Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudi Zorana Poliča in Ignaca Voljča, obeh iz Ljubljane, na seji dne 11. junija 1998

1. Člen 37 zakona o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95) in 53. člen zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 7/96) nista v neskladju z ustavo.
2. Postopek, začet na pobudo Zorana Poliča za oceno ustavnosti 37. člena zakona o vojnih veteranih, se ustavi.

1. Pobudnik Zoran Polič je navajal, da mu je bila na podlagi izpodbijane določbe 37. člena zakona o vojnih veteranih, s 1. 1. 1996 občutno znižana pred desetimi leti odmerjena pokojnina. Menil je, da sta tako zakonska določba kot odločba Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje v nasprotju s 155. členom ustave, ker uveljavljata učinek za nazaj. Z višino osebne pokojnine ni prizadeta javna korist, protiustavno pa naj bi bilo z zakonsko določbo in na njeni osnovi sprejeto odločbo, posegati v že pridobljene osebne pravice. Izpodbijana določba tudi ne upošteva tretjega odstavka 4. člena, 292. člena in 302. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju.
2. Da tudi izvajalec zakona ni bil prepričan v upravičenost izpodbijane določbe, naj bi pričalo tudi dejstvo, da se v utemeljitvi odločbe sklicuje na mnenje Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. Materialne pravice pa se lahko spreminjajo le na temelju zakona, ne pa mnenja. Zavod je tako opravil novo odmero pokojnine, ne pa njene uskladitve z najvišjo možno.
3. Pobudnik Ignac Voljč enako navaja, da mu je bila s 1. 1. 1996 prej odmerjena pokojnina precej znižana. Odločba o novi odmeri se v obrazložitvi sklicuje na 40. in 37. člen zakona o vojnih veteranih ter na 53. člen zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Uveljavitev navedenih določb pomeni zanj znatno znižanje zneska pokojnine in naj bi poseglo v njegove pridobljene pravice v nasprotju s 155. členom ustave. Meni, da v njegovem primeru ne gre za javno korist, ampak za osebne, že pridobljene pravice in koristi.
4. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da se je Republika Slovenija z 18. členom UZITUL zavezala zagotoviti varstvo pravic posameznih kategorij subjektov in sicer v obsegu in pod pogoji, ki so jih do uveljavitve UZITUL, določali predpisi SFRJ. Varstvo se je torej izrecno nanašalo na do 25. 6. 1991 že pridobljene zakonske pravice. Omenjene pravice so bile pridobljene z ustreznim posamičnim pravnim aktom (odločbo) v skladu s predpisi nekdanje SFRJ, ki so veljali v času izdaje takega akta oziroma priznanja pravice. Glede na 155. člen ustave se tistim subjektom, ki so že nosilci pravno pridobljenih pravic, te v materialnem, vsebinskem smislu ne smejo omejevati ali odvzeti. Pri tem je treba upoštevati tudi določbo 158. člena ustave, po kateri je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Kot izhaja iz nekaterih že sprejetih odločitev ustavnega sodišča, pa se obseg pravic, določenih z zakonom, lahko z novim predpisom tudi spremeni. Vendar pa spremenjena zakonodaja in na njeni podlagi spremenjene ali na novo izdane odločbe lahko učinkujejo le z veljavnostjo za naprej. Državni zbor meni, da izpodbijani določbi nista v nasprotju z ustavo, saj uveljavljata spremembe za naprej in to tako, da veljajo za vse kategorije subjektov enako in ne posegata v njihovo socialno varnost. Dopušča pa možnost, da je glede na morda zakonsko skopo definirano prehodno obdobje pri neposrednem izvajanju navedenih določb v praksi prišlo tudi do takih neskladij, ki bi lahko pomenila kršitev prepovedi povratne veljave teh določb. Vendar naj bi to bilo stvar ocene in tehtanja vsakega konkretnega primera posebej.
5. Pojasnila o izvršitvi izpodbijanih določb v praksi sta posredovala tudi Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije.
6. Ustavno sodišče je pobudi združilo zaradi enotnega obravnavanja in ju sprejelo v obravnavo s sklepom št. U-I-223/96 z dne 5. 6. 1997. Kot je sodišču znano, je pobudnik Zoran Polič po sprejemu pobude umrl. Zato je postopek, začet na njegovo pobudo, ustavilo.

