Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude krajevnih skupnosti Benedikt, Cerkvenjak, Destrnik, Dobje, Horjul, Kamna Gorica, Kropa, Lenart, Ljubno, Mirna Peč, Nova Gorica, Podlehnik, Podnart, Polana, Solkan, Srednja Dobrava, Sveta Ana, Sveti Andraž, Sveti Jurij, Sveta Trojica, Šmarjeta, Trzin, Voličina, Žetale in Žirovnica, iniciativnega odbora vasi Globoka, Mestne občine Nova Gorica, Občine Lenart, Občine Nazarje in drugih na seji dne 17. aprila 1998

1. V neskladju z ustavo je, da odlok o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij in razpisu referenduma za spremembo imen in sedežev občin (Uradni list RS, št. 21/98) ne vsebuje določb o razpisu referenduma na območju Občine Destrnik – Trnovska vas glede sedeža občine. Državni zbor mora to neskladje z ustavo odpraviti najkasneje do 20. maja 1998 tako, da razpiše referendum na območju Občine Destrnik – Trnovska vas.
2. V neskladju z ustavo je, da odlok ne vsebuje določb o razpisu referenduma na območju naselja Prihova glede izločitve iz Občine Mozirje in priključitve k Občini Nazarje. Državni zbor mora to neskladje z ustavo odpraviti najkasneje do 20. maja 1998 tako, da razpiše referendum na ustreznih območjih.
3. V neskladju z ustavo je, da odlok ne vsebuje določb o razpisu referenduma o izločitvi delov občine v samostojno občino na naslednjih območjih: Benedikt, Cerkvenjak, Lenart, Sveta Ana v Slovenskih Goricah, Sveti Jurij v Slovenskih Goricah, Sveta Trojica v Slovenskih Goricah, Voličina, Sveti Andraž v Slovenskih Goricah, Velika Polana, Šmarjeta, Mirna Peč, Horjul, Trzin, Žirovnica, Lipnica, Podlehnik, Žetale in Dobje. Državni zbor mora to neskladje z ustavo odpraviti najkasneje do 20. maja 1998 tako, da sprejme odlok, s katerim bo razpisal referendum na ustreznih območjih.
4. Točka I/23 odloka ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da se na referendumu o ustanovitvi občin ter za spremembo njihovih območij, ki je razpisan za nedeljo, 19. aprila 1998, na referendumskem območju pod točko I/23 navedenega odloka referendumski izid ugotavlja posebej za območje naselja Globoka.
5. Točka I/7 odloka ni v neskladju z ustavo.
6. Deli pobud, navedenih v uvodu te odločbe, ki se nanašajo na zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96), se izločijo iz zadeve št. U-I-119/98 in se obravnavajo posebej.

1. Krajevna skupnost Destrnik izpodbija odlok o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij in razpisu referenduma za spremembo imen in sedežev občin (v nadaljevanju: OdlRR), ker z njim Državni zbor ni razpisal referenduma o spremembi sedeža Občine Destrnik – Trnovska vas, tako da bi to namesto Trnovske vasi postal Destrnik. Pobudnica se pri tem sklicuje na odločbo ustavnega sodišča U-I-304/94 (OdlUS IV, 114). Iniciativni odbor vasi Globoka Občine Ljutomer in Franjo Kardinar izpodbijata OdlRR, ker uvršča naselje Globoka v referendumsko območje za ustanovitev samostojne Občine Razkrižje. Zatrjujeta, da je uvrstitev tega naselja v Občino Razkrižje v nasprotju z voljo prebivalcev tega naselja in da je naselje bolj povezano z Ljutomerom kot z Razkrižjem. Predlagata, da ustavno sodišče odredi ločeno ugotavljanje izida glasovanja na območju naselja Globoka. Mestna občina Nova Gorica, Krajevna skupnost Nova Gorica in Krajevna skupnost Solkan izpodbijajo OdlRR, ker določa referendumsko območje za ustanovitev samostojne Občine Šempeter – Vrtojba. Pobudniki navajajo, da se z ustanovitvijo te občine mesto protiustavno deli na več občin in da izgublja nekatere pogoje za mestno občino (npr. bolnišnico). Navajajo, da Šempeter in Vrtojba dejansko nista samostojni naselji, temveč del urbanega območja in da urbanistični odlok o prostorskih ureditvenih pogojih na širšem mestnem območju Nove Gorice iz leta 1993 šteje Šempeter in Vrtojbo za del širšega mestnega območja Nove Gorice. Sklicujejo se tudi na gradivo Inštituta za geografijo Univerze v Ljubljani “Kriteriji za opredeljevanje mest v Sloveniji”, ki v seznamu mest z obmestji v okvir mesta Nova Gorica šteje tudi Šempeter in Vrtojbo. Občina Nazarje in nekateri drugi pobudniki izpodbijajo ugotovitveni sklep Državnega zbora o tem, da določeni predlogi za ustanovitev občin in spremembo njihovih območij ne izpolnjujejo ustavnih in zakonskih pogojev (sklep št. 005-01/95-4/15 z dne 19. 3. 1998) v delu, ki se nanaša na ugotovitev, da zakonskih pogojev ne izpolnjuje predlog za izločitev dela Občine Mozirje (naselje Prihova) in njegovo priključitev k Občini Nazarje.
