Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobudo Marjana Vovka, Toneta Urbanca in Janeza Dolžana z Dovjega, ki jih zastopa Stanislav Repovž, odvetnik na Jesenicah na seji dne 16. aprila 1998

Določba drugega odstavka 56. člena odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje planskih celot J1, J2, J3 in J5 za Občino Kranjska Gora (Uradni list RS, št. 15/91 in 30/96) ni v neskladju z zakonom.

1. Ustavno sodišče je dne 22. 5. 1997 sprejelo pobudo in do končne odločitve začasno zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje planskih celot J1, J2, J3 in J5 za Občino Kranjska Gora (Uradni list RS, št. 15/91 in 30/96). Izpodbijana določba določa posebne pogoje glede oblikovanja objektov na parcelah 753/1 do 753/4 k.o. Dovje. Pobudniki so v pobudi navajali, da je bil kršen postopek sprejemanja izpodbijanega akta, saj da občina ni dala odgovorov na pripombe, ki so bile v zvezi z navedenimi posegi podane na javni obravnavi, oziroma na pisne pripombe, ki so bile poslane na občino. Predvsem naj ne bi bilo odgovorjeno na vprašanje o prekategorizaciji zemljišč. Odlok naj bi namreč v izpodbijanem delu neposredno posegel na prvo območje kmetijskih zemljišč in s tem omogočil pozidavo najboljše kmetijske zemlje. Za poseg na kmetijsko zemljišče bi po mnenju pobudnikov moral biti ugotovoljen splošni interes v skladu z zakonom, vendar naj bi to v tem primeru ne bilo storjeno.
2. Ob tem so pobudniki navajali, da naj bi bile spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin dologoročnega in srednjeročnega plana Občine Jesenice za Občino Kranjska Gora (Uradni list RS, št. 30/96), na katerih temelji izpodbijana določba odloka o prostorskih ureditvenih pogojih, objavljene pred prejetjem strokovnega mnenja Ministrstva za okolje in prostor. Republiški prostorski plan naj bi ne vseboval sprememb in dopolnitev navedenih prostorskih sestavin, zato se po mnenju pobudnikov spremembe občinskega plana v tem delu ne bi smele uporabljati. Tudi mnenje Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano naj bi občina prejela šele po objavi sprememb občinskega plana in izpodbijanega odloka.
3. Izpodbijani predpis naj bi tudi ne določal meja obravnavanega območja, kar naj bi bilo v nasprotju s 40. členom zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju: ZUN). Izpodbijani predpis naj bi v svojem 2. členu enostavno spremenil 4. člen odloka in razveljavil meje obravnavanega območja.
4. Za obravnavano območje naj bi bil leta 1972 sprejet urbanistični načrt; po njem naj bi bile navedene štiri parcele funkcionalno zemljišče k štirim že obstoječim zgradbam. Izpodbijani akt naj bi se ne ujemal s tem urbanističnim načrtom. Ob tem naj bi višina v izpodbijani določbi predvidenih objektov ne bila prilagojena obstoječim razmeram. Pobudniki zato predlagajo, da ustavno sodišče razveljavi tiste dele izpodbijanega akta, ki se nanašajo na območje planske celote J3-S12 Dovje – vzhod 1 za parcele 753/1 do 753/4.
5. S strani nasprotnega udeleženca je ustavno sodišče prejelo odgovor župana Občine Kranjska Gora. Župan je v odgovoru navedel, da ne drži trditev pobudnikov, da je bil kršen postopek, predpisan za sprejemanje izpodbijanega predpisa. Člen 39 ZUN ne določa, da bi bilo potrebno na pripombe iz javne razgrnitve odgovoriti, pač pa naj bi le določal, da mora pripombe izvršni svet občinske skupščine obravnavati in do njih zavzeti stališče. Stališče do vseh pripomb iz javne razgrnitve naj bi bil zavzel župan Občine Kranjska Gora. Njegovo stališče je temeljilo na strokovnem mnenju pripravljalca prostorskih ureditvenih pogojev, to je Urbanističnega inštituta Republike Slovenije. O tem strokovnem mnenju naj bi bil župan obvestil občinske svetnike, ki so člani odbora za kmetijstvo in gozdarstvo ter odbora za prostorsko planiranje in varstvo okolja, in nato njihova stališča upošteval pri oblikovanju svojih stališč.