7. Z ustavnim zakonom za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 – v nadaljevanju: UZITUL) se je Republika Slovenija obvezala, da bo zagotavljala varstvo pravic borcev v obsegu in pod pogoji, ki so jih do uveljavitve ustavnega zakona določali predpisi SFRJ (18. člen ustavnega zakona). Celoten sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ureja zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94 in 7/96 – v nadaljevanju: ZPIZ), ki je pričel veljati 1. aprila 1992. Z njegovo uveljavitvijo je prenehala veljati bivša zvezna zakonodaja o pridobitvi in uveljavljanju pravic borcev NOV. ZPIZ ne določa več posebnih pravic, ki bi pripadale borcem NOV, v 302. členu pa tistim borcem NOV, ki so pridobili pravico do pokojnine po predpisih, veljavnih do 1. 4. 1992, zagotavlja to pravico kot pridobljeno pravico tudi vnaprej.
8. Določba 302. člena ZPIZ zagotavlja le tiste pravice, ki so bile kot posebne pravice borcem NOV priznane na podlagi zakona o temeljnih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 23/82, 77/82, 75/85, 8/87, 65/87, 87/89 in 44/90). Druge pravice borcev NOV, priznane s posebnimi zveznimi predpisi je še naprej zagotavljal 18. člen UZITUL. Med takimi pravicami pride za obravnavano zadevo v poštev pravica do pokojninskega dodatka po zakonu o temeljnih pravicah imetnikov “Partizanske spomenice 1941“ (Uradni list SFRJ, št. 67/72, 40/73, 33/76, 32/81, 25/85, 44/89, 20/90 in 42/90 – v nadaljevanju: zakon o pravicah imetnikov Partizanske spomenice).
9. Zakon o pravicah imetnikov Partizanske spomenice je prenehal veljati 1. 1. 1996, to je z dnem uveljavitve zakona o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95, 40. člen – v nadaljevanju: ZVV). Vendar to ne vpliva na že pridobljene pravice do pokojninskega dodatka. Ta pravica ostaja borcem NOV zagotovljena v enakem obsegu in pod enakimi pogoji ne glede na to, da ZVV te pravice ne določa več. To izrecno določa tudi prvi odstavek 37. člena ZVV.
10. Izpodbijani drugi odstavek 37. člena ZVV določa limit oziroma najvišji znesek pokojnine, ki skupaj s pokojninskim dodatkom gre vojnim veteranom. Podobno limitiranje je poznal tudi zakon o pravicah imetnikov Partizanske spomenice do leta 1989 (nazadnje največ do zneska največjega mesečnega osebnega dohodka člana predsedstva SFRJ), ko so bile omejitve navzgor odpravljene (spremembe zakona, Uradni list SFRJ, št. 87/89). ZVV omejuje znesek pokojnine borcev NOV, skupaj s pokojninskim dodatkom, na znesek najvišje pokojnine za polno pokojninsko dobo po splošnih predpisih. ZPIZ ureja najvišjo pokojnino v 54. členu tako, da določi najvišjo pokojninsko osnovo v višini 3,1 kratnika povprečne plače na zaposlenega v republiki za januar 1995 (zmanjšane za povprečne davke in prispevke), ki se nato usklajuje na enak način (glede višine in rokov) kot pokojnine. Od najvišje pokojninske osnove se odmeri pokojnina zavarovancu, kadar bi odmerjena pokojnina s pripadajočimi uskladitvami, izračunana na podlagi plač oziroma (osebnih) zavarovalnih osnov, presegla znesek pokojnine, odmerjene od najvišje pokojninske osnove.
11. Z 22. 2. 1996 je pričela veljati novela ZPIZ, ki v drugem odstavku 53. člena določa, da se pokojnine, odmerjene po posebnih predpisih, od 1. 3. 1996 ne usklajujejo, dokler skupaj s pokojninskimi dodatki presegajo znesek pokojnine, ki bi bila upravičencu odmerjena glede na njegovo skupno pokojninsko dobo od zneska najvišje pokojninske osnove.

12. Ustavno sodišče je ocenjevalo zatrjevane neskladnosti izpodbijanih določb z ustavo in ne tudi z 18. členom UZITUL. S slednjim je Republika Slovenija ob osamosvojitvi med drugimi tudi zagotovila varstvo pravic borcev v obsegu in pod pogoji, ki so jih do takrat določali predpisi SFRJ, kar je bilo potem tudi uresničeno in je ostalo v veljavi vse do uveljavitve izpodbijanega zakona. Določbe 18. člena UZITUL pa ni mogoče razumeti tako, kot da je s tem Republika Slovenija določeni kategoriji upravičencev zagotovila, da se višina njihovih prejemkov nikoli ne bo zmanjšala – ne glede na gospodarsko oziroma finančno sposobnost države za izplačevanje takih prejemkov in ne glede na primerljivost takih prejemkov z drugimi (po načelu enakosti pred zakonom – seveda ob upoštevanju ustavne določbe, da gre tej kategoriji upravičencev posebno varstvo, torej praviloma večji obseg pravic). Po osamosvojitvi Slovenije so bila zagotovila iz 18. člena UZITUL torej uresničena, po uveljavitvi ustave 23. 12. 1991 pa je tudi ta vprašanja treba presojati po določbah in merilih ustave.