2. Ostali pobudniki izpodbijajo bodisi navedeni ugotovitveni sklep Državnega zbora bodisi OdlRR, ker ne vsebuje določb o razpisu referenduma na določenem območju. Ustavno sodišče je vse pobude, v katerih pobudniki zatrjujejo, da bi moral biti razpisan referendum o ustanovitvi občine na določenem območju (tudi tiste, s katerimi vlagatelji izpodbijajo navedeni sklep Državnega zbora), štelo za pobude za presojo ustavnosti in zakonitosti OdlRR. Pobudniki zatrjujejo, da je Državni zbor pri odločanju o tem, na katerih območjih bo razpisal referendum o ustanovitvi občine, ravnal arbitrarno. Nekateri navajajo, da njihova območja, na katerih Državni zbor ni razpisal referenduma za ustanovitev občine, izpolnjujejo pogoje po 13. členu zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95, 73/95 – odl. US, 9/96 – odl. US, 44/96 – odl. US, 26/97, 70/97 in 10/98 – v nadaljevanju: ZLS) in da so glede ustanovitve občine na teh območjih podani razlogi iz drugega odstavka 13.a člena ZLS. Številni pobudniki zatrjujejo, da je Državni zbor podobne predloge obravnaval neenako, tako da je razpisal referendum na območjih, ki so glede izpolnjevanja pogojev po 13. in 13.a členu ZLS primerljiva z območji, glede katerih je predlog zavrnil oziroma ugotovil, da niso izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine.
3. Nekateri izmed pobudnikov iz prejšnje točke navajajo, da Državni zbor o njihovem predlogu za razpis referenduma sploh ni odločil (gre za predloge za razpis referenduma na naslednjih območjih: Žirovnica, Lipnica, Dobje, Žetale in Podlehnik), četudi so pravočasno vložili pobude oziroma vloge za ustanovitev občine.

4. Krajevna skupnost Destrnik je predlagala izvedbo referenduma o spremembi sedeža občine. V svoji predhodni opredelitvi o predlogih za izvedbo postopka za ustanovitev občin in spremembo njihovih območij z dne 3. 7. 1997 je vlada predlog podprla, v mnenju o predlogih z dne 15. 1. 1998 pa je svojo podporo umaknila. V vmesnem času je bil namreč sprejet zakon o spremembah in dopolnitvah ZLS, s katerim so bila postavljena merila za določanje sedeža občine. Drugi, tretji, četrti in peti odstavek spremenjenega 9. člena ZLS določajo:

“Zakon določi tudi sedež občine.

O imenu in sedežu občine oziroma njuni spremembi se ugotovi volja prebivalcev naselij, vključenih v občino, z referendumom.
Ime občine se določi po imenu središčnega ali drugega naselja v občini ali po krajinskem imenu. Ime občine je lahko sestavljeno iz imen več naselij v občini. Ime občine se mora razlikovati od imen drugih občin. Kot sedež občine se praviloma določi središčno naselje.
Pri določitvi imena in sedeža občine je treba upoštevati zgodovinske in prometne vidike ter ustaljene splošne krajinske oznake.”
