji.
U-I-311/97