6. Po mnenju župana Občine Kranjska Gora naj bi pobudniki zamenjevali pojem zazidljivih območij s pojmom “območja urejanja s prostorskimi ureditvenimi pogoji”. ZUN naj bi namreč ne določal, da bi bilo v odloku potrebno navajati meje zazidljivih območij, prav tako naj ne bi zahteval javne objave kartografskega dela prostorskih ureditvenih pogojev. Parcele, naštete v izpodbijani določbi, naj bi določale le območje, na katerem veljajo posebni pogoji glede oblikovanja. Določanje posebnih pogojev oblikovanja za posamezna območja urejanja naj bi bila uveljavljena praksa izdelave prostorskih ureditvenih pogojev.
7. Glede strokovnega mnenja Ministrstva za okolje in prostor, ki naj bi bilo izdano šele po objavi spremembe občinskega plana, pa župan pojasnjuje, da 50. člen zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – v nadaljevanju: ZUreP) določa, da mora vlada v roku 45 dni presoditi, ali je osnutek usklajen z državnimi plani. Zakon naj bi torej ne zahteval, da bi morala občina pred sprejemom plana prejeti soglasje vlade. Osnutek je občina Ministrstvu za okolje in prostor poslala dne 9. aprila 1996, na občinskem svetu pa je bil ta predpis sprejet 29. maja 1996, torej po izteku roka 45 dni. Vlada naj bi občine v tem času ne obvestila o morebitnih neskladjih. Napačno naj bi bilo tudi mnenje pobudnikov, da se spremembe občinskih planov vključijo v republiški plan in da se le-ta objavi. Po mnenju župana pomeni ugotavljanje splošnega interesa za prekvalifikacijo kmetijskega zemljišča v stavbno že sam sprejem prostorskih dokumentov občine (planskih in izvedbenih). Ob tem župan v odgovoru tudi navaja, da navedeni ureditveni načrt iz leta 1972 ne velja več, saj naj bi ga bila razveljavila že nekdanja Občina Jesenice. Navaja tudi, da so oblikovalske rešitve za objekte na parcelah, naštetih v izpodbijani določbi, izdelane v strokovno usposobljeni instituciji in zato strokovno kvalitetne.

8. Pobudniki navajajo, da izpodbijajo le navedeni odlok o prostorskih ureditvenih pogojih oziroma tisti del tega odloka, ki se nanaša na štiri navedene parcele, vendar v sami pobudi zatrjujejo tudi nekaj nezakonitosti občinskih planskih aktov, na katerih temelji izpodbijani odlok o prostorskih ureditvenih pogojih. Ker je odlok o prostorskih ureditvenih pogojih izvedbeni predpis, ki mora temeljiti na občinskem planskem aktu, bi nezakonitost slednjega res lahko vplivala na zakonitost in obstoj prvega. Ustavno sodišče je zato preizkusilo tako očitke o nezakonitosti odloka o prostorskih ureditvenih pogojih kot tudi zatrjevane nezakonitosti planskih aktov občine.
9. Izpodbijana določba drugega odstavka 56. člena odloka o prostorskih ureditvenih pogojih določa posebne pogoje glede oblikovanja objektov na navedenih štirih parcelah k.o. Dovje. Izpodbijani odlok ima svojo podlago v prostorskih planskih aktih Občine Kranjska Gora. Območje sedanje Občine Kranjska Gora je bilo pred njenim nastankom del Občine Jesenice, zato sta bila na tem območju veljavna dolgoročni plan Občine Jesenice za obdobje 1986-2000 (Uradni vestnik Gorenjske, št. 20/86, 2/88 in 2/90) ter na njegovi podlagi družbeni plan Občine Jesenice za obdobje 1986-1990 (Uradni vestnik Gorenjske št. 8/88, 6/89 in Uradni list RS, št. 28/90, 31/90 in 20/94). Oba navedena planska akta je v skladu z zakonom o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list SRS, št. 48/90 – v nadaljevanju: ZPUP) v istem postopku in z istim aktom Občina Kranjska Gora v letu 1996 spremenila in dopolnila s spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Jesenice za Občino Kranjska Gora (Uradni list RS, št. 30/96).