5. Vlada je umaknila podporo predlogu za izvedbo referenduma o sedežu Občine Destrnik – Trnovska vas z obrazložitvijo, da Trnovska vas bolj ustreza opredelitvi središčnega naselja. Ta ugotovitev ni zadosten razlog za zavrnitev predloga za izvedbo referenduma o tem vprašanju. Ustavno sodišče je v zadevi U-I-304/94 (OdlUS IV, 114) ugotovilo neskladnost 2. in 3. člena zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij z ustavo, ker ni bila ugotovljena volja prebivalcev glede imena in sedeža občin. V obrazložitvi je poudarjeno, da za odpravo neskladja ni potrebno izvesti referenduma v vseh občinah, temveč le v tistih, kjer sta ime in (ali) sedež sporna – med temi je navedena tudi Občina Destrnik – Trnovska vas. Razpis referenduma na tem območju je torej ustavna dolžnost Državnega zbora. Ustavno sodišče je zato ugotovilo pravno praznino v OdlRR in naložilo Državnemu zboru, da jo odpravi tako, da razpiše referendum.
6. Neutemeljena je tudi zavrnitev predloga za izločitev dela Občine Mozirje (naselje Prihova) in za njegovo priključitev k Občini Nazarje. Vlada je svoje negativno mnenje k temu predlogu obrazložila zgolj z navedbo, da ni utemeljenih razlogov za izločitev in priključitev k sosednji občini. Takšna utemeljitev ne zadošča, zato mora Državni zbor razpisati referendum na predlog Občine Nazarje.
7. Glede območja Šempeter – Vrtojba je ustavno sodišče ugotovilo, da so izpolnjeni vsi ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine. Predlog je v predhodni opredelitvi z dne 3. 7. 1997 podprla tudi vlada, nato pa v mnenju z dne 15. 1. 1998 podporo umaknila z utemeljitvijo, da je sledila stališčem občinskega sveta, ki zatrjuje, da bi z izločitvijo spornega območja prišlo do okrnitve mesta. Ustavno sodišče ocenjuje, da ustanovitev občine na območju Šempeter – Vrtojba ne bi bila protiustavna oziroma nezakonita.
8. Iniciativni odbor vasi Globoka in Franjo Kardinar izpodbijata OdlRR, ker uvršča naselje Globoka v referendumsko območje za ustanovitev Občine Razkrižje. Pobudniki navajajo, da naselje gravitira proti Ljutomeru in da so se že na referendumu leta 1994 prebivalci naselja Globoka izrekli proti samostojni Občini Razkrižje. Ustavno sodišče je v zadevi U-I-94/94 (OdlUS III, 59) ugotovilo, da so podani ustavni in zakonski razlogi, da je potrebno posebej ugotavljati izid glasovanja na območju naselja Globoka kot delu referendumskega območja. Ustava določa v prvem odstavku 139. člena, da občina obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalstva. Morebitno nasprotovanje prebivalcev naselja vključitvi v določeno občino je lahko pomemben element za presojo izpolnjenosti ustavnih pogojev za ustanovitev občine. Zato je ustavno sodišče tudi tokrat ocenilo, da je potrebno glede na spornost vključitve naselja Globoka v referendumsko območje za ustanovitev Občine Razkrižje posebej ugotavljati voljo prebivalcev tega naselja.

9. Načelo lokalne samouprave je uvrščeno med temeljne določbe ustave ter je natančneje opredeljeno v posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Pravica do lokalne samouprave je neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave (“V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava.” – 9. člen ustave) kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen ustave). Tako tudi Evropska listina lokalne samouprave navaja:
– da so lokalne oblasti eden od glavnih temeljev vsake demokratične vladavine,
– da je pravica državljanov, da sodelujejo pri opravljanju javnih zadev, eno od demokratičnih načel, ki so skupna vsem državam članicam Sveta Evrope, in
– da se ta pravica lahko najbolj neposredno izvršuje na lokalni ravni.
Listina v 3. členu izvede opredelitev lokalne samouprave kot “pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v lastni pristojnosti in v korist lokalnega prebivalstva”.
