Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji dne 17. junija 1998

1. Zakon o spremembah zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 44/97) se razveljavi, kolikor se nanaša na osebe, ki so do uveljavitve tega zakona vložile vloge za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje in pri tem že izpolnjevale pogoj triletnega začasnega bivanja v Republiki Sloveniji.
2. Dokler za osebe iz prve točke tega izreka ne bo uveljavljena nova zakonska ureditev, mora pristojni upravni organ pri odločanju o vlogah za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, ki so jih vložile te osebe, uporabljati določbo 16. člena zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I), kakor se je glasila, preden jo je spremenil zakon iz prve točke tega izreka.

1. Državni svet izpodbija zakon o spremembah zakona o tujcih (ZTuj-A), s katerim je bil spremenjen in dopolnjen 16. člen zakona o tujcih, in sicer tako, da se je triletno bivanje v Sloveniji kot pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje (v nadaljevanju: dovoljenje) podaljšalo na osem let. V 2. členu ZTuj-A (prehodna določba) je določeno, da se prošnje za dovoljenje, vložene pred uveljavitvijo ZTuj-A, rešujejo po tem zakonu (torej po spremenjenem oziroma dopolnjenem 16. členu Ztuj). Državni svet zatrjuje, da je 2. člen ZTuj-A v nasprotju z načelom pravne države (2. člen ustave), ker učinkuje retroaktivno oziroma krši načelo zaupanja v pravo.
2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da je njegov Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve v postopku sprejemanja ZTuj-A opozoril na njegov retroaktivni učinek oziroma na njegovo ustavno spornost. V nadaljevanju odgovora pa Državni zbor navaja, da je predlagatelj zakona (vlada) v zakonodajni razpravi opozoril na obstoj javne koristi za spremembo pogoja za pridobitev dovoljenja in na dejstvo, da ZTuj-A ne posega v pridobljene pravice. Državni zbor se sklicuje na stališča vlade in meni, da ZTuj-A ni v neskladju z ustavo.
3. Ustavno sodišče je prejelo tudi obširno gradivo vlade. V tem gradivu vlada navaja razloge javne koristi, ki so narekovali spremembo Ztuj. Navedeni so naslednji razlogi:
a) zaščita v zvezi z nepremičninami (vlada navaja, da je zaostritev pogoja za pridobitev dovoljenja povezana z zakonodajo na področju stvarnega prava, kjer naj bi se možnost pridobiti lastninsko pravico na nepremičninah pogojevala s stalnim prebivališčem v Sloveniji),
b) nujnost, da pridobijo dovoljenje le tisti tujci, ki prebivajo v Sloveniji s trajnim namenom (vlada navaja, da je triletno bivanje tujca v državi prekratko za njegovo integracijo),
c) zmanjševanje finančnih stroškov (stalno prebivališče je podlaga za uveljavljanje nekaterih pravic na področju socialnega varstva),
4. Vlada v gradivu navaja tudi, da ZTuj-A ni posegel v pridobljene pravice, ker se pravica do stalnega prebivanja pridobi šele z izdajo dovoljenja. Navaja tudi, da se o izdaji dovoljenja odloča po prostem preudarku. Opozarja tudi na primere, ko zakon dopušča spregled pogoja začasnega prebivanja (izjeme se nanašajo na mladoletne otroke, na zakonca, na tujce slovenskega porekla in na tujce, katerih prebivanje je v državnem interesu).
5. Vlada navaja številčne podatke o nerešenih vlogah za pridobitev dovoljenja in o vlogah, rešenih v obdobju od 1. 1. 1997 do 22. 9. 1997. Iz podatkov o nerešenih vlogah izhaja, da ne obstaja niti en sam primer, ko bi bilo potrebno vlogo za pridobitev dovoljenja, vloženo pred uveljavitvijo ZTuj-A zavrniti zaradi spremenjenega pogoja iz 16. člena ZTuj.
6. V primerjalnopravnem pregledu vlada navaja podatke o ureditvi pogojev za pridobitev pravice do stalnega prebivanja v pravu držav članic Evropske unije. Časovni pogoj (začasnega) prebivanja se giblje v razponu od treh let (Francija) do deset let (Švica).