13. Ustava v 155. členu prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov: zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Ustava torej varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj. Ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države (glej na primer odločbo ustavnega sodišča OdlUS IV, 103).
14. Ustavno sodišče je v odločbi OdlUS II, 120 med drugim tudi zapisalo: “Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom lahko tudi zmanjša, seveda le z veljavnostjo za naprej in upoštevajoč tudi pravico do socialne varnosti, določeno v 50. členu ustave in načelo varstva zaupanja v pravo. Izrek odločbe o priznanju in odmeri pravice do pokojnine se vedno nanaša na znesek pokojnine, do katerega je zavarovanec upravičen ob datumu priznanja te pravice, in kasnejše uskladitve pokojnine oziroma spremembe načina usklajevanja pokojnin zato ne pomenijo sprememb odločbe o odmeri pokojnine oziroma posega v pravnomočno odločbo. Pokojninska odločba priznava le višino pokojnine na podlagi zakonodaje, veljavne ob izdaji odločbe. Ta višina se tako z rednimi valorizacijami kot tudi s spreminjanjem zakonodaje lahko spreminja.“
15. Spreminjanje ureditve samo po sebi torej ne nasprotuje ustavnim načelom pravne države in drugim ustavnim določbam. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšajo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi take zakonske spremembe. Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna po 155. členu ustave ni dopustna. Za tako retroaktivnost pa v obravnavanem primeru ne gre. Obe izpodbijani zakonski določbi sta pričeli veljati po objavi zakona in veljata za naprej.
16. To pa še ne pomeni, da je zmanjševanje pravic za naprej, kar se v delu teorije označuje tudi kot neprava retroaktivnost, v vsakem primeru ustavno dopustno. Načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države, kakor je to ustavno sodišče navedlo že v svoji odločbi OdlUS II, 109, posamezniku namreč zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga (to je razloga, povezanega s stvarjo, ki se ureja), utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Javni interes za znižanje pokojninskih prejemkov borcev bi bil po presoji ustavnega sodišča lahko le v ekonomski nezmožnosti države za izplačevanje teh in drugih pokojninskih prejemkov ali v posebej in izrecno ugotovljenih morebitnih očitnih nesorazmerjih med pravicami posameznih kategorij upravičencev iz pokojninskega zavarovanja (upoštevajoč pri vojnih veteranih njihovo ustavno pravico do posebnega varstva po tretjem odstavku 50. člena ustave).
17. Pokojninski dodatek po zakonu o pravicah imetnikov Partizanske spomenice je bila posebna pravica oziroma posebna ugodnost imetnika Partizanske spomenice. Opredeljen je bil kot razlika med pokojnino in povprečno plačo (osebnim dohodkom) v zadnjih 12 mesecih pred upokojitvijo oziroma med pokojnino in pokojninsko osnovo, od katere mu je bila odmerjena pokojnina. Taka ugodnost je zagotavljala upravičencu pokojnino, ki je bila bodisi enaka njegovi povprečni plači v zadnjem letu pred upokojitvijo bodisi enaka pokojninski osnovi. Drugi odstavek 37. člena ZVV v pravice do pokojninskega dodatka, pridobljene do 1. 1. 1996, ne posega. Omejuje le skupni znesek pokojnine in pokojninskega dodatka na najvišji možni znesek pokojnine za polno pokojninsko dobo, ki je določen z ZPIZ. Upravičencem s tem ni odvzeta ugodnost, ki jo je za določitev višine njihove pokojnine zagotavljal pokojninski dodatek. Določen pa je bil limit v višini zneska najvišje možne pokojnine, ki jo je bilo ob uveljavitvi ZVV mogoče izplačati po ZPIZ. Za tiste upravičence, katerih pokojnine so ta limit presegale, je to pomenilo ponovno odmero pokojnine v višini tako določenega limita.
18. Najvišja pokojnina, določena z drugim odstavkom 37. člena ZVV, pa je presegala znesek pokojnine, ki bi upravičencu šla, če bi mu bila pokojnina odmerjena od – z 22. februarjem 1996 na novo določenega – zneska najvišje pokojninske osnove, z upoštevanjem njegove pokojninske dobe. Zato je drugi odstavek 53. člena ZPIZ določil, da se pokojnine takih upravičencev ne usklajujejo toliko časa, dokler presegajo znesek pokojnine, ki bi jim bila odmerjena glede na njihovo skupno pokojninsko dobo od zneska najvišje pokojninske osnove po spremenjenem 54. členu ZPIZ. Tako začasno zadržanje usklajevanja je veljalo za naprej – od 1. 3. 1996 dalje.
