Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Alojza Godlerja iz Buč, ki ga zastopa Hinko Jenull, odvetnik v Ljubljani, in Zlatka Jasenoviča, ki ga zastopa Štefan Toth, odvetnik v Murski Soboti, na seji dne 16. julija 1998

1. Tretji odstavek 68. člena in drugi odstavek 72. člena zakona o prometnem davku (Uradni list RS, št. 4/92, p. 9/92, 12/93 – odl. US, 13/93, 71/93, 35/94 – odl. US, 16/96, 18/96, 75/96 – odl. US, 57/97, 3/98 in 7/98 – odl. US) se v delu, ki se nanaša na odvzem motornega vozila (tovornjaka, osebnega avtomobila idr.), traktorja, plovila ali drugega motorja, s katerim je bilo storjeno dejanje iz 6. točke prvega odstavka 68. člena oziroma iz 4. točke prvega odstavka 72. člena navedenega zakona, razveljavita.
2. Razveljavitev začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do spremembe zakonskih določb iz 1. točke izreka oziroma najkasneje do izteka roka iz 2. točke izreka se tretji odstavek 68. člena in drugi odstavek 72. člena zakona o prometnem davku uporabljata tako, kot da je v teh določbah predpisani odvzem motorja možen in ne obvezen.

1. Pobudnika izpodbijata določbi 6. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 68. člena zakona o prometnem davku (v nadaljevanju: ZPD). 6. točka prvega odstavka 68. člena ZPD naj bi bila v nasprotju z načelom zakonitosti iz 28. člena ustave. Iz opisa prekrška naj bi ne bilo razvidno, prvič, ali je prekršek mogoče storiti samo z naklepom ali tudi iz malomarnosti, in drugič, kateri so nameni, za katere se določena pogonska sredstva ne smejo uporabljati. Opomba tarifne številke 5 naj bi namreč ne predstavljala prepovedne določbe, ampak le pojasnilno. Nerazumljiv naj bi bil tudi del določbe tar. št. 5, po kateri naj bi se določena pogonska sredstva za pogon motornih vozil, plovil ali drugih motorjev ne smela uporabljati pod nobenimi pogoji. Taka določba naj bi ne mogla izključiti dejanske zmote ali skrajne sile.
2. Določba tretjega odstavka 68. člena ZPD naj bi bila v nasprotju z ustavnimi določbami o uresničevanju in omejevanju pravic, enakem varstvu pravic, s pravico do sodnega varstva, z načelom zakonitosti v kazenskem pravu, s pravico do zasebne lastnine in zakonskim položajem lastnine, zlasti pa z določbami o Sloveniji kot pravni državi. Sredstva, ki jih določi zakon za dosego določenega cilja, bi morala biti v sorazmerju s tem ciljem. Ustava naj bi ne dopuščala določitve najhujših premoženjskih sankcij za prekrške kot najlažje oblike kaznivih ravnanj. Ukrep odvzema motornega vozila, vrednega več kot sto tisoč nemških mark, naj bi ne bil v sorazmerju niti s težo kaznivega ravnanja niti z vrednostjo oškodovanja države. Dejstvo, da v postopku ni mogoče uveljavljati olajševalnih in obteževalnih okoliščin, naj bi bilo v nasprotju z načeloma enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic. Določba naj bi predpisovala odvzem motornega vozila ne glede na lastništvo. Pobudnik Alojz Godler se tu sklicuje na 69. člen kazenskega zakonika Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 63/94 – v nadaljevanju: KZ). Po tej določbi je odvzem predmetov dopusten le, če so predmeti storilčeva last; če niso, pa le v primeru, ko to terjajo splošna varnost ali razlogi morale. Določba naj bi posegala tudi v socialno funkcijo lastnine. Odvzeto vozilo naj bi bilo edini vir preživljanja pobudnikove petčlanske družine. Omejitve, ki veljajo v izvršilnem postopku, bi morale veljati tudi v kazenskem pravu, še toliko bolj pa v postopku o prekršku. Posledice kaznovanja naj bi sicer presegle tisto stopnjo, ki je nujna in opravičljiva za zagotovitev učinkovitosti izrečene sankcije. Pobudnika predlagata razveljavitev izpodbijanih določb ZPD.
3. Pobudnik Alojz Godler je predlagal začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb. Navedel je, da je bil s pravnomočno odločbo o prekršku spoznan za odgovornega za prekršek po določbi 6. točke prvega odstavka 68. člena ZPD in mu je bil izrečen varstveni ukrep odvzema motornega vozila po določbi tretjega odstavka 68. člena ZPD. Pristojni organ naj bi v zelo kratkem času izvršil omenjeno odločbo o prekršku. S tem bi nastale nepopravljive posledice, saj bi tovornega vozila ne bilo mogoče vrniti niti v primeru spremembe odločbe o prekršku.