10. Pobudniki navajajo, da v postopku sprejemanja navedenih sprememb in dopolnitev dolgoročnega in srednjeročnega plana in prostorskih ureditvenih pogojev v začetku leta 1996 ni bil upoštevan postopek sprejemanja teh aktov, saj naj bi ne bili dani odgovori na pripombe z javne obravnave in na pismene pripombe, naslovljene na Občino Kranjska Gora. ZPUP določa, da se do sprejema nove zakonodaje o urejanju prostora spremembe in dopolnitve prostorskih planskih aktov pripravljajo in sprejemajo po postopku, ki je predpisan za pripravo in sprejem prostorskih izvedbenih aktov (1. in 2. člen). Prostorski izvedbeni akti (torej tudi izpodbijani prostorski ureditveni pogoji) se pripravljajo in sprejemajo po ZUN. Ta v 39. členu določa, da po preteku javne razgrnitve pripombe in predloge obravnava izvršni svet ter zavzame do njih stališče. Na podlagi teh stališč se osnutek prostorskega izvedbenega akta dopolni, pridobe se soglasja pristojnih organov ter pripravijo druge potrebne rešitve. Tako dopolnjeni osnutek se pošlje v odločanje in sprejem občinski skupščini (sedaj občinskemu svetu). Zakon ne določa, da bi moral pripravljalec izvedbenega akta na pripombe odgovoriti neposredno dajalcem pripomb in mnenj.
11. Iz odgovora nasprotnega udeleženca in iz priloženih dokazil je razvidno, da je župan Občine Kranjska Gora v zvezi z zbranimi pripombami najprej pridobil strokovno mnenje pripravljalca prostorskih aktov. Pripravljalec se je v svojem strokovnem mnenju opredelil do vseh pripomb iz javne razgrnitve in javne obravnave, torej tudi do pripombe Janeza Dovžana in do skupne pripombe Marjana Vovka, Toneta Urbanca, Iztoka Polaka in Janeza Dovžana (glej Strokovna stališča k pripombam in predlogom razgrnjenih osnutkov prostorskih dokumentov v Občini Kranjska Gora, točki II.8. in II.9). Odbor za prostorsko planiranje in varstvo okolja občinskega sveta je po pridobitvi teh stališč 25. 3. 1996 opravil terenski ogled nameravanih posegov v prostor in do njih zavzel svoje stališče. Zatem je župan sklical dva usklajevalna sestanka, na katerih so svoja stališča do predvidenih sprememb in do strokovnih stališč izdelovalca uskladili pripravljalec, župan in predstavniki občinskega sveta (gl. zapisnika usklajevalnih sestankov z dne 28. 3. in 2. 4. 1996). Dokončno stališče do pripomb in predlogov iz javne razgrnitve pa je zatem zavzel župan (9. 4. 1996). Postopek sprejemanja izpodbijanega akta torej v tem delu ni bil v neskladju z ZUN.
12. Pobudniki nadalje navajajo, da so bile navedene spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin dologoročnega in srednjeročnega plana Občine Jesenice za Občino Kranjska Gora objavljene pred pridobitvijo strokovnega mnenja Ministrstva za okolje in prostor o usklajenosti z obveznimi izhodišči državnih planov. Iz pridobljenih gradiv je razvidno, da je občina osnutek sprememb svojih planskih aktov poslala Ministrstvu za okolje in prostor v oceno usklajenosti 9. 4. 1996. Ministrstvo je to vlogo prejelo 11. 4. 1996, mnenje o usklajenosti pa je vlada izdala 9. 7. 1996. Občina je izpodbijani akt sprejela 29. 5. 1996, 7. 6. 1996 pa ga objavila v Uradnem listu RS. Čeprav je svoj planski akt sprejela in objavila pred prejetjem mnenja vlade o usklajenosti, občina ni ravnala nezakonito. ZUreP namreč v 49. in 50. členu določa, da pred sprejetjem dolgoročnih in srednjeročnih planov občin Izvršni svet SRS (torej sedaj vlada) ugotavlja usklajenost prostorskih sestavin teh planov z obveznimi izhodišči dolgoročnega in srednjeročnega plana Republike Slovenije. O morebitnih neusklajenostih vlada obvesti občino najkasneje v 45 dneh in ji naloži odpravo ugotovljenih neskladij. Iz teh členov jasno izhaja, da občina v primeru, da v 45 dneh ne prejme odgovora o neusklajenosti, lahko domneva, da neusklajenosti z državnimi planskim akti ni, ter nadaljuje s postopkom sprejemanja planskega akta. Občina Kranjska Gora je storila prav to: svoj planski akt je sprejela po poteku (resda le nekaj dni) roka iz 49. in 50. člena ZUreP. S tem torej ni prekršila teh postopkovnih določb ZUreP.
