Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti začetem na pobudo Lenče Arko Fabjan iz Ljubljane na seji dne 28. maja 1998

Določba 7. člena pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o oddajanju neprofitnih stanovanj v najem (Uradni list RS, št. 31/97) v delu, ki se nanaša na točko 5.1. Pojasnil za izpolnjevanje obrazca za oceno stanovanjskih razmer, ni v neskladju z ustavo in zakonom, če se razlaga tako, da se kot mlade družine upoštevajo ne samo življenjske skupnosti obeh staršev in otrok, ampak tudi vse druge družinske oblike.

1. Pobudnica izpodbija v izreku navedeno določbo pravilnika, s katero se spreminjajo Pojasnila za izpolnjevanje obrazca za oceno stanovanjskih razmer. V neskladju s 14. in 53. členom ustave naj bi bil tisti del določbe, po kateri se le življenjska skupnost najmanj enega otroka z dvema odraslima osebama šteje za mlado družino. Pobudnica navaja, da gre v njenem primeru za življenjsko skupnost ene odrasle osebe z dvema otrokoma. Pri točkovanju stanovanjskih in drugih razmer njene družine niso šteli za mlado družino, čeprav so jo upoštevali kot družino z večjim številom otrok in tudi družino z manjšim številom zaposlenih. Meni, da sporna določba brez razumnega razloga neenako obravnava družine – življenjske skupnosti enega ali več otrok z eno odraslo osebo v primerjavi z družinami – življenjskimi skupnostmi enega ali več otrok z dvema odraslima osebama. Zgolj varstvo družin z dvema odraslima osebama naj bi bilo tudi v nasprotju s 53. členom ustave.
2. Pobudnica predlaga tudi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. Navaja, da bi se z upoštevanjem točk kot mlada družina uvrstila najmanj na deseto mesto na prednostni listi za dodelitev neprofitnih stanovanj. Težko popravljiva posledica naj bi bila v nedodelitvi stanovanja po tem razpisu. Vprašanje naj bi namreč bilo, ali bi se na nekem novem razpisu uvrstila na prednostno listo.
3. Minister za okolje in prostor v odgovoru na pobudo navaja, da neprofitna stanovanja oddaja v najem neprofitna stanovanjska organizacija. Ta je na podlagi pravilnika o posebnih pogojih delovanja neprofitnih stanovanjskih organizacij dolžna upoštevati prioritete, določene v drugem odstavku 91. člena stanovanjskega zakona. Ena od prednostnih kategorij so tudi mlade družine. Pojma mlade družine zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih ne pozna. Uvedla naj bi ga bila stanovanjska zakonodaja že v letu 1972, ohranja ga stanovanjski zakon, pozna pa ga tudi resolucija o temeljih oblikovanja družinske politike v Republiki Sloveniji.
4. Pravilnik o merilih za dodeljevanje socialnih stanovanj v najem je opredelil merila za dodelitev socialnih stanovanj in je točkovanje določil glede na izvrševanje roditeljske pravice v različnih življenjskih skupnostih. Dodatno so točkovane tudi samohranilke oziroma samohranilci (“enoroditeljske družine“) – ne glede na starost roditelja. Pravilnik o oddajanju neprofitnih stanovanj v najem, ki naj bi bil glede na vsebino razmerij, ki jih ureja, razbremenjen situacij pretežno socialne narave, ne točkuje posebej tako različnih življenjskih skupnosti. V obeh pravilnikih pa je bilo glede na zakonske obveze potrebno opredeliti kriterij za mlado družino. Minister meni, da pojem družine, kot ga uporablja pravilnik o oddajanju neprofitnih stanovanj v najem, smiselno ne odstopa od zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, po katerem je družina življenjska skupnost staršev in otrok. Minister še navaja, da je zmotno stališče pobudnice o uvrstitvi na najmanj deseto mesto na prednosti listi, če bi se njena družina štela za mlado družino. V takem primeru bi bilo namreč treba ustrezno prevrednotiti tudi številne primere prosilcev v podobni situaciji.

5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Neprofitna stanovanja oddajajo v najem neprofitne stanovanjske organizacije pod posebnimi pogoji, ki jih predpiše pristojni resorni minister (93. člen stanovanjskega zakona). Pravilnik o posebnih pogojih delovanja neprofitnih stanovanjskih organizacij (Uradni list RS, št. 64/93) v 8. členu določa, da se neprofitna stanovanja oddajajo v najem po prednostni listi, oblikovani na podlagi javnega razpisa, po določbah posebnega pravilnika. Neprofitna stanovanjska organizacija je dolžna oddajati (neprofitna) stanovanja po prioritetah iz drugega odstavka 91. člena stanovanjskega zakona za tiste kategorije prosilcev, ki niso upravičeni do dodelitve socialnega stanovanja v najem.