10. Ustavne določbe o lokalni samoupravi so narekovale vzpostavitev in zagotovitev temeljnih pogojev za uresničevanje lokalne samouprave po nekaj desetletij trajajočem obdobju “jugoslovanske komune”. Ta temeljni cilj se udejanja tako, da se oblikujejo območja in meje novih občin, da država prevzema v lastno izvrševanje državne upravne zadeve in da se opredeljujejo samoupravne pristojnosti ustavno urejene občine. Slovenska zakonodaja torej ustanavlja mrežo samoupravnih lokalnih skupnosti v smislu “reforme od spodaj navzgor”, na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti “svojo” občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost. Naloga pravne države je, da občanom omogoči izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen in predvidljiv način (odločba ustavnega sodišča št. U-I-13/94, OdlUS III, 8).
11. Ustavno sodišče je v več svojih odločbah opredelilo osrednje prvine ustavne zasnove občine. Občina je temeljna lokalna skupnost, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti. Skupne potrebe in interesi prebivalcev enega ali več naselij motivirajo njihovo sodelovanje pri samoupravnem, se pravi v razmerju do države relativno samostojnem upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave. Ustavna koncepcija občine tudi predpostavlja, da bo občina glede na število svojih prebivalcev in druge okoliščine sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve.
12. Občina sovpada s krajevno povezanostjo prebivalcev določenega območja. Označuje jo prostorska in socialna bližina občanov in predstavlja splet družbenih odnosov, ki jih pogojuje prebivanje na krajevno razmejenem območju. Skupno življenje se odvija prek številnih in različnih gospodarskih, socialnih in kulturnih vezi, ki omogočajo zadovoljevanje pomembnega dela potreb in interesov prebivalcev lokalne skupnosti. Ko oseba zori in odrašča, razvija v lokalni skupnosti oziroma v občini tudi vedno več socialnih vzajemnosti, ki presegajo najožji krog družine. Zato predstavlja občina tudi v sodobni družbi najpomembnejšo socialno povezavo med osebo in njeno družino na eni strani ter širšimi skupnostmi in državo na drugi. Območje občine praviloma sovpada z življenjsko povezanostjo zaposlitve, stanovanja in prostega časa, ki jo pogojuje krog dejavnosti med normalnim delovnim dnem.
13. Ustavna zasnova samoupravne občine se navezuje na zgoraj opredeljeni pojem lokalne skupnosti oziroma občine kot naravne zgodovinske, geografske in socialne skupnosti. V razmerju do države pa opredeljuje občino njena izvirna pristojnost urejati v skladu z zakoni vse specifično lokalne zadeve. Občina in lokalna samouprava sta temelja državne ureditve, v kateri poteka demokratični proces od spodaj navzgor (odločba ustavnega sodišča št. U-I-183/94, OdlUS III, 122).
14. Proces uvajanja ustavne zasnove lokalne samouprave se je začel z uveljavitvijo zakona o lokalni samoupravi, nadaljeval pa v letu 1994, ko je potekal postopek vzpostavitve prve mreže občin kot temeljnih samoupravnih lokalnih skupnosti v skladu z določbami 138. in 139. člena ustave. Z zakonom o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij je bilo ustanovljenih 147 občin. Po sprejemu oziroma uveljavitvi tega zakona je ustavno sodišče prejelo vrsto pobud in zahtev za oceno njegove ustavnosti. Odločilo je, da sta 2. in 3. člen zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 – v nadaljevanju: ZUODNO) v neskladju z ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi odločbe (odločba št. U-I-183/94, OdlUS III, 122). Med razlogi protiustavnosti je posebej poudarjena arbitrarnost zakonodajalca. Ustavno sodišče je v citirani odločbi navedlo: “(...) kriterij števila prebivalcev nima absolutne, ampak relativno veljavo, in ga je zato treba upoštevati v okviru celote pogojev za ustanovitev občine ter na podlagi ustavne zasnove občine kot samoupravne lokalne skupnosti. (...) Stvar ocene Državnega zbora pa je, ali bo na določenem območju ustanovljena občina na podlagi novega 13.a člena zakona o lokalni samoupravi, ki dopušča, da se lahko občina ustanovi tudi na območju, ki ima manj kot 5.000 prebivalcev, seveda če so podani razlogi iz tega člena. (...) Ustavno dopustno je, da Državni zbor pogoja števila prebivalcev ni upošteval togo, ampak v sorazmerju z razlogi, ki opravičujejo ustanovitev občin z manj kot 5.000 prebivalci. (...) Vendar pa Državni zbor pri uporabi kriterijev, ki si jih je sam postavil, ne sme ravnati arbitrarno, tako da bi pri ustanavljanju občin različno obravnaval enake objektivne situacije ter da bi po drugi strani enako obravnaval različne dejanske stanove. (...) Državni zbor bi moral ravnati dosledno in enako obravnavati zahteve prebivalcev vseh območij, da na svojem območju oblikujejo samostojno občino. Ta ugotovitev velja zlasti za zahteve po ustanovitvi samostojnih občin na območjih:
– ki ne odstopajo od ustavne zasnove občine,
– ki so sposobni zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom,
– ki sicer ne dosegajo števila 5000 prebivalcev, vendar pa so glede na to merilo izenačene s povprečno velikostjo tistih z zakonom že ustanovljenih občin, ki tudi ne izpolnjujejo številčnega kriterija,
– in pri katerih obstoji kateri od zakonskih razlogov, ki opravičujejo ustanovitev občine z manj kot 5000 prebivalci, še posebej, če so prebivalci na referendumu izrazili večinsko voljo za ustanovitev samostojne občine.”
