Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Slovenskega zdravniškega društva, Ljubljana, ki ga zastopa Jure Snoj, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 24. junija 1998

Določbi prvega in tretjega odstavka 94. člena zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97) nista v neskladju z ustavo.

1. Pobudnik je dne 10. 4. 1998 vložil pobudo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 94. člena zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS) in ustavno pritožbo zoper sodbo vrhovnega sodišča, št. U 826/95-16 z dne 28. 1. 1998. S sodbo je bila zavrnjena pobudnikova tožba zoper odločitev Ministrstva za kulturo o vrnitvi nepremičnine v denacionalizacijskem postopku. Pobudnik meni, da izpodbijana določba ZUS ohranja spor omejene jurisdikcije v postopkih pred vrhovnim sodiščem in da je v nasprotju s pravico do sodnega varstva. Pobudnik meni, da ustava zagotavlja vsakomur možnost spora polne jurisdikcije. Izpodbijana določba naj bi bila tudi v nasprotju s pravico do enakosti pred zakonom, ker naj bi zaradi nje nastali dve vrsti postopkov v zadevah, identičnih po elementih stvarne pristojnosti. Pobudnik meni, da bi moral zakonodajalec ob uveljavitvi ZUS vse nerešene zadeve predodeliti upravnemu sodišču. Predlaga, da ustavno sodišče izpodbijano določbo odpravi, še pred končno odločitvijo pa zadrži njeno izvrševanje.
2. Vrhovno sodišče je, zaprošeno za podatke, sporočilo, da je bilo dne 31. 12. 1997 na vrhovnem sodišču nerešenih 6.310 glavnih zadev iz upravnih sporov. V skladu z drugim odstavkom 93. člena ZUS je bilo upravnemu sodišču predanih 3.719 upravnih sporov. Na vrhovnem sodišču je ostalo 2.471 zadev in sicer na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS 2.253 zadev, na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS 136 zadev in na podlagi 10. člena ZUS 82 zadev. Po mnenju vrhovnega sodišča vsebujeta prehodni določbi prvega in tretjega odstavka 94. člena ZUS kompromisno rešitev, ki očitno izhaja iz ocene dejanske situacije in njenega vpliva na učinkovitost sodnega varstva.
3. Ministrstvo za pravosodje je dalo pojasnila v zvezi z navedbami v pobudi. Meni, da ne držijo pobudnikove navedbe o ohranjanju spora omejene jurisdikcije. Tako prejšnja ureditev upravnega spora kakor ureditev po ZUS urejata spor o zakonitosti upravnih aktov in spor polne jurisdikcije. Po mnenju ministrstva sodno varstvo v upravnem sporu ne more nadomeščati upravnega odločanja, ker bi bilo to v nasprotju z načelom ločitve oblasti. Narava spora polne jurisdikcije pa tudi ne zahteva, da bi moralo sodišče samo ugotavljati dejansko stanje, ki ga je že ugotovil pristojni organ. Zadoščalo naj bi, da ima sodišče pooblastilo preizkusiti dejanska vprašanja v zadevi na podlagi dejanskega stanja, ki ga je z neposrednim ugotavljanjem dokazov ugotovil upravni organ, in da imajo stranke v postopku možnost, da se o njih izjavijo. Po mnenju ministrstva izpodbijana določba ni v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom, ker je zakon stvarno pristojnost razmejil, pa čeprav po časovnem kriteriju. Namen te določbe naj bi bil v tem, da se prepreči preobremenitev novoustanovljenega sodišča in s tem zagotovi reševanje upravnih sporov v razumnem roku.
4. Vlada je poslala mnenje z enako vsebino kot Ministrstvo za pravosodje. Pobuda je bila predložena Državnemu zboru, ki se o njenih navedbah ni izjavil.

5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in začelo postopek za oceno ustavnosti prvega in tretjega odstavka 94. člena ZUS ter po določbi četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o zadevi. O ustavni pritožbi pobudnika bo odločeno posebej.
6. Tretji odstavek 94. člena ZUS določa: “(3) V zadevah, o katerih pred pričetkom uporabe tega zakona odloči vrhovno sodišče, ter v zadevah iz prvega odstavka tega člena so dovoljena pravna sredstva, ki so dovoljena po predpisih, ki se uporabljajo do pričetka uporabe tega zakona.” Pobudnik izrecno izpodbija to določbo, iz njegovih navedb pa je razvidno, da po vsebini izpodbija tudi določbo prvega odstavka 94. člena ZUS, po kateri s 1. januarjem 1998 nadaljuje vrhovno sodišče postopek v zadevah, ki jih je prejelo do 30. junija 1996, po predpisih, ki se uporabljajo do pričetka uporabe tega zakona. Ta določba je ovira, da s 1. januarjem 1998 upravno sodišče ni prevzelo vseh upravnih sporov, za katere bi bilo sicer pristojno na podlagi 9. člena ZUS. Na podlagi te določbe je bilo vrhovno sodišče pristojno odločiti v upravnem sporu, ki ga je pobudnik sprožil v letu 1995, na podlagi določbe tretjega odstavka 94. člena ZUS pa so zoper sodno odločbo, ki je bila izdana v tem postopku, dovoljena samo pravna sredstva, ki jih je dovoljeval zakon o upravnem sporu (Uradni list SFRJ, št. 4/77 – v nadaljevanju: ZUS77). Glede na določbo prvega odstavka 19. člena ZUS77 torej zoper to sodno odločbo ni dovoljena pritožba.
