Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Cadix d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa direktor družbe Tadej Pestotnik, in družbe Rebus d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa direktor družbe Franc Kočman, na seji dne 16. julija 1998

1. Člen 4 pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic (Uradni list RS, št. 53/96, 40/97 in 67/97) ni v neskladju z zakonom in ustavo.
2. Člena 9 in 14 pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic nista v neskladju z zakonom in ustavo, če se razlagata tako, da Urad RS za standardizacijo in meroslovje ne more določiti dobavitelja elektronskih kontrolnih naprav za nadzor nad delovanjem igralnih avtomatov.
3. Člen 27 pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic se odpravi.
4. Minister, pristojen za finance, mora določiti primeren rok za izpolnitev obveznosti iz 4. člena pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic.

1. Družba Cadix d.o.o., Ljubljana (v nadaljevanju: prva pobudnica), izpodbija določbe pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic (v nadaljevanju: pravilnik), ki se nanašajo na pristojnost Urada za standardizacijo in meroslovje (v nadaljevanju: USM) za vgradnjo elektronskih kontrolnih naprav za nadzor nad delovanjem igralnih avtomatov (v nadaljevanju: EKN). Zatrjuje, da sta določbi 9. in 14. člena pravilnika v neskladju z 2. členom zakona o meroslovju (Uradni list RS, št. 1/95 – v nadaljevanju: ZMer), ker naj bi bil USM pristojen le za odobritve meril in overovitve, ne pa tudi za vgradnjo EKN. Prva pobudnica meni, da USM s tem ko opravlja vgradnjo in nadzor, opravlja nadzor nad samim seboj, kar naj ne bi bilo v skladu z ZMer.
2. Prva pobudnica tudi navaja, da je dobavitelj EKN družba Playsafe monitoring Ltd., ki je bila izbrana na javnem razpisu. Javni razpis je po njenem mnenju sporen, saj so plačniki EKN prireditelji iger na srečo, ne pa proračun Republike Slovenije.
3. V pobudi podrobno opisuje spore z USM. Do sporov naj bi prišlo v postopku pridobitve certifikata o odobritvi tipa merila in v postopku izbora dobavitelja EKN. Zaradi nastale škode je prva pobudnica vložila tudi civilno tožbo proti Ministrstvu za znanost in tehnologijo.
4. Nadalje prva pobudnica meni, da bi ji odprava izpodbijanega predpisa omogočila vsaj delno pokritje stroškov, ki jih je imela pri razvoju in proizvodnji EKN na podlagi naročila Ministrstva za finance. Sklenitev pogodbe o dobavi EKN z USM naj ne bi več imela smisla, saj ima večina prirediteljev iger na srečo EKN že vgrajene v igralne avtomate.
5. Družba Rebus d.o.o., Ljubljana (v nadaljevanju: druga pobudnica) navaja, da je kot prirediteljica posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic na podlagi 4. in 27. člena pravilnika dolžna opremiti igralne avtomate z EKN. S tem dejstvom tudi utemeljuje svoj pravni interes.
6. USM naj bi sklenil pogodbo o dobavi EKN s Slovenskim inštitutom za kakovost in meroslovje (v nadaljevanju: SIQ). SIQ po navedbah pobudnice do 15. 5. 1997 ni dobavil niti ene EKN niti ni v tem roku pridobil certifikata o tipski odobritvi. Druga pobudnica meni, da SIQ do 30. 6. 1997, ko je potekel rok za vgradnjo EKN v igralne avtomate, ni pridobil certifikata o ustreznosti EKN. Ker vgradnja EKN do roka ni bila omogočena, je bila sprejeta dopolnitev 27. člena pravilnika, ki je začela veljati 5. 7. 1997. Dopolnitev pravilnika, ki določa, da se šteje, da je EKN vgrajena, če je bila dana prijava v roku, opravljeno vplačilo vnaprej in če je prireditelj omogočil njeno vgradnjo do 31. 10. 1997, je za pobudnico pravno nevzdržna, saj kupcu nalaga, da prodajalcu plača vnaprej, ne da bi vedel, kaj bo dobil.