15. Z navedeno odločbo je ustavno sodišče naložilo Državnemu zboru, da neskladnost ZUODNO z ustavo odpravi najkasneje šest mesecev pred razpisom naslednjih lokalnih volitev.
16. Pogoji za ustanovitev občine so določeni v 13. in 13.a členu zakona o lokalni samoupravi:

“Občina mora biti sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom.

Šteje se, da je občina sposobna na svojem območju zadovoljevati potrebe in izpolnjevati naloge iz prejšnjega odstavka, če so zagotovljeni naslednji pogoji:
– osemletno šolanje (popolna osnovna šola);
– primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstveni dom ali zdravstvena postaja);
– preskrba z življenjskimi potrebščinami (trgovina z živili in mešanim blagom);
– komunalna opremljenost (oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih voda, oskrba z električno energijo);
– poštne storitve;
– finančne storitve hranilnice ali banke;
– knjižnica (splošno izobraževalna ali šolska);
– prostori za upravno dejavnost lokalnih skupnosti.”

“Občina ima najmanj 5000 prebivalcev.

Zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov sme imeti občina izjemoma tudi manj kot 5000 prebivalcev.
Pri ustanavljanju občin se morajo kriteriji iz 13. in 13.a člena upoštevati kot celota.”
17. Ključni merili, ki ju je v 13. in 13.a členu ZLS opredelil zakonodajalec, da bi konkretiziral ustavno zasnovo občine, sta določeno število prebivalcev in obstoj kolektivnih potreb, ki naj se zadovoljujejo v občini. Ustavno sodišče je že poudarilo, da je pri oblikovanju mreže lokalne samouprave in pri ustanovitvi konkretne občine treba upoštevati celoto vseh z zakonom urejenih meril v njihovi vzajemni povezanosti. Tako je določeno tudi v tretjem odstavku 13.a člena ZLS.
18. Glede števila prebivalcev je potrebno upoštevati, da spodnje število 5.000 občanov nima absolutne, ampak le relativno veljavo. Ustavno sodišče je ugotovilo, da vsaj tretjina že ustanovljenih občin ne dosega z zakonom o lokalni samoupravi določene spodnje meje števila prebivalcev (5000). Nadalje je ugotovilo, da geografski, obmejni, narodnostni, zgodovinski ali gospodarski razlogi, ki opravičujejo ustanovitev občine z manj kot 5000 prebivalci, niso podani le izjemoma, ampak pri precejšnjem številu že ustanovljenih občin, pa tudi območij, za katera pobudniki zatrjujejo, da izpolnjujejo pogoje za ustanovitev samostojne občine, vendar nimajo 5000 ali več prebivalcev. Ta dejstva je ocenjevalo glede na ustavno zasnovo občine kot samoupravne lokalne skupnosti (U-I-183/94, OdlUS III, 122).