7. Pobudnik zatrjuje, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju s prvim odstavkom 23. člena ustave. Neskladje naj bi bilo podano zato, ker naj bi zakon ohranjal “spor omejene jurisdikcije”. Pobudnik meni, da pravica do sodnega varstva vsakomur zagotavlja možnost spora polne jurisdikcije.
8. Ustava določa v prvem odstavku 23. člena, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Pravica do sodnega varstva je človekova pravica in je kot takšna deležna posebnega pravnega režima, ki ga v temelju opredeljuje 15. člen ustave. Po določbi tretjega odstavka tega člena so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. Po tretjem odstavku 120. člena ustave je proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij. V 157. členu pa ustava opredeljuje upravni spor in v prvem odstavku določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Ustava torej sama predvideva, da je upravni spor praviloma spor o zakonitosti dokončnega posamičnega akta, s katerim je državna uprava odločila o pravici posameznika, in ne zahteva, da bi moralo sodišče v vsakem upravnem sporu odločati v sporu polne jurisdikcije o sami pravici, o kateri je sicer pristojen odločiti upravni organ. Načelo delitve oblasti, določeno v drugem odstavku 3. člena ustave, vzpostavlja med posameznimi vejami oblasti medsebojno odvisnost in zagotavlja, da vsaka od njih izvršuje funkcije, ki so po svoji naravi izvršilne, zakonodajne in sodne (odločba št. U-I-224/96 z dne 22. 5. 2997, OdlUS VI, 65). To na eni strani zahteva sodno kontrolo dela upravno-izvršilne oblasti, na drugi strani pa zahteva, da sodna oblast izvršuje le svojo ustavno določeno funkcijo in ne prevzema hkrati upravno-izvršilne državne funkcije. Če bi sodstvo kljub temu, da je o posamezni pravici odločil že upravni organ, kar avtomatično na podlagi vložene tožbe zoper takšno odločitev vselej moralo soditi v sporu polne jurisdikcije na način, kot to opredelitev pojmuje upravnopravna teorija, potem ne bi šlo več za sodno kontrolo upravnega odločanja, ampak za prevzem upravnega odločanja.
9. Nedvomno pa mora prav zaradi tretjega odstavka 120. člena ustave in predvsem zaradi prvega odstavka 23. člena ustave v določenih primerih sodno odločanje nadomestiti upravno odločanje – to pa je v tistih primerih, ko bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva, ker na primer zaradi nedelovanja uprave ali iz drugih utemeljenih razlogov posameznik sploh ne bi mogel ali vsaj ne učinkovito uveljavljati svojih pravic oziroma varovati svojih pravnih koristi. Tudi ureditev v ZUS izhaja iz tega, da je upravni spor spor o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi organi državne uprave, organi lokalnih skupnosti ali druge osebe, ki so nosilci javnih pooblastil, odločajo o pravicah (prvi in drugi odstavek 1. člena ZUS). V primerih, ki jih zakon določa (2., 61., 62., 63. in 65. člena ZUS), odloči sodišče o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe. Tudi po določbah ZUS77 je bil upravni spor praviloma spor o zakonitosti aktov, s katerimi se odloča o pravicah in le v zakonsko določenih primerih (tretji odstavek 39. člena, tretji, četri in peti odstavek 42. člena ZUS77) tudi spor polne jurisdikcije. To pa pomeni, da bo tudi v bodoče postopek upravnega spora v denacionalizacijski zadevi, v kateri bo vložena tožba zoper odločitev upravnega organa pred upravnim sodiščem, potekal po določbah ZUS kot postopek spora o zakonitosti upravne odločbe, razen v primerih, ki jih zgoraj navedene zakonske določbe posebej urejajo. Vprašanje, ali je bilo treba v pobudničinem primeru v upravnem sporu odločiti o zakonitosti s tožbo napadenega akta ali pa bi moralo sodišče odločati v sporu polne jurisdikcije, je vprašanje, ki je lahko le predmet presoje v konkretnem primeru – to je v okviru odločanja o ustavni pritožbi, ne pa predmet ustavnosodne presoje določb prvega in tretjega odstavka 94. člena ZUS.
10. Določbi prvega in tretjega odstavka 94. člena ZUS zadevata v navedeno vprašanje le posredno, kolikor ga zadevata, pa glede na navedeno nista v neskladju s prvim odstavkom 23. člena ustave.