4. Državnemu zboru je bila v odgovor poslana pobuda Alojza Godlerja. Na pobudo se ni odzval.

5. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 10. 7. 1997 zavrnilo pobudo za presojo ustavnosti 6. točke prvega odstavka 68. člena ZPD in zavrglo pobudo za presojo ustavnosti tretjega odstavka 68. člena ZPD v tistem delu, v katerem se nanaša na varstveni ukrep odvzema cigaret. Predmet te odločbe je preostali del tretjega odstavka 68. člena. Po tej določbi se davčnemu zavezancu – pravni osebi oziroma zasebniku, ki uporabi estra lahko kurilno olje ali specialno lahko kurilno olje ter rdeče obarvan petrolej v namene, za katere se po zakonu ne sme uporabljati, poleg denarne kazni izreče tudi varstveni ukrep odvzema motornega vozila (tovornjaka, osebnega avtomobila idr.), traktorja, plovila ali drugega motorja, s katerim je bilo dejanje storjeno.
6. Pobudnikov očitek, da se po izpodbijani določbi motor lahko odvzame ne glede na to, ali je njegov lastnik oseba, ki je bila spoznana za odgovorno za prekršek, ali tretja oseba, ni utemeljen. Državni organ, ki uporablja pravo, mora pri vsaki uporabi predpisa ugotoviti smisel in cilj oziroma njegov namen – vse to pa ugotavlja s pomočjo različnih metod razlage zakona. Določbe ZPD, ki določajo prekrške in sankcije zanje, so specialne v razmerju do zakona o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83, 42/85, 47/87, 5/90 in Uradni list RS, št. 10/91, 13/93, 66/93, 39/96, 61/96 – odl. US, 35/97, 73/97 – odl. US in 87/97 – v nadaljevanju: ZP). Kolikor nečesa posebej in drugače ne urejajo, se zato tudi za te prekrške uporabljajo določbe ZP (tretji odstavek 3. člena). ZPD ne določa, da se motor odvzame ne glede na to, ali je last osebe, ki je bila spoznana za odgovorno za prekršek, v obravnavanem primeru pa to ni mogoče niti po ZP. Primeri, v katerih se lahko predmeti odvzamejo tudi tretji osebi, so določeni v drugem odstavku 37. člena ZP. Tak ukrep lahko pristojni organ izreče le, če to terjajo splošna varnost, varovanje življenja in zdravja ljudi, varnost blagovnega prometa, razlogi javne morale ali če to zakon posebej določa.
7. Državni zbor se o ustavnosti sporne določbe in torej tudi o njenem namenu ni izjavil. Glede na to, kako se je sankcija za prekršek iz 6. točke prvega odstavka 68. člena ZPD spreminjala, pa je mogoče sklepati, da je zakonodajalec s spornim ukrepom predvsem želel doseči večjo finančno disciplino. Do leta 1991 je bila za prekršek predpisana le denarna kazen. Z zakonom o začasnih ukrepih o davku od prometa proizvodov in storitev (Uradni list SFRJ, št. 4/91) je bil dodan še varstveni ukrep odvzema motorja. V utemeljitvi te nove določbe je bilo navedeno, da tako fizične kot pravne osebe za pogon motornih vozil množično uporabljajo kurilno olje (osnutek zakona o davku od prometa proizvodov in storitev, november 1990, AS št. 1268/1). To ureditev je prevzel tudi slovenski zakonodajalec. Že iz narave stvari, ki naj se po določbi tretjega odstavka 68. člena ZPD odvzamejo, pa si ni mogoče zamisliti, da bi odvzem terjali razlogi splošne varnosti, varovanja življenja in zdravja ljudi, varnosti blagovnega prometa ali javne morale. Vsi predmeti, našteti v sporni zakonski določbi, so v prostem prometu in se splošno uporabljajo. Odvzem motorja po tretjem odstavku 68. člena ZPD je torej mogoče izreči le, če je lastnik motorja tisti, ki je storil prekršek.
8. Drugi očitki pobudnikov se nanašajo na predpisano kazensko sankcijo kot tako. Ta naj bi ne bila sorazmerna niti z naravo in težo prepovedanega ravnanja niti s premoženjsko vrednostjo, za katero naj bi država bila oškodovana. Poleg tega naj bi obvezen izrek ukrepa prizadetim osebam preprečeval, da v postopku uveljavljajo olajševalne in obteževalne okoliščine. S tem pobudi postavljata vprašanje, kateri so kriteriji za presojo skladnosti kazenskih sankcij z ustavo.