19. Relativno zmanjšanje (limitiranje) oziroma zadrževanje usklajevanja pokojnin, odmerjenih po predpisih nekdanje SFRJ, pomeni nedvomno poseg v pridobljene pravice posameznega upravičenca do pokojnine in pokojninskega dodatka. S tem je načelo pravne varnosti oziroma načelo varstva zaupanja v pravo sicer prizadeto, vendar je bil tak poseg nujen zaradi varstva drugih načel oziroma javnega interesa, ki jim je v tem primeru treba dati prednost: načelo enakosti vseh upokojencev pred zakonom in potreba po uskladitvi s slovenskim pravnim redom oziroma zakonodajo. Zato šteje ustavno sodišče izpodbijane posege za ustavno dopustne, saj so bili nujni in tudi niso bili prekomerni.
20. ZVV je pričel veljati 1. 1. 1996. Po navedbah Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve je bila uskladitev z drugim odstavkom 37. člena ZVV možna le z izdajo nove odločbe oziroma ponovno odmero pokojnine. Pri praktični izvedbi te določbe pa se je pokazala pomanjkljivost ZVV, ki ni določil ne roka ne načina uskladitve veljavnih pravnomočnih odločb z novo ureditvijo. Zaradi tega je do dejanske realizacije drugega odstavka 37. člena ZVV prišlo šele meseca maja 1996 – z veljavnostjo odločb za nazaj (od 1. 1. 1996) in v času, ko je že veljala tudi omejitev po drugem odstavku 53. člena ZPIZ. Prizadetim posameznikom se je tako v maju 1996 odmerila pokojnina v višini limita, določenega z drugim odstavkom 37. člena ZVV, tako določena pokojnina se jim ni usklajevala, dokler je presegala znesek pokojnine po drugem odstavku 53. člena ZPIZ, poleg tega, pa so se zneski pokojnine, izplačani po 1. 1. 1996, poračunali. Kar z drugimi besedami pomeni, da so morali vračati zneske pokojnin, izplačanih po prejšnjih pravnomočnih odločbah v času od 1. 1. 1996 do maja 1996, kolikor so presegali zneske pokojnine, določene z novimi odločbami.
21. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996 (OdlUS V, 176) odločilo: “Načelo enakosti pred zakonom zahteva, da se v takih primerih – kadar je zmanjšanje dotedanjih prejemkov ustavno dopustno – tako zmanjšanje uveljavi za vse upravičence hkrati, pri čemer pa morajo biti odločbe izdane pred tem in ne naknadno s povratnim učinkom.“. V obravnavani zadevi je bilo limitiranje pokojnin po ZVV uveljavljeno hkrati in enako za vse prizadete vojne veterane. ZVV je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 6. 11. 1995. Kolikor je bila izvedba (uresničitev) drugega odstavka 37. člena ZVV možna samo s ponovno odmero pokojnin in izdajo novih odločb, bi te morale biti izdane za vse prizadete do 1. 1. 1996. Če niso bile, to ne more biti v škodo prizadetih posameznikov. Zanje so še naprej lahko veljale le prejšnje pravnomočne odločbe in z njimi določena višina pokojnine. Šele od izdaje nove odločbe dalje (torej od 1. 6. 1996 dalje) je lahko veljala nova višina pokojnine. Smiselno gre za enak položaj, kot nastane v primeru spremembe dokončne odločbe: po 271. členu ZPIZ spremenjena odločba učinkuje od prvega dne naslednjega meseca po izdaji odločbe, če je bil postopek uveden po uradni dolžnosti.
22. Nejasnosti in nepravilnosti pri izvršitvi drugega odstavka 37. člena ZVV pa ne vplivajo na ugotovitev, da določba sama ni v neskladju z ustavo. Nepravilnost in nezakonitost pri odmeri pokojnin po ZVV bi (so) morali prizadeti posamezniki uveljavljati v pritožbi zoper izdane nove odločbe oziroma pred pristojnim sodiščem. Šele če v teh postopkih posegi v njihove ustavne pravice ne bi bili odpravljeni, bi ugotovitev kršitev ustavnih pravic in odpravo posledic lahko uveljavljali z ustavno pritožbo pred ustavnim sodiščem.

23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč – Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Dragica Wedam – Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-223/96
Ljubljana, dne 11. junija 1998.