13. Na to vprašanje se navezuje tudi trditev pobudnikov o nezakonitosti prekvalifikacije kmetijskega zemljišča v stavbno. Navedene štiri parcele so bile z dolgoročnim planom Občine Jesenice uvrščene v prvo območje kmetijskih zemljišč. Po prejšnjem zakonu o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 17/86 p.b. in Uradni list RS, št. 9/90, 5/91, 46/92 – odl. US in 58/95 – odl. US; v nadaljevanju: prejšnji ZKZ), ki je veljal v času sprejemanja izpodbijanih prostorskih aktov, so se lahko kmetijska zemljišča prvega območja namenila za nekmetijsko rabo le izjemoma, če je šlo za posege, za katere je ugotovljen širši družbeni interes v dolgoročnem planu države ali v dolgoročnem planu občine, če je to v skladu z dolgoročnim planom države (11. člen prejšnjega ZKZ). Kriteriji za določitev širšega družbenega interesa so se določili v smernicah za dolgoročni plan države (tretji odstavek 11. člena prejšnjega ZKZ).
14. Iz podatkov, ki jih je ustavno sodišče zbralo pri Minitrstvu za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, je razvidno, da navedene parcele po svojih lastnostih ne sodijo v prvo območje kmetijskih zemljišč. Ker je opredelitev namenske rabe zemljišč – tako kmetijskih kot stavbnih – sestavni del planskih aktov občin, je leta 1990 tedanji Republiški sekretariat za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano predlagal, da tedanja Občina Jesenice parcele 753/1 do 753/3 izloči iz prvega območja kmetijskih zemljišč, saj naj bi ležale kot ozka enklava med obstoječimi stavbišči in cesto ter naj bi bila zato omejena možnost za njihovo intenzivno kmetijsko rabo. Sekretariat je tudi ugotovil, da te parcele dejansko že vrsto let niso bile v kmetijski rabi. Podobno mnenje je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano na pobudo investitorjev izdalo leta 1992 (dopis z dne 14. 10. 1992). Pri tem svojemu prvemu mnenju dodaja še izvedeniško mnenje Biotehniške Fakultete iz Ljubljane, po katerem parcel 753/1 in 753/2 k.o. Dovje ni mogoče uporabljati v intenzivne kmetijske namene in jih je zato mogoče izvzeti iz prvega območja kmetijskih zemljišč. Tudi iz mnenja o usklajenosti z dne 21. 6. 1996, ki ga je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano dalo ob sprejemanju prostorskih planskih aktov v letu 1996, je razvidno, da prerazvrstitev kmetijskega zemljišča iz prvega območja v stavbno zemljišče za navedene parcele 753/1 do 753/4 (list PKN Mojstrana 45: poseg 1) ni v nasprotju s predpisi o varstvu kmetijskih zemljišč. Ustavno sodišče na podlagi teh dejstev ugotavlja, da Občina Kranjska Gora s prerazvrstitvijo teh zemljišč v stavbna zemljišča v svojem planskem aktu ni ravnala v nasprotju s predpisi o varovanju kmetijskih zemljišč in ZUreP.
15. Pobudniki pravilno navajajo, da je bil za območje Dovjega sprejet urbanistični načrt (Uradni vestnik Gorenjske št. 22/67 in 21/72), in to še po prejšnjem zakonu o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67), vendar pa napačno sodijo, da je ta predpis za njihovo območje še vedno v veljavi. ZUN v 82. členu določa, da se do sprejetja prostorskih izvedbenih aktov po določbah ZUN, vendar najdlje do 31. 12. 1990, uporabljajo veljavni zazidalni načrti in urbanistični redi, kolikor niso v nasprotju s srednjeročnim planom občine (prvi odstavek). Ker do konca tega roka kar nekaj občin še ni sprejelo svojih prostorskih izvedbenih aktov, je ZPUP v letu 1990 podaljšal veljavnost zazidalnim načrtom in urbanističnim redom (3. člen), vendar tudi to podaljšanje seveda velja le do sprejetja prostorskih izvedbenih aktov po ZUN. Občina Jesenice je po sprejetju svojega srednjeročnega plana leta 1988 resda ugotovila, da se na njenem območju še naprej deloma uporablja navedeni urbanistični načrt, ker naj bi s tem planom ne bil v nasprotju. Vendar pa je navedeni predpis prenehal veljati s sprejetjem odloka o prostorskih ureditvenih pogojih leta 1991. Urbanistični načrt na območju navedenih parcel tako od tedaj dalje ne velja več.