7. Druga pobudnica meni, da je prvi odstavek 27. člena pravilnika v nasprotju z določbo 2. člena ustave o pravni državi, ker je neuresničljiv. Drugi odstavek 27. člena pravilnika pa naj bi zaradi vnaprej pogojenega plačila kupnine brez garancij za dobavo blaga posegel v svobodno gospodarsko pobudo, kar naj bi predstavljalo kršitev 74. člena ustave.
8. Ministrstvo za finance v odgovoru na pobudo družbe Cadix d.o.o. navaja, da pobudnica ne izkazuje pravnega interesa, ker naj ne bi bilo razvidno, na kakšen način pravilnik posega v njene pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, saj izpodbija le pristojnost USM. Vgradnja EKN naj bi bila organizacijska naloga na področju meroslovnega sistema in zato v skladu z ZMer in zakonom o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95 – v nadaljevanju: ZIS). Iz odgovora še izhaja, da je nadzorna vloga države nad igrami na srečo legitimna zaradi zavarovanja udeležencev iger na srečo in realizacije davčnih obveznosti, ki izvirajo iz visoko donosne dejavnosti.
9. Ministrstvo za finance v odgovoru na pobudo družbe Rebus d.o.o. navaja, da je pobuda neutemeljena in da so v njej zapisane netočnosti in neresničnosti. Dobavitelj EKN naj namreč ne bi bil SIQ, temveč družba Playsafe Monitoring Ltd., ki je bila izbrana na javnem razpisu. Navaja, da je SIQ pooblaščeni zastopnik družbe Playsafe Monitoring Ltd. Certifikat o tipski odobritvi merila naj bi bil izdan 12. 5. 1997 in postal dokončen in izvršljiv v juniju 1997, informativna objava v uradnem glasilu pa je bila opravljena 1. 9. 1997. Prva dobava 50 EKN naj bi bila izvedena 28. 6. 1997, kar je bilo zadostno število glede na 20 vplačanih EKN do 23. 6. 1997.
10. Ministrstvo za finance naj bi z dopolnitvijo pravilnika, s katero je podaljšalo rok za izpolnitev obveznosti, omogočilo nemoteno nadaljevanje prirejanja iger na srečo. Namen dopolnitve pravilnika pa naj bi bil podaljšanje roka za izpolnitev obveznosti, predpisane v 4. členu pravilnika, in sicer pod enakimi pogoji za vse prireditelje, ki so se za nakup in vgradnjo EKN prijavili v roku. Prireditelji, ki so se držali določb dopolnjenega pravilnika, naj bi imeli tudi zagotovljeno vgradnjo EKN do 31. 10. 1997, kot to določa pravilnik.
11. Po navedbah Ministrstva za finance je druga pobudnica s tem, ko je zamudila rok za plačilo kupnine (31. 7. 1997), izgubila ugodnost prehodnega obdobja in bo morala zagotoviti vgradnjo EKN pod pogoji, ki veljajo za nove prireditelje iger na srečo. To naj bi pomenilo, da mora z dnem zamude roka prenehati z dejavnostjo in da jo lahko ponovno vzpostavi, ko izpolni pogoje iz pravilnika.
12. USM se v svojem odgovoru v celoti pridružuje navedbam Ministrstva za finance.
13. V odgovoru še navajajo, da pri izbiri tipa EKN ni šlo samo za izbiro tipa merilnika, ampak posredno tudi za določitev celotnega sistema zbiranja in obdelave zbranih podatkov. Vsaka tehnična rešitev merilnika EKN ima tudi ustrezne rešitve zajemanja podatkov s strani davčnih inšpektorjev ter rešitve načina posredovanja tako zbranih podatkov v bazo podatkov davčnega organa. Izbira in uvedba naprav EKN različnih proizvajalcev bi v praksi pomenila, da bi morali biti davčni inšpektorji opremljeni z več vrstami bralnih enot in sicer za vsak tip EKN posebej. To pa bi pomenilo dodatno obremenitev proračunskih sredstev. Kot najbolj ustrezen način izbire EKN se je zato pokazal javni razpis.