11. Pobudnik zatrjuje, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju s pravico do enakosti pred zakonom. Pravico do enakosti pred zakonom opredeljuje ustava v drugem odstavku 14. člena ustave, v katerem določa: “Vsi so pred zakonom enaki”. Glede na to, da pobudnik neenakost povezuje z različnostjo sodnih postopkov, je ustavno sodišče presojalo neskladnost izpodbijanih določb z drugim odstavkom 14. člena ustave, ampak skladnost z 22. členom ustave – to je s specialno pravico do enakega varstva pravic. Po 22. členu ustave je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Pritrditi je treba pobudniku, da je zakonodajalec z ureditvijo v 94. členu ZUS ustvaril neenako sodno varstvo v enakih zadevah. V postopkih, ki jih je vrhovno sodišče prejelo do 30. junija 1996, v postopkih denacionalizacijskih zadev pa (glede na določbo drugega odstavka 94. člena ZUS) do 1. januarja 1997, bo odločeno po postopku, ki ga je za odločanje v upravnem sporu urejal ZUS77. V vseh drugih zadevah, ki jih je vrhovno sodišče prejelo po navedenih datumih in do 1. januarja 1998, pa bo odločeno po postopku, ki ga ureja ZUS. Med določbami ZUS77 in ZUS so razlike, vendar ne toliko glede vprašanja, kdaj odloča sodišče v sporu o zakonitosti akta, kdaj pa v sporu polne jurisdikcije, ampak predvsem glede vprašanja pravnih sredstev. ZUS vpeljuje dvostopno odločanje na podlagi pritožbe kot pravilo. Zlasti glede pravice do pritožbe bo podana neenakost med postopki. Čas vložitve pravnega sredstva, s katerim je sprožen sodni postopek, že pojmovno ne more biti kriterij, ki bi utemeljeval razmejitev stvarne in v tem primeru funkcionalne pristojnosti med sodišči. Zato je treba ugotoviti, da izpodbijana ureditev predstavlja poseg v pravico iz 22. člena ustave in glede na pravico do pritožbe, tudi v pravico iz 25. člena ustave. Vendar je po presoji ustavnega sodišča tak poseg dopusten.
12. Po določbi tretjega odstavka 15. člena ustave so človekove pravice lahko omejene, če za omejitev ni izrecne ustavne podlage, samo s pravicami drugih. Na tej podlagi je treba z uporabo stroge ustavnosodne presoje preizkusiti, ali je poseg v pravico iz 22. in 25. člena ustave v skladu z načelom sorazmernosti. V skladu s tem je poseg dopusten, če je prvič nujen v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega, drugič primeren za dosego zaželjenega, ustavno dopustnega cilja in 3. sorazmeren v ožjem pomenu (odločba št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, OdlUS III, 62).
13. Navedenima ustavnima pravicama v tem primeru stoji nasproti ustavna pravica do sodnega varstva iz 23. člena ustave, ki zagotavlja tudi pravico do sojenja v razumnem roku. Iz podatkov, ki jih je posredovalo vrhovno sodišče, je razvidno, da je imelo vrhovno sodišče v preteklih letih v reševanju takšno število upravnih sporov, da ni bilo mogoče zagotoviti njihovega sprotnega reševanja. Zaostanki pri delu so se iz leta v leto povečevali, pravica do sojenja v razumnem roku je bila že bistveno ogrožena. Če bi ob reorganizaciji upravnega sodstva novoustanovljeno upravno sodišče prevzelo v odločanje vse upravne spore, bi na vrhovnem sodišču ostalo v reševanju 81 zadev, medtem ko bi veliko število nerešenih zadev – v tem primeru kar preko 6.000 nerešenih zadev moralo prevzeti novoustanovljeno sodišče. S tem bi bile možnosti, da se čimprej zagotovi tekoče odločanje v sodnih postopkih, še bistveno zmanjšane. Zato je nedvomno mogoče ugotoviti, da je bil poseg v pravici iz 22. člena in 25. člena ustave nujen, da se zagotovi uresničevanje pravice iz 23. člena ustave. Samo s porazdelitvijo dela v že obstoječih zaostankih med sodnike vrhovnega sodišča in sodnike upravnega sodišča je bilo mogoče doseči ta ustavno dopusten cilj – zagotovitev pravice do odločanja v razumnem roku v upravnih sporih. Tak poseg je primeren za dosego cilja, kajti ob začetku delovanja upravnega sodišča vrhovno sodišče kot pritožbeno sodišče še ni obremenjeno, pa tudi število zadev, ki so po določbi 10. člena ZUS ostale v prvostopni pristojnosti vrhovnega sodišča, ni bilo takšno, da bi predstavljalo večjo obremenitev. Zato je rešitev, da določeno število zadev rešijo sodniki vrhovnega sodišča, povsem primerna za dosego takšnega cilja. Poseg v pravici iz 22. in 25. člena ustave tudi ni prekomeren. Gre za rešitev, ki jo je zakonodajalec določil le za prehodno obdobje. Poleg tega pa je zlasti glede pravice iz 25. člena ustave treba upoštevati še to, da je zoper vsako sodno odločbo mogoč še preizkus z vidika spoštovanja človekovih pravic v sodnem postopku z ustavno pritožbo pred ustavnim sodiščem.
14. Izpodbijana ureditev torej predstavlja poseg v ustavni pravici, vendar je ta poseg kot prehodna rešitev dopusten zaradi varstva ustavne pravice iz 23. člena ustave. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z določbama 22. in 25. člena ustave.

15. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Dragica Wedam-Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.