9. Okoliščine storjenega kaznivega ravnanja, med njimi pa pobudnika omenjata predvsem njegovo težo in škodo, storjeno z njim, niso edini preudarek, relevanten pri odločanju o vrsti kazenske sankcije in njeni višini. Izbira kazenske sankcije je odraz stanja v družbi v določenem času: pomembnosti varovane dobrine, v katero posega prepovedano ravnanje, pogostnosti določenega ravnanja, stopnje njegove nezaželenosti itd. Kazenskopravna teorija omenja različne namene kaznovanja, med njimi resocializacijo storilca, odmeno za storjeno nepravo, opomin in svarilo drugim. Ni pa enotna o tistem učinku kazni, ki naj bi v največji meri uresničil nalogo kazenskega prava. Zakonodajalec je tisti, ki izbere, kakšen naj bo namen kaznovanja nasploh ali v posameznem primeru, in ki posamezne namene uravnoteži ter jih uskladi. Ustava ne daje prednosti določenemu namenu kaznovanja. Ustavnosodna presoja zakonodajalčeve odločitve je zato zadržana. Vanjo poseže tedaj, ko je izbrana kazenska sankcija nerazumna oziroma arbitrarna.
10. Jamstvo zoper arbitrarno kaznovanje je na prvem mestu načelo zakonitosti. Ker vsaka kazenska sankcija posega v posameznikovo svobodo, bodisi osebno bodisi premoženjsko, sme tak poseg določiti le zakonodajalec. Načelo zakonitosti, opredeljeno v 28. členu ustave, nadalje zapoveduje, da morata biti kaznivo ravnanje in sankcija zanj opredeljena določno in vnaprej. Tako posameznik ve, kje je meja med prepovedanim in dovoljenim, zakon pa ohrani svoji bistveni značilnosti, ki preprečujeta, da bi bil arbitraren, to je splošnost in abstraktnost. Le vnaprej predvidena in določno opredeljena zapoved oziroma prepoved more torej učinkovito odvrniti od njenega kršenja.
11. Druga varovalka je načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave). Po ustaljeni praksi ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da bi predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena – ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga (glej npr. sklep št. 140/95 z dne 13. 6. 1996 – OdlUS V, 96). Drastične kazenske sankcije same po sebi niso ustavno sporne, prepovedane pa so tiste, za določitev katerih zakonodajalec ni imel razumnega in stvarnega razloga in so bile torej določene samovoljno.
12. Določba tretjega odstavka 68. člena ZPD je sankcija za izogibanje izpolnjevanju davčne obveznosti. Da je stopnja davčne discipline v Sloveniji nizka, je splošno znano. Sankcija za kršitev prepovedi uporabe kurilnega olja kot pogonskega sredstva je bila uvedena prav zaradi množičnih kršitev. Uporabniki motornih vozil, ki kot pogonsko sredstvo lahko uporabljajo tako kurilno olje kot dieselsko gorivo, so za to zakonsko spremembo vedeli. Kot trdi Ministrstvo za finance, so kontrole nenamenske uporabe kurilnega olja večkrat tudi vnaprej najavljene v dnevnem časopisju. Da bi sankcija za kršitev prepovedi iz 6. točke prvega odstavka 68. člena ZPD ne bila opredeljena določno in vnaprej, pa v zadevi ni sporno. Izpodbijana določba je torej v skladu z načelom zakonitosti (28. člen ustave).
13. Z vidika ustave tudi ni sporno, da je zakonodajalec za uporabo manj obdavčenega pogonskega sredstva določil kazensko sankcijo, ki posega v premoženjsko sfero kršitelja. V 33. členu ustava zagotavlja pravico do zasebne lastnine, v 67. členu pa pooblašča zakonodajalca, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena socialna, gospodarska in ekološka funkcija. Davki so eden od najpomembnejših prihodkov države. S finančnimi sredstvi, pridobljenimi z davki, je državi dana možnost, da sploh lahko opravlja svoje naloge (146. člen ustave). Obveznost plačevanja davkov predstavlja torej enega od vidikov socialne funkcije lastnine. Zakonodajalec je zato bil upravičen tudi, da določi sankcijo za primere neizpolnjevanja te obveznosti. Takšne ukrepe izrecno dopušča tudi Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, Mednarodne pogodbe, št. 7/94). Po drugem odstavku 1. člena Protokola h Konvenciji pravica do spoštovanja premoženja ne omejuje držav, da uveljavijo zakone, za katere menijo, da so potrebni za zagotovitev plačila davkov, drugih prispevkov ali denarnih kazni.