14. Ustavno sodišče je pobudi združilo za skupno obravnavo in ko je ugotovilo, da so procesni pogoji iz 25. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) – v nadaljevanju: ZUstS) izpolnjeni, je v skladu s četrtim odstavkom 26. člena tega zakona nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
15. Pravilnik je sprejel minister, pristojen za finance, na podlagi 96. člena ZIS. Ta določa, da mora minister, pristojen za finance, izdati podrobnejše predpise o tehničnih in drugih standardih, ki jim morajo ustrezati igralni avtomati in prostori prirediteljev, o najmanjšem in največjem številu igralnih avtomatov, ki morajo oziroma smejo biti nameščeni v posebej za to namenjenih prostorih, o načinu opravljanja takšne dejavnosti, o kontroli nad takšno dejavnostjo, o višini najvišjega vložka, o obveznostih prirediteljev in o drugih vprašanjih v zvezi z opravljanjem te dejavnosti. Sam pravilnik v prvem členu na enak način opredeljuje predmet lastnega urejanja. Izpodbijane določbe 4., 9., 14. in 27. člena predstavljajo vsebinsko tri problemske sklope.
16. Člen 4 pravilnika določa, da so lahko v uporabi samo tisti igralni avtomati, ki so opremljeni z EKN za nadzor nad njegovim delovanjem. EKN je merilo za obračun po ZMer. Merilo je namenjeno merjenju določenih fizikalnih veličin v predpisanih merskih enotah, zato mora pred uporabo pridobiti certifikat o odobritvi tipa merila, ki ga na podlagi prej omenjenega zakona izdaja USM. EKN mora meriti oziroma registrirati in shranjevati podatke o vseh vplačilih in izplačilih dobitkov ter podatke o številu obratov ključa. Ti podatki so lahko dostopni samo pooblaščenim nadzornim organom in jim omogočajo kontrolo nad opravljanjem dejavnosti prirejanja iger na srečo zunaj igralnic.
17. Druga pobudnica v pobudi ni navedla konkretnih razlogov za dvom o zakonitosti in ustavnosti 4. člena pravilnika. Ustavno sodišče pa je pri oceni zakonitosti in ustavnosti izpodbijane določbe ugotovilo, da je določitev obvezne vgradnje EKN v igralne avtomate zunaj igralnic v skladu z zakonskim pooblastilom in ustavo.
18. Po drugem odstavku 120. člena ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi ustave in zakona. Po določbi 153. člena ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na ustavo in zakon ter legalitetno načelo sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Glede normativne dejavnosti državne uprave pomenita, da je le-ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila.
19. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Zakonsko je pravilnik urejen v 99. členu zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94, 20/95, 29/95), ki določa: “(1) Za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov državnega zbora ter predpisov in aktov vlade izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila. (2) S pravilnikom se razčlenijo posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo izvrševanje”.
20. Iz navedenega izhaja, da se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona, kar predpostavlja njihovo vsebinsko vezanost na zakon. Pravilnik ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi.
21. Določba 4. člena pravilnika, ki z določitvijo obvezne vgradnje EKN omogoča izvajanje kontrole nad opravljanjem dejavnosti izvajanja iger na srečo na igralnih avtomatih, je vsekakor znotraj vsebinskih okvirov pooblastila iz 96. člena ZIS, ki določa, da mora minister, pristojen za finance, določiti podrobnejše prespise o kontroli nad to dejavnostjo. S to določbo je bil dosežen namen zakonske norme.
22. Drugo vprašanje, ki ga je izpostavila prva pobudnica, se nanaša na določitev pristojnosti USM za nadzor skladnosti igralnih avtomatov z veljavnimi predpisi in za vgradnjo EKN v igralne avtomate. Izpodbijana 9. in 14. člen pravilnika1 določata pristojnost USM za omenjene naloge in način vgradnje EKN.