16. Prav tako ne drži trditev pobudnikov, da so spremembe izpodbijanega odloka o prostorskih ureditvenih pogojih iz leta 1996 nezakonito razveljavile meje osnovnega odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje planskih celot J1, J2, J3 in J5 (Uradni list RS, št. 15/91). To naj bi bilo v nasprotju s 40. členom ZUN. Ta določa, da mora odlok o prostorskih ureditvenih pogojih med drugim določati tudi meje obravnavanega območja. Prostorski ureditveni pogoji se po ZUN sprejemajo za območja, kjer ni predvidena izdelava prostorskih izvedbenih načrtov. V nasprotju s prostorskimi izvedbenimi načrti, s katerimi se dokaj podrobno načrtujejo posamezna naselja, deli naselij ali posamezni infrastrukturni objekti ali drugi določeni posegi v prostor na točno določenih območjih, so prostorski ureditveni pogoji le spisek urbanističnih, oblikovalskih in drugih pogojev, ki jih je potrebno upoštevati pri načrtovanju katerihkoli posegov v prostor, torej neke vrste urbanistični red. Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje planskih celot J1, J2, J3 in J5 iz 1991 je veljal le za del tedanje Občine Jesenice, zato je v 4. členu vseboval natančno določitev območja veljavnosti. Ta odlok je po nastanku nove Občine Kranjska Gora v skladu z 99.a členom zakona o lokalni samoupravi veljal tudi zanjo, seveda le v tistem obsegu, kolikor je segal v območje te občine. Občina Kranjska Gora je v letu 1996 z izpodbijanimi spremembami odlok spremenila in določila, da velja za celotno območje Občine Kranjska Gora, razen za v 4. členu našteta območja prostorskih izvedbenih aktov. S tem so meje odloka dovolj natančno določene. Velja namreč za celotno območje občin, razen za območja prostorskih izvedbenih aktov, katerih meje morajo biti po ZUreP in ZUN natančno določene. Izpodbijani odlok v tem delu torej ni v nasprotju z ZUN.
17. Prostorski ureditveni pogoji so, kot rečeno, spisek urbanističnih, oblikovalskih in drugih pogojev, ki veljajo za izvajanje posegov v prostor na območju občine ali na njenem delu. Del teh pogojev je tako splošne narave, da jih je potrebno upoštevati na celotnem območju veljavnosti odloka, medtem ko v posameznih območjih odloka lahko zaradi naravnih ali krajevnih značilnosti veljajo za tisto območje specifični pogoji. Člen 56 izpodbijanega odloka iz leta 1991 je določal, da v območju navedenih parcel J3-S12 veljajo skupna merila in pogoji, z dodatnim pogojem, da je mogoča le gradnja enodružinskih stanovanjskih hiš z možnostjo obrti, če je ta v sklopu objekta. Sprememba odloka v letu 1996 (13. člen sprememb in dopolnitev odloka) dodaja tej določbi nov odstavek. Ta za območje navedenih štirih parcel določa dodatne pogoje: največjo dovoljeno velikost objektov, njihovo višino, naklon strešin in orientacijo objektov. Takšna določba ni v nasprotju z določbami ZUN o vsebini prostorskih ureditvenih pogojev; gre za pravico občine, da za posamezno območje določi posebne urbanistične in oblikovalske pogoje za izvajanje posegov v prostor. Ob tem ustavno sodišče ugotavlja, da so bili pogoji za gradnjo na tem območju pred izpodbijano dopolnitvijo 56. člena manj natančni in s tem manj omejujoči in bi dopuščali investitorjem večjo svobodo. Pobudniki kot sosedje teh parcel so torej z dodatnimi pogoji gradnje na tem območju kvečjemu na boljšem, kot če bi za to zemljišče veljali le splošni pogoji PUP. Ustavno sodišče ugotavlja, da tudi v tem delu ne gre za nezakonitost izpodbijanega odloka.

18. Ustavno sodišče je to odločbo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: namestnik predsednika mag. Matevž Krivic ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, Franc Testen, dr. Dragica Wedam -Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.