14. Ni pa v skladu z ustavo, da je zakonodajalec za kršitev iz 6. točke prvega odstavka 68. člena ZPD določil obvezen odvzem tovornjaka, osebnega avtomobila ali drugega motornega vozila, traktorja, plovila in drugega motorja. Zakonodajalec je prepovedano ravnanje opredelil kot prekršek. Gre za lažje kršitve predpisov v primerjavi s kaznivimi dejanji in so zanje določene tudi milejše sankcije. Sporno sankcijo je sicer opredelil kot varstveni ukrep odvzema predmetov, vendar pa je po svoji naravi bližje premoženjski oziroma – v sistemu ZP in KZ – denarni kazni. Namen varstvenih ukrepov je doseči, da bi bile iz sfere storilca prekrška odstranjene tiste okoliščine, ki lahko vplivajo, da bi prekrškov ne ponavljal (34. člen ZP). Pri odločanju o tem, kateri predmeti naj se vzamejo in ali naj se vzamejo, zato vrednost stvari praviloma ni pomembna. Bistvena je tesnost zveze med stvarjo, ki naj se odvzame, in storjenim kaznivim ravnanjem. Klasični predmeti, katerih odvzem predpisuje tako domače kot primerjalno pravo, so npr. vlomilsko orodje in tehtnica, uporabljena pri prodaji mamil, ter mamila, orožje in ponarejen denar. Gre za stvari, ki niso v pravnem prometu ali pa se v pretežni meri uporabljajo le za izvrševanje kaznivih ravnanj. Kazenskopravna teorija jih imenuje instrumenta in producta sceleris. Odvzem motorja v obravnavanem primeru ni klasičen odvzem predmetov v opisanem smislu.1 Primerjalno pravo opredeljuje to tretjo skupino stvari, ki naj se vzamejo, kot tiste, ki sicer niso instrumenta sceleris, a brez njih dejanja ne bi bilo mogoče storiti.2 Zveza med dejanjem in predmetom je šibkejša; za predmet ne veljajo omejitve v pravnem prometu; njegova primarna funkcija je drugačna od tiste, v kateri je bil uporabljen pri storitvi kaznivega ravnanja. Zaradi teh elementov odvzem predmetov izgublja poteze varstvenega ukrepa in pridobiva značilnosti premoženjske kazni. Pri odločanju o tem, ali naj se tak predmet odvzame ali ne, sta zato relevantna tako njihova vrednost in namen kot tudi druge okoliščine, ki jih zakon določa kot relevantne za odmero kazni (v obravnavanem primeru je to 30. člen ZP).
15. Po izpodbijani določbi se motor odvzame pravni osebi in zasebniku. Odvzeti predmet je torej praviloma namenjen opravljanju dovoljene dejavnosti, lahko pa predstavlja tudi (kot v primeru pobudnikov) osnovni vir zaslužka. Poleg tega obstaja znatna razlika že v vrednosti posameznih vrst motorjev, ki naj se na podlagi izpodbijane določbe odvzamejo. Velik je tudi razkorak med vrednostjo odvzetih predmetov in izmerljivim delom “škode”, ki je bila storjena z uporabo nižje obdavčnega goriva. Po veljavnih cenah je razlika v ceni 57,70 tolarja za liter goriva. Če je cena tovornjaka devet miljonov tolarjev in porabi tovornjak trideset litrov goriva na 100 kilometrov, se znesek neplačanega davka z njo izenači po približno 520.000 kilometrih. Tako v času uveljavitve sankcije kot v času storitve prekrška pa je bila zaradi nižje cene goriva denarna vrednost razlike med “prepovedanim” in “dovoljenim” še manjša. S tem, ko je predpisal obvezen odvzem motorja, zakonodajalec ni le sam presodil upoštevnosti okoliščin storitve prekrška in okoliščin na strani storilca prekrška, ki praviloma vplivajo na izbiro in strogost kazenske sankcije (30. člen ZP). Ker je izrek sankcije obvezen, ni mogoče upoštevati niti znatnih razlik v vrednosti odvzetih predmetov, niti razlik v uporabnosti teh predmetov tako nasploh kot za prizadetega posameznika, niti drugih okoliščin, ki po splošnih določbah ZP vplivajo na odmero kazni v posamičnem primeru (pobudnika sta utemeljeno opozorila na stopnjo odgovornosti in vlogo osebe, ki je bila spoznana za odgovorno za prekršek, pri izvršitvi dejanja). Teža kazenske sankcije za prekršek iz 6. točke prvega odstavka 68. člena ZPD je s tem v tolikšni meri prepuščena naključju, da je določba, ki predpisuje obvezen izrek odvzema motorja, arbitrarna in zato v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave.
