Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude SCT d.d., Ljubljana, in IBI p.o., Kranj, po opravljeni javni obravnavi dne 29. septembra 1998 na seji dne 30. septembra 1998

1. Pobuda za oceno ustavnosti četrtega odstavka 3. člena zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98) se sprejme.
2. Izvrševanje določbe, navedene v prejšnji točki izreka tega sklepa, se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži. V tem času Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj ne more odločiti o pritožbah zoper odločbe o prehodu družbenega kapitala po izpodbijani zakonski določbi, Agencija za prestrukturiranje in privatizacijo pa ne more odločiti o soglasju iz četrtega odstavka 20. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij.

1. Pobudnik SCT d.d. Ljubljana (v nadaljevanju: SCT) navaja, da je delniška družba, v kateri se proces privatizacije še ni zaključil, in da je v dosedanjem postopku lastninskega preoblikovanja po opravljeni reviziji odpravil vse ugotovljene neskladnosti in domnevna oškodovanja družbene lastnine. Dne 29. 5. 1997 je bilo izdano prvo soglasje na program lastninskega preoblikovanja, dne 14. 7. 1998 pa je skupščina družbe sprejela sklep o lastninskem preoblikovanju in statut družbe, na podlagi česar je bila vložena vloga za izdajo drugega soglasja.
V času, ko naj bi bilo izdano drugo soglasje, pa bi na podlagi izpodbijane določbe družbeni kapital pobudnika moral preiti na Slovensko razvojno družbo (v nadaljevanju: SRD). Po mnenju pobudnika je zakonska določba, ki izredno hude posledice za pravno osebo – prenos premoženja na SRD – veže na ugotovitev, da je podan zgolj sum, da je določena oseba, zaposlena v tej pravni osebi, storila kaznivo dejanje, v neskladju z 2., 14., 15., 23., 27., 28. in 33. členom ustave. Navaja, da naj bi šlo za poseg v lastninsko pravico upravičencev v postopku privatizacije s tem, ko so jim upravljalske pravice odvzete in prenesene na SRD. Za osebo, zoper katero je uveden kazenski postopek, obstaja le sum, da je storila kaznivo dejanje, in velja za nedolžno, dokler njena krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo. Prenos premoženja na SRD naj bi bil torej vezan na dejanje nedolžne osebe. Pravne osebe, ki lastninskega preoblikovanja še niso zaključile, so postavljene v slabši in neenakopraven položaj v primerjavi s pravnimi osebami, ki so to že storile – ne glede na to, ali je bil zoper njihove odgovorne osebe uveden kazenski postopek, in tudi ne glede na to, ali je bila odgovorna oseba pravnomočno obsojena za kaznivo dejanje. Izpodbijana določba naj bi bila tudi tako široka in nedorečena, da jo je mogoče tolmačiti na različne načine, in naj bi zato ne dajala nikakršne pravne varnosti.
2. Pobudnik SCT predlaga tudi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. S prehodom družbenega kapitala na SRD naj bi pri prizadetih subjektih nastali neizogibni zastoji v dnevnem poslovanju in pri dolgoročni poslovni strategiji, utrpeli pa naj bi tudi izgubo celotnega good-willa pri poslovnih partnerjih. Izvedba lastninskega preoblikovanja je enkratno dejanje, ki ga ni mogoče ponoviti. Zakon tudi ni določil, kako sanirati situacijo v primerih, če bi bil kazenski postopek v kasnejši fazi ustavljen. Po zaključku lastninjenja, ki ga bo izvedel nekdo drug in ne tisti, ki so ga začeli, in bo družbeni kapital že razdeljen, nikakršna vzpostavitev prejšnjega stanja ne bo več mogoča.