23. USM je upravni organ v sestavi Ministrstva za znanost in tehnologijo. Zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev (Uradni list RS, št. 71/94) določa delovna področja, v okviru katerih opravljajo ministrstva, upravni organi ter upravne organizacije v njihovi sestavi upravne in strokovne naloge. Člen 16 omenjenega zakona določa, da USM med drugim opravlja zadeve, ki se nanašajo na meroslovni sistem. ZMer kot področni zakon določa, da USM opravlja strokovne in z njimi povezane upravne naloge ter organizacijske naloge na področju meroslovnega sistema in naloge, določene z drugimi zakoni. V obravnavanem primeru je pristojnost ministrstva, da pooblasti USM za vgradnjo EKN, določena v 96. členu ZIS, in sicer v delu, ki določa, da minister pristojen za finance, izda podrobnejše predpise o kontroli nad dejavnostjo. V okviru opravljanja nalog kontrole nad dejavnostjo je po oceni ustavnega sodišča določena tudi vgradnja EKN. Vendar pa to ne pomeni, da lahko USM določi ekskluzivnega dobavitelja za EKN. Takšno razumevanje te določbe je v nasprotju z zakonom in ustavo, kar izhaja iz nadaljnje obrazložitve.
24. Tretji problemski sklop, ki ga je obravnavalo ustavno sodišče, se nanaša na določbe 27. člen pravilnika. Prvi odstavek 27. člena pravilnika določa, da morajo prireditelji opremiti igralne avtomate in programske plošče v skladu z določbami tega člena najkasneje do 30. 6. 1997. Minister za finance je v dopolnitvi pravilnika dodal nov odstavek 27. členu. Dopolnitev je začela veljati 5. 7. 1997. Novi, zdaj drugi odstavek 27. člena, določa, da se šteje, da je prireditelj opremil igralni avtomat v skladu z določbami tega pravilnika, če je igralni avtomat prijavil za vgradnjo EKN do 5. 7. 1997, vplačal kupnino za to napravo do 31. 7. 1997 in omogočil USM oziroma pooblaščeni organizaciji vgraditev EKN ter namestitev zaščitne nalepke v skladu s pravilnikom do 31. 10. 1997.
25. Ustavno sodišče ocenjuje, da je bil namen dopolnitve pravilnika v nasprotju z 2. členom ustave oziroma z ustavno določbo, da je Slovenija pravna država, določbo drugega odstavka 120. člena ustave, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo na podlagi ustave in zakonov in s tretjim odstavkom 153. člena ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski akti v skladu z ustavo in zakonom.
26. V okviru legalitetnega načela teorija2 loči štiri vrste kršitev: (1) nepristojnost upravnega organa za sprejem podzakonskega predpisa, (2) formalna in procesna nezakonitost, (3) materialna nezakonitost in (4) nezakonitost v cilju ali namenu. V obravnavanem primeru je bil nezakonit namen sprejetja dopolnitve pravilnika.
27. V nasprotju z naštetimi določbami ustave so namreč razlogi, ki so privedli do dopolnitve pravilnika. Pravilnik je bil namreč dopolnjen, ker je USM ravnal v nasprotju z veljavnimi predpisi in s tem povzročil nemožnost izpolnitve obveznosti iz 27. člena pravilnika do določenega roka.
28. USM je namreč 13. 12. 1996 v Uradnem listu, sklicujoč se na odredbo o postopku za izvajanje javnega razpisa za oddajo javnih naročil (Uradni list RS, št. 28/93 in 19/94), objavil javni razpis za izbiro tipa EKN za nadzor nad delovanjem igralnih avtomatov. V 9. točki javnega razpisa so se z izbranim ponudnikom zavezali skleniti pogodbo o dobavi EKN ter določili, da bo s pogodbo določen tudi rok za pridobitev certifikata o odobritvi tipa merila.