7. Stanovanjski zakon v drugem odstavku 91. člena določa, kdo ima prednost pri uporabi sredstev Stanovanjskega sklada Republike Slovenije. Med temi so tudi mlade družine, družine z večjim številom otrok, družine z manjšim številom zaposlenih in družine z invalidnim članom. Pri oblikovanju prednostne liste za oddajanje neprofitnih stanovanj je treba torej upoštevati, da morajo imeti te kategorije družine prednost.
8. Upravičenci za pridobitev neprofitnega stanovanja v najem so tisti državljani, ki presegajo dohodkovni cenzus za dodelitev socialnega stanovanja, ne presegajo pa dohodkovnega cenzusa, določenega v prvem odstavku 2. člena pravilnika o oddajanju neprofitnih stanovanj v najem (v nadaljevanju: pravilnik). S spremembami pravilnika je bil določen še dodaten izključevalni kriterij: kadar je neprofitna stanovanjska organizacija ustanovljena za razreševanje stanovanjskih vprašanj določene skupine prebivalstva, so upravičenci le tisti, za katerih reševanje stanovanjskih vprašanj je taka neprofitna stanovanjska organizacija ustanovljena. Kadar pa gre za “splošno“ neprofitno stanovanjsko organizacijo, je pripadnost taki skupini lahko le eden od kriterijev, po katerih se oblikuje prednostni vrstni red upravičencev. Pravilnik o porabi sredstev stanovanjskega sklada v 22. členu govori o “medsebojni vplivnosti posameznih kriterijev, uteževanju kriterijev“.
9. Sporna opredelitev pravilnika določa, da se za mlado družino šteje družina z najmanj enim otrokom, v kateri nobeden od staršev ni star več kot 35 let. V obravnavani zadevi ni sporno, da dodatno točkovanje po kriteriju mlade družine daje tej kategoriji upravičencev določeno prednost v primerjavi z ostalimi upravičenci. Tudi ni sporna starostna meja 35 let, o čemer je ustavno sodišče že odločalo v postopku presoje ustavnosti in zakonitosti petega odstavka 8. člena pravilnika o porabi sredstev stanovanjskega sklada (zadeva št. U-I-77/95, OdlUS IV, 76). Sporno je le dejstvo, da se kot mlade družine upoštevajo samo t.i. popolne družine, torej družine kot življenjske skupnosti obeh staršev in (najmanj enega) otroka, ne pa tudi družine, v kateri živi le eden od staršev.
10. Po zakonu o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 14/89 – prečiščeno besedilo; v nadaljevanju: ZZZDR) je družina življenjska skupnost staršev in otrok. To, kar neko življenjsko skupnost opredeljuje kot družino, je otrok. Prav zaradi koristi otrok uživa družina tudi posebno družbeno varstvo. Po zakonu torej ni družine brez otrok.
11. Resolucija o temeljih oblikovanja družinske politike v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 40/93 – v nadaljevanju: resolucija) med načeli, na katerih temelji družinska politika, na prvih mestih navaja usmerjenost k vsem družinam ter upoštevanje pluralnosti družinskih oblik in različnih potreb, ki iz tega izhajajo. Med posebnimi cilji družinske politike je navedena tudi pravna in dejanska izenačitev (v statusu in pravicah) vseh družinskih oblik.
12. Temeljna oblika družine, ki se tudi praviloma razume s pojmom družine, je življenjska skupnost obeh staršev in otrok. Že ZZZDR (v 7. členu) razširja pojem družine na življenjsko skupnost posvojitelja in posvojenca, s tem ko to razmerje izenači z razmerjem med starši in otroki. Resolucija (na deklarativni, ne na normativni ravni) šteje za družino tudi vse življenjske skupnosti otrok in odraslih oseb, ki trajno skrbijo zanje: stari starši in vnuki, rejniki in rejenci, skrbniki in otroci pod skrbništvom.
13. Stanovanjski zakon v 5. členu opredeljuje kot primerno najemno stanovanje tisto stanovanje, ki zadošča stanovanjskim potrebam najemnika in njegovih ožjih družinskih članov, če živijo z njim v skupnem gospodinjstvu. Kdo so ožji družinski člani, določa 6. člen stanovanjskega zakona. Pojem “ožjega družinskega člana“ je širši kot pojem družine – pravilnik o porabi sredstev stanovanjskega sklada v 8. členu na primer za skupno gospodinjstvo treh generacij ožjih družinskih članov uporabi pojem “razširjena družina“.