3. Pobudnik IBI p.o. Kranj (v nadaljevanju: IBI) navaja, da je prejel odločbo Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo z dne 23. 3. 1998, s katero je dano prvo soglasje za lastninsko preoblikovanje podjetja. Nadaljnje lastninsko preoblikovanje pa je preprečila izpodbijana določba, na podlagi katere je agencija 28. 7. 1998 izdala odločbo o prehodu družbenega kapitala podjetja na SRD z dnem uveljavitve ZZLPPO in o ustavitvi postopka lastninskega preoblikovanja. Namen ZZLPPO naj bi bil pospešitev procesa privatizacije. Z izpodbijano določbo pa ta namen gotovo ne bo dosežen. Pri pobudniku je bilo vse pripravljeno za zaključek lastninskega preoblikovanja in je podjetje tudi že vložilo vlogo za izdajo drugega soglasja. Potrebno bi bilo le še soglasje agencije, s čimer bi bil proces lastninskega preoblikovanja zaključen. Za pospešitev zaključka privatizacije bi bilo torej treba le pospešiti delo agencije. Izpodbijana določba predpisuje sankcijo – prepoved nadaljnjega lastninskega preoblikovanja – le zaradi uvedbe kazenskega postopka zoper odgovorne osebe, ne da bi bilo zaradi tega postopka družbeno premoženje kakorkoli oškodovano. Agencija je odločila, da preide družbeni kapital na SRD z dnem uveljavitve ZZLPPO zaradi postopka, uvedenega s sklepom Okrožnega sodišča v Kranju z dne 21. 5. 1998 zaradi kaznivih dejanj, ki naj bi bila storjena v letih 1991 in 1992. Po mnenju IBI je izpodbijana določba nejasna: glede opredelitve dneva uvedbe kazenskega postopka, glede kroga oseb, na katere se nanaša in glede opredelitve, za katera kazniva dejanja gre. Določba o prehodu družbenega kapitala na SRD z dnem uvedbe kazenskega postopka naj bi bila tudi v nasprotju s 155. členom Ustave. Kolikor je bil kazenski postopek uveden pred uveljavitvijo ZZLPPO, ne odgovorne osebe ne podjetja takrat niso mogla vedeti, da se zaradi tega ne bodo mogla lastniniti po lastnem programu. S podobno utemeljitvijo kot SCT tudi IBI meni, da je izpodbijana določba v nasprotju s 14. in 27. členom ustave.
4. Prav tako kot SCT tudi IBI predlaga začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. Na podlagi izpodbijane določbe naj bi bil brez utemeljenega razloga zaustavljen nadaljnji proces lastninskega preoblikovanja podjetja. Ta proces naj bi se le podaljšal, kar je v nasprotju z nujnostjo, da se proces lastninjenja pri pobudniku pa tudi pri drugih podjetjih čimprej zaključi. Predlog za zadržanje izvršitve utemeljuje tudi s tem, da rok za lastninsko preoblikovanje poteče 31. 10. 1998, IBI pa bi želel ta postopek do tega roka zaključiti po lastnem programu.

5. Eden od temeljnih namenov zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98 – v nadaljevanju: ZZLPPO) je zaključevanje lastninjenja podjetij. Zaključek lastninjenja po opredelitvi iz 2. člena ZZLPPO pomeni prehod družbenega kapitala v last in upravljanje SRD. V 3. členu so določeni roki, v katerih pride do prehoda. ZZLPPO je pričel veljati 1. 5. 1998. Družbeni kapital podjetij, ki še niso pridobila soglasja Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: agencija) iz četrtega odstavka 20. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 in 1/96 – v nadaljevanju: ZLPP), preide v last in upravljanje SRD s 1. 11. 1998.
6. Po četrtem odstavku 3. člena ZZLPPO pa preide na SRD družbeni kapital podjetja že z dnem uveljavitve zakona, kolikor je bil zoper osebo, odgovorno za to podjetje ali poslovanje, v zvezi s premoženjem podjetja ali poslovanja uveden kazenski postopek. Če je bil oziroma je kazenski postopek uveden po uveljavitvi ZZLPPO, preide družbeni kapital takega podjetja na SRD z dnem uvedbe kazenskega postopka. Izpodbijana določba je bila v zakon vnesena na podlagi amandmaja vlade, ki je kot njegov namen navedla “preprečitev lastninjenja družbenega premoženja po programu podjetja v tistih podjetjih, kjer je ugotavljanje oškodovanja družbenega premoženja predmet kazenskih postopkov”.