19. Kriterij števila prebivalcev, od katerega so možne izjeme, je torej potrebno upoštevati v okviru celote pogojev za ustanovitev občine. Člen 13.a ZLS namreč dopušča, da se občina ustanovi tudi na območju, ki ima manj kot 5000 prebivalcev, če so podani razlogi iz tega člena (geografski, obmejni, narodnostni, zgodovinski ali gospodarski). V takih primerih ni mogoče uspešno uveljavljati protiustavnosti oblikovanja občine. Ustavno dopustno je namreč, da Državni zbor pogoja števila prebivalcev ne upošteva togo, ampak v sorazmerju z razlogi, ki opravičujejo ustanovitev občin z manj kot 5000 prebivalci.
20. Zakonodajalec pa pri dopuščanju ustanovitve občin z manj kot 5000 prebivalci ne sme ravnati arbitrarno. Če razloge, ki utemeljujejo izjeme, razlaga široko v primerih nekaterih območij, jih mora tako razlagati tudi glede drugih primerljivih območij. Mreža občin, ki jo je Državni zbor vzpostavil z ZUODNO, kaže na zelo široko uporabo možnosti odstopanja od pogoja 5000 prebivalcev. Izmed obstoječih občin imata namreč dve manj kot 1.000 prebivalcev, od 1.000 do 3.000 prebivalcev ima 14 občin, od 3.000 do 5.000 prebivalcev pa 35 občin (vir: Uvajanje lokalne samouprave v Sloveniji, priloga predloga za ustanovitev občin s predhodno opredelitvijo Vlade RS, str. 3). Državni zbor v tokratnem postopku za ustanovitev občin in spremembo njihovih območij ni imel pravice uporabiti drugih meril za dopuščanje izjem po 13.a členu, kot jih je uporabil leta 1994 – razen če bi se odločil uveljaviti strožja merila tudi za že obstoječe občine.
21. Besedilo 13. člena ZLS, ki določa pogoje za ustanovitev občine, je potrebno razumeti tudi v programskem pomenu in ne zgolj v pomenu absolutnega institucionalnega pogoja. Ne gre ga torej razumeti tako, da morajo na območju, kjer naj bi se ustanovila občina, že delovati vse v tej določbi navedene institucije; pomembno je, da je mogoče na območju ugotoviti obstoj individualnih in javnih potreb, katerih zadovoljevanju so namenjene te institucije. Lokalna skupnost, ki še ni z zakonom ustanovljena kot občina, pa to želi postati, mora torej izkazati obstoj z zakonom predvidenih individualnih in kolektivnih potreb, ki naj se zadovoljujejo v novi občini. Zakon torej ne postavlja pogoja, ki ga mora izpolnjevati v občino še ne oblikovana lokalna skupnost v tem pogledu, da bi zahteval še pred ustanovitvijo nujni obstoj ustrezne lokalne institucije, ki naj zadovoljuje izkazane lokalne potrebe. Morda želi lokalna skupnost prav s svojim oblikovanjem v novo občino ustvariti potrebne organizacijske in finančne pogoje za ustanovitev ustrezne lokalne javne službe. Obstoj institucije – na primer zdravstvenega doma – je potrebno šteti za okoliščino relativne narave, ne pa za absolutni pogoj. Ta okoliščina, namreč obstoj institucije, je odvisna od ekonomskih, geografskih in drugih pogojev, ki opredeljujejo lokalno “tržišče” ustrezne inštitucije in časovno stroškovno razdaljo zadovoljevanja ustreznih potreb. Drugačna razlaga 13. člena ZLS bi vodila v začaran krog, saj je obstoj ustreznih institucij v veliki meri pravno pogojen z obstojem občine kot pravne osebe. Pri ustanavljanju prve mreže občin pa je bil pogojen z danimi okoliščinami, ki so bile lahko v posamičnih primerih odvisne tudi od zgodovinskih naključij.
22. Zakonodajalec je pri ustanavljanju obstoječe mreže občin (ZUODNO) in pri njenem sedanjem nadaljnjem razvijanju (OdlRR) že upošteval opisano relativno naravo in programski vidik pogojev iz 13. člena ZLS. Izmed referendumskih območij, uvrščenih v OdlRR, nekatera v primeru toge razlage 13. člena ZLS ne bi izpolnjevala zakonskih pogojev (Jezersko, Solčava, Hodoš, Veržej, Razkrižje). Tudi zato, ker je Državni zbor relativni pomen pogojev iz 13. člena upošteval v nekaterih primerih, ga je dolžan tako upoštevati tudi v vseh drugih primerih.