29. Kot najugodnejši ponudnik je bila 23. 1. 1997 izbrana družba Playsafe monitoring LTD. Dne 4. 3. 1997 je bila sklenjena pogodba o dobavi EKN med USM in zgoraj omenjeno družbo. Iz tretje točke pogodbe izhaja, da USM ni zavezan za plačilo dobavljenih merilnikov, temveč bodo plačniki prireditelji iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic. V pogodbi sta se stranki med drugim dogovorili za rok dobave EKN. Dobaviteljica se je obvezala do 15. 3. 1997 pridobiti certifikat o odobritvi tipa EKN. Časa za pridobitev certifikata je imela 11 dni. V XI. točki pogodbe sta se stranki zavezali, da bosta s posebnim sporazumom določili pravne osebe v Republiki Sloveniji, s katerimi bo dobaviteljica sodelovala zaradi izvrševanja predmetne pogodbe. Sporazum o določitvi distributerja sta stranki sklenili 19. 5. 1997 in izbrali SIQ. Distribucijska pogodba, ki je bila priloga sporazuma, je bila sklenjena istega dne.
30. Družba Playsafe monitoring Limited je šele 5. 5. 1997 vložila zahtevo za tipski preizkus in odobritev tipa merila. Iz predložene korespondence izhaja, da je dobaviteljica v marcu in aprilu 1997 šele prilagajala svoj proizvod tehničnim pogojem, ki jim je moral ustrezati EKN, da je bilo možno začeti postopek za izdajo certifikata. Certifikat je bil izdan 12. 5. 1997, pravnomočen pa je postal konec junija.
31. USM je objavil javni razpis v nasprotju s takrat veljavno odredbo o postopku za izvajanje javnega razpisa za oddajo javnih naročil, saj ni šlo za nabavo opreme, ki bi se v celoti ali delno financirala iz proračuna. Kot izhaja iz tretje točke pogodbe o dobavi EKN, so zavezanci za plačilo dobavljenih merilnikov prireditelji iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic. USM je brez zakonske podalge omejil prosto nastopanje ponudnikov EKN oziroma konkurenco ter s tem ravnal v nasprotju z 74. členom ustave in seveda tudi v nasprotju z načelom vezanosti delovanja državnih organov na ustavo in zakon (120. členom ustave).
32. Razlogovanje Ministrstva za finance, da pri izbiri tipa EKN ni šlo samo za izbiro tipa merilnika, ampak posredno tudi za določitev celotnega sistema zbiranja in obdelave zbranih podatkov in naj bi se iz tega razloga kot najbolj ustrezen način izbire EKN pokazal javni razpis, ne vzdrži. Ministrstvo za finance bi moralo vnaprej določiti sistem zbiranja in obdelave podatkov in temu primerno v pravilniku določiti pogoje, ki jih mora izpolnjevati EKN. USM pa bi na podlagi teh pogojev zainteresiranim ponudnikom EKN podeljeval certifikat in s tem omogočil prirediteljem iger na srečo, da sami izberejo, kateri izmed ponudnikov s certifikatom je zanje najugodnejši.
33. Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče 27. člen pravilnika v celoti odpravilo in na podlagi drugega odstavka 40. člena določilo organ in način izvršitve odločbe. Ministrstvo za finance mora določiti primeren rok za izpolnitev obveznosti 4. člena pravilnika, ki ne bo v nasprotju z namenom te odločbe in bo zagotovil konkurenco ponudnikov EKN na trgu. Določitev primernega roka za izpolnitev obveznosti iz 4. člena pravilnika pa velja seveda samo za tiste, ki te obveznosti še niso izpolnili.

34. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Določba 9. člena pravilnika je bila s pravilnikom o spremembah in dopolnitvah pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralic (Uradni list RS, št. 67/97) spremenjena, vendar je določba o pristojnosti USM za nadzor skladnosti igralnih avtomatov z veljavnimi predpisi in vgradnjo EKN v igralne avtomate ostala nespremenjena. Člen 14. pravilnika je ostal nespremenjen.
2 Tako je opredelil kršitve I. Krbek v delu Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 132 do 137.