7. Po določbi drugega odstavka 24. člena zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je pravni interes za vložitev pobude podan, če zakon, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. ZLPP je urejal lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki (1. člen ZLPP). V teh postopkih je imelo podjetje (pravna oseba) aktivno vlogo. V okviru zakona je praviloma podjetje samo izbralo način ali kombinacijo načinov lastninskega preoblikovanja (prvi odstavek 19. člena ZLPP). Pravna oseba je v postopkih lastninskega preoblikovanja torej imela določene pravice in obveznosti, zato ji ni mogoče odrekati pravice do uveljavljanja pravnih sredstev bodisi zoper posamične akte bodisi zoper predpise, ki neposredno posegajo v te postopke – vključno s pravico do vložitve ustavne pritožbe oziroma pobude za začetek presoje ustavnosti in zakonitosti predpisa. Izpodbijana določba (in ZZLPPO v celoti) nedvomno posegajo v tekoče postopke lastninskega preoblikovanja tudi obeh pobudnikov in s tem neposredno tudi v njune pravne interese oziroma pravni položaj. Za odločitev o izkazanosti pravnega interesa ni bistveno, katere ustavne pravice pobudnik navaja kot domnevno kršene. O tem ali so bile res kršene ali ne (torej o tem, ali so trditve pobudnikov utemeljene ali ne), bo odločilo Ustavno sodišče po izvedenem postopku.
8. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Presodilo bo, ali je izpodbijana določba v skladu z ustavnimi določbami, navedenimi v pobudi.
9. ZUstS v 39. členu določa, da lahko Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadrži izvršitev zakona ali drugega predpisa, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Pri tej presoji mora sodišče pretehtati tudi posledice, ki bi jih povzročilo zadržanje izvrševanja zakona v primeru, ko bi odločilo, da izpodbijane določbe niso v neskladju z ustavo.
10. Pravna posledica prenosa družbenega kapitala na SRD pomeni po 4. členu ZZLPPO tudi, da pridobi SRD vse pravice delničarja oziroma družbenika (kolikor je podjetje že organizirano v pravnoorganizacijski obliki kapitalske družbe), oziroma da prenehajo vsa pooblastila dosedanjih organov upravljanja podjetja (kolikor podjetje še ni organizirano v pravnoorganizacijski obliki kapitalske družbe). V primeru, da postane SRD na tak način edini ali večinski delničar, pomeni to prevzem vseh oziroma sorazmernega dela upravljalskih upravičenj v družbi – s tem pa dejansko lahko vpliva na upravljanje in poslovanje družbe tudi izven postopkov privatizacije. Na postopek privatizacije pa zaključek lastninjenja pri podjetjih, ki so že pridobila soglasje iz drugega odstavka 19. člena ZLPP (“prvo soglasje”), praviloma sploh ne vpliva: postopek izvede tudi SRD na podlagi potrjenega privatizacijskega programa (15. člen ZZLPPO). Lastninsko preoblikovanje podjetij naj bi se zaključilo po potrjenih privatizacijskih programih, kar pomeni tudi, da so morala biti vsa že ugotovljena oškodovanja družbene lastnine odpravljena.