7. V zahtevi Državnega sveta je bil vsebovan tudi predlog za začasno zadržanje izvrševanja 2. člena izpodbijanega zakona. Ustavno sodišče je namesto zadržanja izvrševanja le 2. člena zakona, s čimer namen zadržanja ne bi bil dosežen, s sklepom z dne 16. 9. 1997 zadržalo izvrševanje celotnega zakona o spremembah zakona o tujcih (v nadaljevanju: ZTuj-A), kolikor se nanaša na osebe, ki so do njegove uveljavitve vložile vloge za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje.
8. Ustavno sodišče je doslej že večkrat presojalo izpodbijane predpise z gledišča njihove skladnosti z načelom varstva zaupanja v pravo kot z enim od načel pravne države, prvič v odločbi št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (OdlUS II, 109). Takrat je o tem med drugim navedlo naslednje: “ustava celo dopušča, da imajo posamezne določbe zakona tudi učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena ustave). Ustava torej izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z retroaktivnim učinkom. To pa ne pomeni, da varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej v našem ustavnem sistemu sploh ni možno oziroma ni zagotovljeno. Zagotovljeno je v okviru tistih splošnih načel pravne države, ki v ustavi sicer niso izrecno določena, ki pa jih je treba šteti za zagotovljena že na podlagi ustavne določbe, da je Slovenija pravna država (2. člen ustave). Med taka načela pravne države je treba šteti v okviru širšega pojma pravne varnosti vsekakor tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo arbitrarno, torej brez razloga, utemeljnega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po 15. členu ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo seveda nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t.i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost.”
9. Tudi nemška ustavnopravna teorija poudarja, da je “kolizijo dveh vrednot (načela zaupanja v nadaljnji obstoj pravnih norm in načela prilagajanja prava družbenim razmerjem) potrebno reševati s tehtanjem med njima”.(1) Pri tem se še posebej poudarja pomen prehodnega režima. “Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, se presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev. Zakonodajalec ima na tem področju precejšen prostor lastne presoje. Posebej pomembno je, kako težak je poseg. Upoštevati je potrebno tudi, ali ne bi prehodni režim morda povzročil nevarnosti za javni interes.”(2)
10. Pri takem tehtanju ustavnopravnih dobrin je na eni strani torej ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, pri čemer je zlasti pomembno, kakšen je pomen pričakovanja določene pravice za življenje prizadetega posameznika, in kakšna je teža spremembe, ter na drugi strani, ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali. V tu obravnavanem primeru gre za spremembe na področju urejanja pravnega položaja tujcev, kjer zakonodajalec praviloma ni vezan ne na mednarodnopravne ne na notranjepravne omejitve in je njegov prostor lastne presoje pri tem precej širok. Zato tudi predlagatelj ocene ustavnosti v tem primeru ne izraža pomislekov zoper zakonodajalčevo odločitev o povečanju zahtevanih treh let bivanja v Sloveniji na osem let in takih pomislekov ni imelo tudi ustavno sodišče, vendar pa se zaradi teže oziroma velikosti spremembe (nenadno povišanje od treh na osem let) postavlja predvsem vprašanje, ali obstajajo za tako spremembo prevladujoči razlogi javnega interesa, ki terjajo takojšnjo uvedbo tako zaostrenega pogoja, ali pa bi bilo treba dati prednost ustavnemu načelu varstva zaupanja v pravo in spremembo uvesti postopno, z ustreznim prehodnim režimom – tistim, ki so v trenutku njene uvedbe že izpolnjevali dotedanji pogoj triletnega bivanja v Sloveniji in so na podlagi tega že vložili vlogo za dovoljenje za stalno prebivanje, pa to priznati kot izpolnjevanje ustreznega pogoja tudi po novi zakonski ureditvi.
11. Kot razloge javnega interesa, ki naj bi bili zahtevali sprejeto zakonsko ureditev, je Državni zbor v svojem odgovoru navedel naslednje:
a) “Novela zakona pomeni zaščito pred tujci v zvezi z nepremičninami, ki jo poznajo tudi države Evropske unije”. Ne glede na to, ali je navedeni razlog v tem kontekstu upošteven, iz navedb vlade sploh ni razvidno, zakaj naj bi bila nujna takojšnja uveljavitev novega pogoja osemletnega bivanja – brez prehodnega režima.