14. Življenjska skupnost, ki jo pravno opredeljujemo kot družino, torej ni nujno samo življenjska skupnost staršev (roditeljev) in njihovih otrok. Ob tem pa si zakonske določbe o opredelitvi družine tudi ni mogoče razlagati tako, da bi se kot družina štele samo življenjske skupnosti dveh odraslih oseb in otroka, oziroma tako, da bi neka življenjska skupnost zaradi izgube enega od staršev – na primer zaradi smrti ali ločitve – izgubila (pravni) status družine. ZZZDR v 114. in 115. členu določa, da v primerih ločenega življenja staršev oziroma kadar je živ samo eden od staršev, izvršuje roditeljsko pravico tisti od staršev, pri katerem otrok živi.
15. Iz navedenega izhaja, da je tudi življenjsko skupnost matere z enim ali več otroki treba šteti za družino. V konkretnem primeru je bila tudi pobudnica točkovana kot družina: kot družina z večjim številom otrok, družina z manjšim številom zaposlenih in posredno tudi po stanovanjski površini na družinskega člana.
16. Ustavno sodišče je že v več svojih odločbah – med drugim tudi v citirani odločbi OdlUS IV, 76 – odločilo, da načelo enakosti normodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Gre za vprašanje, ali je pravilnik zakonski pojem “mlade družine“ smel opredeliti tako, da se za mlade družine štejejo le t.i. popolne družine: oba starša in otrok.
17. V skladu z načelom legalitete mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni veji oblasti za izdajo upravnih aktov po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno, da je ravnanje uprave oziroma nosilcev javnih pooblastil v določenem obsegu za državljana predvidljivo. To načelo pa zakonodajalcu ne prepoveduje uporabe generalnih klavzul in nedoločenih pravnih pojmov. Podzakonski predpis mora v takem primeru vsebino nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je s tem dosežen cilj zakonske norme. Upravni predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne zožuje z zakonom urejenih pravic in obveznosti. Stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj.
18. Drugi odstavek 91. člena stanovanjskega zakona ne daje podlage za različno obravnavanje družin glede na njihove različne oblike – torej tudi ne glede na to, ali jo “sestavljata“ oba starša ali le en sam. Prednost daje le kakršnikoli obliki družine, ki je “mlada“, ki ima večje število otrok, ki ima manjše število zaposlenih ali ki ima invalidnega člana. Enostarševske družine pa ne gre enačiti s t. i. samohranilstvom, ki se nanaša na preživljanje otroka, kar je obveznost obeh staršev tudi na primer po razvezi zakonske zveze. Tudi pravilnik o merilih za dodeljevanje socialnih stanovanj v najem upošteva samohranilstvo le kot dodatni socialni kriterij na podlagi prvega odstavka 102. člena stanovanjskega zakona. Namen stanovanjskega zakona, kot izhaja tako iz drugega odstavka 91. člena kot iz drugega odstavka 102. člena, je dati prednost pri dodeljevanju neprofitnih in socialnih stanovanj tudi mladim družinam, ne glede na njihovo dejansko obliko, torej vsem tistim oblikam družine, ki jih pravo kot take priznava, ne pa samo “popolnim“ mladim družinam.
19. Izpodbijana določba pravilnika zato ni v neskladju s 120. in 153. členom ustave, če se razlaga tako, da se kot mlade družine upoštevajo ne samo življenjske skupnosti obeh staršev in otrok, ampak tudi vse druge pravno priznane družinske oblike. Samo za tako razlago izpodbijane določbe pravilnika je najti podlago v drugem odstavku 91. člena stanovanjskega zakona in zagotavlja spoštovanje ustavnega načela enakosti (14. člen ustave).
20. Kadar se izpodbijana norma v praksi lahko razume in uporablja na več načinov, od katerih so nekateri ustavno dopustni, drugi pa ne, razveljavitev ali odprava norme ne bi bila smiselna. Prizadela bi tudi primere, ko je bila norma uporabljena v skladu z ustavo. Zato je ustavno sodišče ohranilo izpodbijano določbo pravilnika v njenem nespornem oziroma z ustavo skladnem obsegu oziroma pomenu, hkrati pa z ustavo neskladno uporabo izpodbijane norme izločilo iz pravnega reda. Kolikor je zaradi neustavne uporabe izpodbijane določbe v posameznih primerih prišlo do kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, bo ustavno sodišče lahko posredovalo v postopku morebitne ustavne pritožbe – kolikor tudi na podlagi te odločbe kršitve ne bodo odpravljene že v postopkih s pravnimi sredstvi pred pristojnimi organi oziroma sodiščem.

21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: namestnik predsednika mag. Matevž Krivic ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam-Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Zupančič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
U-I-71/98-10