11. Ustavno sodišče je ocenilo, da bi zaradi izvrševanja izpodbijane določbe lahko nastale težko popravljive škodljive posledice, in tudi, da je nevarnost nastanka škodljivih posledic, če bi se kasneje ugotovilo, da zakona ni potrebno razveljaviti, manjša, kot pa bi bila nevarnost nastanka škodljivih posledic izvrševanja izpodbijane zakonske določbe, če bi se kasneje izkazalo, da določba ni v skladu z ustavo. V prvem primeru bistveni in v zakonodajnem postopku deklarirani namen izpodbijane ureditve (“preprečiti lastninjenje družbenega premoženja po programu podjetja”) z zadržanjem sploh ne bi bil prizadet, saj v primerih, na kakršne bi se zadržanje lahko nanašalo (torej pri podjetjih, ki že imajo prvo soglasje agencije – tista, ki ga nimajo, so namreč prešla na SRD že 1. 8. 1998) tega namena z izpodbijano določbo sploh ne bi bilo mogoče doseči, saj izpodbijani zakon sam določa, da taka podjetja tudi SRD privatizira po njihovih lastnih potrjenih programih (15. člen). V drugem primeru, torej v primeru nezadržanja in kasnejše ugotovitve neustavnosti izpodbijane zakonske določbe, pa bi zaradi prenosa družbenega kapitala in s tem vseh upravljalskih pravic na SRD lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Popolna sprememba lastništva v vsakem primeru, tudi kadar do tega ne pride zaradi državne oziroma zakonske intervencije, pomeni dogodek, ki lahko bistveno spremeni odnos do podjetja pri poslovnih partnerjih. Še toliko bolj to velja v primeru, kot je obravnavani, ko do spremembe lastništva pride zaradi državne (zakonske) intervencije, podjetje (čeprav le začasno) preide posredno v državno last, vzrok prehoda pa je uvedba kazenskega postopka “proti osebam, odgovornim za podjetje ali poslovanje”. Posledice takega prehoda lastništva so za podjetje nedvomno lahko tudi škodljive (zlasti v primeru, če bi bil kazenski postopek kasneje ustavljen ali končan z oprostilno sodbo, poprejšnji sumi pa na pripravljenost poslovnih partnerjev za sodelovanje s podjetjem niso bistveno vplivali) – take možne škodljive posledice pa so za podjetje (in posredno potem tudi za njegove kasnejše zasebne lastnike) lahko tudi zelo velike, vsekakor pa težko popravljive.
12. Takojšen prehod družbenega kapitala na SRD v podjetjih, ki so program lastninskega preoblikovanja že izvedla in jim manjka le še soglasje agencije k preoblikovanju, pomeni tudi ustavitev tega, v bistvu že zaključenega postopka in to iz razlogov, ki na izvedeni postopek lastninskega preoblikovanja (morda niti) nimajo neposrednega (nobenega) vpliva. Kolikor obstajajo razlogi za zavrnitev soglasja po 20. členu ZLPP, bi agencija o tem lahko in morala odločiti že na podlagi vložene zahteve podjetja za izdajo takega soglasja. Podjetja, ki do 1. 11. 1998 ne bodo pridobila tega soglasja, pa bodo na SRD prešla že na podlagi prvega in tretjega odstavka 3. člena ZZLPPO – ne glede na morebitne prej ali kasneje uvedene kazenske postopke zoper odgovorne osebe.
13. Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju: ministrstvo) je v svojem “odgovoru na pobudo” (čeprav je bilo v skladu s 26. členom ZUstS pozvano le, naj “posreduje stališče do navedb pobudnika” – odgovor na pobudo da namreč lahko le Državni zbor kot udeleženec postopka) med drugim sporočilo tudi svoje stališče do predlaganega začasnega zadržanja. Po tem stališču naj bi zadržanje izvrševanja sporne določbe “povzročilo veliko škodo zaključku lastninjenja in ustvarilo pravno praznino, ki bi nastala v trenutku, ko po sili zakona 31. 10. 1998 agenciji prenehajo določena zakonska pooblastila”, češ da bi v primeru, če bi ta začasna odredba učinkovala tudi po 31. 10. 1998, “ostala taka podjetja v družbeni lastnini in brez nadzora lastninjenja katerekoli državne institucije”. Ta trditev ne drži in jo v svojem dopisu zanika tudi ministrstvo samo, ko v nadaljevanju pravilno navaja, da bi tudi to zadržanje “le premaknilo čas prehoda družbenega kapitala na SRD na 1. november 1998”. Če bi se to zgodilo, pa s tem “hitrost zaključka lastninjenja”, kar je bil po stališču ministrstva temeljni namen obravnavanega zakona, ne bi bila povečana, ampak zelo verjetno zmanjšana. S tem bi bila namreč preprečena možnost zaključka lastninjenja po normalni poti, torej z izdajo drugega soglasja agencije. Seveda bo agencija lahko izpeljala svoje odločanje o izdaji drugega soglasja, za kar ima čas samo še do konca oktobra, le v primeru, če bo Ustavno sodišče pred tem po zadržanju sporne določbe o njeni ustavnosti dokončno odločilo kar najhitreje, tako da bo agencija še imela čas dokončati začeti postopek do konca oktobra – seveda pod pogojem, da bo sporna zakonska določba razveljavljena. V nasprotnem primeru, če bo torej ugotovljeno, da sporna zakonska določba ni protiustavna, kakor tudi v primeru, če Ustavnemu sodišču iz kakršnegakoli razloga ne bi uspelo dokončno odločiti pred koncem oktobra, pa bodo prizadeta podjetja v skladu z ZZLPPO prešla na SRD, in sicer v prvem primeru z dnem uveljavitve take odločbe Ustavnega sodišča, v drugem primeru pa s 1. 11. 1998. Časovna razlika med obema možnima datumoma je minimalna in enako tudi možna posledica te razlike za pospešitev zaključka lastninjenja, medtem ko pa bi v primeru nezadržanja sporne določbe in takojšnjega prehoda prizadetih podjetij na SRD, čeprav bi se kasneje taka ureditev izkazala za protiustavno, bila lahko s tem povzročena škoda občutna in težko popravljiva, v bistvu nepopravljiva, in to tako za prizadeta podjetja kot gospodarske subjekte kakor tudi za proces njihovega dokončnega lastninskega preoblikovanja (privatizacije) po že sprejetih programih, katerih realizacija pa bi se zaradi vmesnega prehoda “nadzornih pristojnosti” z agencije na SRD zelo verjetno zavlekla.
14. V zvezi z zadržanjem je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS (določitev načina izvršitve, kadar je to potrebno) Ustavno sodišče odločilo, da v času zadržanja ministrstvo ne more odločati o vloženih pritožbah zoper odločbe o prehodu družbenega kapitala po izpodbijani zakonski določbi, agencija pa ne more odločati o soglasju iz 20. člena ZLPP (“drugo soglasje”). Če bi agencija štela, da zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe pomeni isto, kot da v tem času te določbe sploh ne bi bilo in bi kljub zadržanju izdala omenjeno drugo soglasje, bi to ne bilo združljivo z morebitno kasnejšo odločitvijo Ustavnega sodišča, da izpodbijana določba ZZLPPO ni v neskladju z ustavo. Morebitna zavrnitev pritožbe zoper prenos družbenega kapitala s strani ministrstva pa bi lahko po nepotrebnem zapletla položaj v primeru, da bi bila v končni odločitvi Ustavnega sodišča izpodbijana zakonska določba spoznana za neustavno. Da bi se preprečili nepotrebni zapleti in spori, ki bi iz tega lahko nastali, je Ustavno sodišče izrecno odločilo, kako je glede tega vprašanja treba ravnati – ne da bi se s tem opredelilo tudi do načelnega vprašanja, ali ima v takih in podobnih primerih zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske določbe že smo po sebi tak učinek in v takem primeru izrecno urejanje tega vprašanja v izreku sklepa o zadržanju izvrševanja niti ne bi bilo potrebno, ampak bi na to posledico zadržanja lahko opozorilo samo v obrazložitvi sklepa.

15. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč – Korošec, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam – Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
Št. UI 302/98
Ljubljana, dne 30. septembra 1998.