b) “Podaljšanje pogoja triletnega prebivanja v RS na osemletno prebivanje omogoča, da pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje le tisti tujci, ki so dokazali svoj trajen namen za takšno prebivanje ter so se hkrati že tudi dejansko lahko integrirali v novo okolje.” Tudi ta argument ne daje odgovora na zastavljeno vprašanje, saj je za dokaz trajnosti namena stalnega prebivanja v Sloveniji po prejšnji zakonski ureditvi zadoščalo triletno stalno bivanje, po novi ureditvi pa se zahteva osemletno bivanje – vprašanje pa je, zakaj naj bi bil na novo ureditev nujen takojšen prehod brez prehodnega režima.
c) “Vključitev vlog za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, za katere še ni bil uveden upravni postopek, bi pomenil povečanje finančnih stroškov za državni proračun, saj zajemajo pravice oziroma ugodnosti tujcev z izdanim dovoljenjem za stalno prebivanje tudi različna področja, ki pomenijo neposredno finančno obremenitev za državo (npr. popolne pravice iz naslova zdravstvenega zavarovanja ter druge socialne pravice).” Tudi za ta razlog velja isto kot za prejšnja dva.
12. Glede na navedeno je bilo pri tehtanju obeh kolidirajočih ustavnih dobrin treba dati prednost varstvu zaupanja v pravo in izpodbijano zakonsko spremembo razveljaviti, kolikor se nanaša na osebe, ki so do njene uveljavitve vložile vloge za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje in pri tem že izpolnjevale pogoj triletnega začasnega bivanja v Republiki Sloveniji. Glede na to ustavnemu sodišču ni bilo potrebno presojati, ali bi bilo potrebno uporabiti še strožjo presojo za primere, v katerih je ob uveljavitvi zakonske spremembe že potekel rok za izdajo odločbe po 218. členu zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86).
13. Druga točka izreka na podlagi drugega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) določa način izvršitve odločbe tako, da zapolnjuje pravno praznino, ki nastaja z razveljavitvijo v 1. točki izreka, in s tem v obsegu, v katerem gre nedvomno za ustavno nedopusten poseg v načelo zaupanja v pravo – torej za tiste prosilce, ki so ob vložitvi prošnje že izpolnjevali takrat veljavni pogoj triletnega bivanja. Tudi časovni aspekt zadeve izrazito govori za to, da se tem prosilcem, ki bi jim njihove vloge morale biti rešene (tako ali drugače) že pred enim letom ali več, po enoletnem zadržanju odločanja vloge končno vendarle rešijo – ne pa, da se z golo razveljavitvijo (brez določitve načina izvršitve po drugem odstavku 40. člena ZUstS) zgolj povzroči pravna praznina in bi vse te vloge morale še naprej čakati, dokler te pravne praznine ne bi zakonodajalec sam zapolnil. Ti prosilci imajo sedaj – skoraj eno leto po uveljavitvi izpodbijane zakonske novele – za seboj namesto treh večinoma že štiri leta bivanja v Sloveniji in čakanje na nadomestitev razveljavljenega dela izpodbijane zakonske ureditve z novo bi ta pogoj pravzaprav avtomatično (že s samim potekom časa) podaljševalo. Ker razlogi za nujnost takojšnje uveljavitve novega osemletnega pogoja za njih niso bili izkazani, je ustavno sodišče odločilo, da se do morebitne nadomestitve razveljavljene zakonske ureditve z novo za njih uporablja prej veljavna zakonska ureditev.
14. Ker je predlagatelj ocene ustavnosti v tem postopku izpodbijal samo ustavnost takojšnje uveljavitve novega osemletnega pogoja za tiste, ki so ob vložitvi vloge že izpolnjevali takratni pogoj triletnega bivanja, ne pa tudi za druge možne kategorije prosilcev, katerih zaupanje v pravo je bilo z izpodbijano zakonsko spremembo morda tudi prizadeto, čeprav nedvomno v manjši meri, je tudi ustavno sodišče svojo presojo omejilo na ta obseg. Zakonodajalec seveda lahko, upoštevajoč načelna izhodišča za to odločbo, sam vzpostavi ustrezen prehodni režim tudi za druge kategorije prosilcev, če bo presodil, da tudi pri teh kategorijah prosilcev ne obstajajo dovolj tehtni razlogi za to, da bi se novi pogoj osemletnega bivanja moral uveljaviti takoj oziroma brez ustreznega prehodnega režima.

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miro- slava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Dragica Wedam-Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jambrek in Jerovšek. Sodnik Zupančič je dal pritrdilno ločeno mnenje.

1 Benda-Maihofer-Vogel: Handbuch des Verfassungsrechts, De Gruyter, Berlin/New York, 1995, pod naslovom “Vertrauensschutz”
2 Jarras-Pierroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, C.H. Beck, München, str.430-434