23. Ko je ustavno sodišče analiziralo predloge za ustanovitev občine, na katere se nanašajo pobude, je ugotovilo, da so območja, na katerih so predlagane nove občine, po svojih značilnostih povsem primerljiva z območji že ustanovljenih občin ter da niso v neskladju z ustavnim konceptom občine. Ta območja obsegajo naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Število prebivalcev na teh območjih se giblje med 1.236 in 4.222 – tudi po tem kriteriju so območja povsem primerljiva z obstoječimi občinami (glej točko 20 obrazložitve). V vseh primerih predlagatelji navajajo razloge po drugem odstavku 13.a člena ZLS. Primerjava z občinami, ustanovljenimi leta 1994, pa tudi analiza referendumskih območij, na katerih je Državni zbor z OdlRR razpisal referendum, pokaže, da je s svojimi odločitvami obakrat – tako kot pri ustanavljanju občin v letu 1994 kot v nadaljevanju procesa oblikovanja teritorialne mreže občin – z uporabo zakonskih kriterijev pri ustanavljanju konkretnih občin te kriterije interpretiral fleksibilno, široko in upoštevajoč specifične okoliščine primerov v njihovi vzajemni povezanosti. Pri tem je Državni zbor ravnal znotraj maneverskega prostora, ki mu ga daje ustavna zasnova občine, čeprav kvantitativnih in institucionalnih meril ni razumel v togem, strogem in formalnem pomenu.
24. Iz povedanega izhaja, da je Državni zbor s tem, da ni razpisal referenduma na nekaterih območjih, ki so primerljiva z območji sedanjih občin in ustrezajo ustavni zasnovi občine kot temeljne lokalne skupnosti, ravnal arbitrarno. Z ustanovitvijo večjega števila občin s številom prebivalcev pod 5000, pod 3000 in celo pod 1000 je zakonodajalec z ZUODNO vzpostavil blaga merila za uveljavljanje izjem po 13.a členu ZLS. Temu bi moral slediti tudi v sedanjem postopku preoblikovanja mreže občin. Če je želel postrožiti merila, bi jih moral uveljaviti tudi glede obstoječih občin, česar pa ni storil. Namesto da bi uporabil enako blaga merila za odstopanje od pogoja 5000 prebivalcev kot leta 1994, je restriktivno zavrnil nekatere predloge za ustanovitev občin, ker da ne izpolnjujejo ustavnih in zakonskih pogojev.
25. Zato je ustavno sodišče naložilo Državnemu zboru, da razpiše referendum tudi na vseh območjih, na katera se nanašajo pobude. Po analizi pobud in gradiv vlade (predhodna opredelitev, mnenje k predlogom) je prišlo do sklepa, da med območji, na katera se nanašajo pobude, ni takšnega območja, ki bi odstopalo od ustavne zasnove občine oziroma od meril, ki jih je vzpostavil Državni zbor za upoštevanje izjem od pogoja 5000 prebivalcev.

26. Ustavno sodišče je posebej preučilo tudi primere, ko Državni zbor iz procesnih razlogov sploh ni obravnaval vlog oziroma pobud za ustanovitev občine.
– Krajevna skupnost Dobje je že pred uveljavitvijo zakona o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 – v nadaljevanju: ZPUO) dne 24. 8. 1995 poslala Državnemu zboru elaboriran predlog za ustanovitev Občine Dobje. Dne 27. 8. 1996 je poslala pobudo za pričetek predhodnega postopka za ustanovitev občine Občinskemu svetu občine Šentjur. Dne 18. 9. 1996 je svet krajevne skupnosti poslal Državnemu zboru dopis, s katerim sporoča, da se poslužuje 8. člena ZPUO in vlaga predlog za pričetek postopka.
– krajevne skupnosti Srednja Dobrava, Kamna Gorica, Kropa, Ljubno in Podnart so dne 26. 5. 1997 vložile pri Državnem zboru pobudo za ustanovitev Občine Lipnica. Občinski svet občine Radovljica je s posebnim sklepom dne 28. 1. 1998 potrdil strinjanje s to pobudo.