16. V skladu z načelom minimalnega poseganja v zakonodajalčevo ravnanje je ustavno sodišče tretji odstavek 68. člena ZPD razveljavilo z odložnim rokom, da bi v tem času zakonodajalcu omogočilo nadomestitev te določbe z novo, ki bo skladna z ustavo, za čas do takrat oziroma najkasneje do poteka odložnega roka pa na podlagi drugega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) določilo način izvrševanja sprejete odločitve. Razveljavljeni del določbe tretjega odstavka 68. člena ZPD je namreč v nasprotju z ustavo le zato, ker določa obvezen izrek varstvenega ukrepa odvzema motorja. Že če bi bil odvzem motorja predpisan fakultativno, bi bila neskladnost z ustavo, zaradi katere je bil del določbe tretjega odstavka 68. člena ZPD razveljavljen, odpravljena. Ker ni mogoče z gotovostjo skleniti, da bi zakonodajalec, ki bi vedel, da obvezen izrek varstvenega ukrepa ni v skladu z ustavo, predpisal tak ukrep kot fakultativen, je ustavno sodišče odločitev o tem, kako nadomestiti razveljavljeni del določbe, prepustilo zakonodajalcu. Hkrati pa je prav fakultativen odvzem motorja tista sankcija, ki v največji možni meri ohranja zakonodajalčev namen, da določi zelo strogo sankcijo. Do spremembe zakonskih določb iz 1. točke izreka oziroma najkasneje do izteka roka iz 2. točke izreka se tretji odstavek 68. člena ZPD uporablja tako, kot da je v tej določbi predpisani odvzem motorja možen in ne obvezen, torej ob upoštevanju okoliščin, navedenih v 14. točki obrazložitve.
17. Medtem ko tretji odstavek 68. člena ZPD predpisuje obvezen odvzem motorja, če manj obdavčeno pogonsko sredstvo (6. točka prvega odstavka 68. člena ZPD) uporabi pravna oseba ali zasebnik, pa enako sankcijo za enako kršitev (4. točka prvega odstavka 72. člena ZPD), ki jo stori fizična oseba, določa drugi odstavek 72. člena ZPD. Po 30. členu ZUstS lahko ustavno sodišče oceni tudi ustavnost drugih določb istega ali drugega predpisa, katerih ocena ustavnosti ni bila predlagana, če so te določbe v medsebojni zvezi. Ustavno sodišče je zato tudi tisti del določbe drugega odstavka 72. člena ZPD, ki določa obvezen odvzem motorja za prekršek iz 4. točke prvega odstavka 72. člena zakona, razveljavilo z odložnim rokom in določilo način izvršitve svoje odločitve.

18. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 43. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodnici ter sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Ker vez med storjenim prepovedanim ravnanjem in odvzeto stvarjo kljub temu obstaja, tudi tak odvzem zakonodajalec že predvideva tudi v ZP kot splošnem predpisu.
2 Vrhovno sodišče Združenih držav Amerike govori o tej skupino predmetov kot o “instrumentalities of crime” (glej npr. odločitev v zadevi Bennis v. United States, 116 S. Ct. 994 (1996) in odločitev v zadevi Austin v. United States, 509 U.S. 602 (1992). Zakonodaja predpisuje odvzem prevoznih sredstev, ki so bile uporabljene, so bile namenjene za uporabo ali so olajšale storitev določenih kaznivih dejanj, povezanih z mamili (§ 881 21. poglavja U.S.Code). Podobna je določba o odvzemu predmetov, povezanih z davčnimi kaznimi dejanji (§ 7301 26. poglavja U.S.Code). Nemška zakonodaja pozna odvzem naveznih stvari (Beziehungsgegenstände), to je stvari, ki niso neposredni instrumentum sceleris, so pa nujen predmet kaznivega ravnanja. Tako na primer davčni zakon (§ 375 Abgabenordnung) predvideva, da se odvzamejo prevozna sredstva, uporabljena za kaznivo dejanje zatajitve davkov (več glej Dreher, Tröndle, Strafgesetzbuch und Nebengesetze, C.H.Beck, München, 1993, str. 648). Francoski kazenski zakonik vsebuje izrecno pooblastilo normodajalcu, da predvidi tudi odvzem drugih premičnih stvari (Art. 131-21 Nouveau Code Penal). Sam določa možnost odvzema avtomobila, ne da bi hkrati zahteval obstoj povezanosti med očitanim ravnanjem in odvzetim avtomobilom (Art. 131-6/4).