– Svet krajevne skupnosti Podlehnik je dne 13. 1. 1997 poslal Državnemu zboru predlog za ustanovitev Občine Podlehnik. Dne 21. 1. 1997 je Svet občine Videm sprejel sklep, s katerim zadolžuje Svet krajevne skupnosti Podlehnik kot pravno osebo, da vodi vse aktivnosti za izločitev Krajevne skupnosti Podlehnik iz Občine Videm. Dne 28. 10. 1997 je Občinski svet občine Videm poslal Državnemu zboru še pozitivno mnenje o izločitvi dela občine v novo Občino Podlehnik.
– Krajevna skupnost Žetale je dne 18. 3. 1997 poslala pobudo za začetek postopka za ustanovitev samostojne občine Občinskemu svetu občine Majšperk. Glede na molk občinskega sveta je pobudnica menila, da je postala predlagatelj po 8. členu ZPUO.
– Krajevna skupnost Žirovnica je po pridobljenem pozitivnem mnenju občinskega sveta z dne 24. 10. 1996 poslala Državnemu zboru pobudo za izločitev dela Občine Jesenice v samostojno Občino Žirovnica. Občinski svet je podal pozitivno mnenje, ni pa prevzel vloge predlagatelja. Občinski svet je dne 23. 10. 1997 sprejel sklep, na podlagi katerega je Krajevni skupnosti Žirovnica dopuščal, da v skladu z 8. členom ZPUO poda dopolnjen predlog. Pobudnica je dne 12. 11. 1998 poslala dopolnjen predlog z elaboratom Državnemu zboru.
27. ZPUO določa v 7. členu, da lahko svet krajevne skupnosti ali zbor krajanov da pobudo za izločitev dela občine v novo občino. Pobuda se da občinskemu svetu, ki lahko predlaga izločitev dela občine v samostojno občino ali pobudo zavrne. Če je ne sprejme, lahko svet krajevne skupnosti ali zbor krajanov prevzame vlogo predlagatelja (8. člen ZPUO).
28. ZPUO določa v 4. členu, da Državni zbor v “postopku iz 14. člena” (v 14. členu zakon govori o ugotavljanju pogojev za ustanovitev občine in za spremembo območij občin in o razpisu referenduma) obravnava vse predloge, ki so bili vloženi do začetka tega postopka. Iz gradiv, ki jih je v odgovoru na pobude predložil Državni zbor, ni razvidno, da bi Državni zbor izrecno določil datum začetka postopka iz 14. člena. Državni zbor je sprejel le “sklep o začetku postopka za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij” (23. 5. 1997) in “sklep o nadaljevanju postopka za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij” (27. 9. 1997), v katerem je evidentiral prejete predloge in “druge pobude in vloge”. Ni torej popolnoma jasno, kdaj se je začel “postopek po 14. členu” ZPUO. Ustavno sodišče je zato določbo 4. člena ZPUO razlagalo v korist vlagateljev pobud. Ugotovilo je, da so v vseh primerih sveti krajevnih skupnosti podali elaborirane pobude za ustanovitev občine in da so občinski sveti – razen Občinskega sveta občine Majšperk, ki pobude ni ne zavrnil ne sprejel – izrazili svoje pozitivno mnenje o teh pobudah. Tako so bili izpolnjeni procesni pogoji za obravnavanje teh vlog kot predlogov. V vseh navedenih primerih sicer niso bili izvedeni zbori občanov, kot določa ZPUO, vendar ne gre za bistveno napako v postopku, ker se bo volja prebivalcev izrazila na referendumu.
29. V primerih iz prejšnje točke te obrazložitve gre za predloge, ki ustrezajo pogojem iz 13. in 13.a člena ZLS, razumljenim na način, opisan v tej obrazložitvi. Gre za območja, ki imajo od 1098 do 4010 prebivalcev. Ker je ugotovilo, da so vlagatelji izpolnili bistvene procesne obveznosti po ZPUO in da so območja, na katera se pobude nanašajo, primerljiva z območji sedanjih občin in nekaterimi referendumskimi območji, uvrščenimi v OdlRR, je ustavno sodišče naložilo Državnemu zboru, da razpiše referendum tudi na teh območjih.

30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč – Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Dragica Wedam – Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo soglasno. Tretjo točko izreka je sprejelo s petimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodnica Wedam – Lukić ter sodnika Krivic in Testen). Četrto, peto in šesto točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu (proti je glasoval sodnik Krivic). Sodniki Jambrek, Krivic in Testen so napovedali ločena mnenja.