Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobude Ministrstva za okolje in prostor in drugih, na seji dne 8. oktobra 1998

1. Tarifni sistem za obračun oskrbe z vodo iz vodovodnega sistema in za obračun odvoda in čiščenja odpadne in padavinske vode preko kanalizacijskega sistema v upravljanju Javnega podjetja Vodovod-Kanalizacija Ljubljana (Uradni list RS, št. 47/94) ni v neskladju z zakonom.
2. Pobuda za oceno zakonitosti sklepa o višini tarifnih postavk za dovedeno vodo (Uradni list RS, št. 47/94) se zavrže.

1. V tem postopku je ustavno sodišče združilo več pobud, ki izpodbijajo ista akta Izvršnega sveta Skupščine Mesta Ljubljana. Prvi pobudi Ministrstva za okolje in prostor je pridružilo pobudo Krajevne skupnosti Rakitna, prej vodeno pod št. U-I-335/94, pobudo Janeza Terpina iz Ljubljane, prej št. U-I-21/95, in pobudo Jožeta Ocepka iz Ljubljane, prej pod št. U-I-54/95. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 9. 3. 1995 zavrnilo predlog za sprejem zadržanja izvršitve izpodbijanih aktov do končne odločitve.
2. Pobudniki so vložili pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku navedenih aktov Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubjana, s katerima se predpisuje tarifni sistem za obračunavanje oskrbe in odvoda vode iz vodovodnega sistema v upravljanju javnega podjetja Vodovod-Kanalizacija Ljubljana in določa višina tarifnih postavk za te storitve.
3. Ministrstvo za okolje in prostor v svoji pobudi navaja, da izpodbijana akta nimata pravne podlage v 26. členu zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO). V četrtem odstavku tega člena je določeno, da oskrbovalne, tehnične, vzdrževalne in organizacijske standarde, standarde gospodarjenja, metodologijo za oblikovanje cen ter druge standarde in normative za opravljanje obveznih lokalnih služb predpiše minister, pristojen za varstvo okolja. Ker pristojni minister takšnega izvršilnega predpisa (v katerem naj bi bila določena tudi metodologija za oblikovanje cen) še ni izdal, po mnenju pobudnikov ni podana pravna podlaga za izdajo izpodbijanih aktov o tarifnem sistemu oziroma o določitvi cen. Tako ZVO kot zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – v nadaljevanju: ZGJS) naj bi določala, da se predpisi, izdani na podlagi zakonov, ki z njuno uveljavitvijo prenehajo veljati, uporabljajo do izdaje novih predpisov. Ker Ministrstvo za okolje in prostor še ni izdalo podzakonskih predpisov iz četrtega odstavka 26. člena ZVO, naj bi Mestna občina Ljubljana ne imela pravne podlage za sprejem izpodbijanega tarifnega sistema in sklepa o višini tarifnih postavk za dovedeno vodo. Do izdaje novih izvršilnih predpisov po ZVO naj bi se lahko uporabljali le izvršilni predpisi, sprejeti pred uveljavitvijo ZVO, torej pred julijem 1993.
4. Pobudnik Jože Ocepek navaja, da je Mestna občina Ljubljana sprejela nov način obračunavanja, vsebovan v izpodbijanih sklepih, z obrazložitvijo, da ne gre za zvišanje cene, pač pa za ukrep varčnejše porabe vode, kar naj bi ne bilo res. Nova postavka v obračunu – priključna moč – naj bi namreč znašala pri njem dvanajstkrat toliko kot porabljena voda in kanalščina skupaj.
5. KS Rakitna v svoji pobudi zatrjuje, da sta izpodbijana akta v nasprotju z zakonom o cenah (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju: ZCen) in z uredbo o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS, št. 15/93). Ob tem naj bi bila v nasprotju tudi z uredbo o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev in stanovanjskih najemnin za neprofitna stanovanja (Uradni list RS, št. 12/93) ter z več nadaljnjimi uredbami vlade o oblikovanju cen komunalnih storitev. Izvršni svet naj bi bil kršil tudi določbo odloka o organiziranju javnega podjetja Vodovod-Kanalizacija, p.o. Ljubljana (Uradni list RS, št. 7/91), ki v 1. členu določa, da Izvršni svet zgolj potrjuje cene za proizvode in storitve v skladu z obstoječimi predpisi. Izpodbijani tarifni sistem naj bi cene oskrbe z vodo ne potrjeval, temveč neposredno določal in to v nasprotju z obstoječimi predpisi. KS Rakitna dodaja, da ob ZVO tudi ZGJS v 3. členu določa, da se način opravljanja obvezne javne gospodarske službe določa z odlokom lokalne skupnosti ter da se normativi in standardi za opravljanje teh služb urejajo s predpisi pristojnih ministrstev (3. člen). Ob tem naj bi 30. člen tarifnega sistema v nasprotju z naštetimi zakoni in v nasprotju z ustavo predvideval poskusno enoletno uvajanje sistema.
6. Mestni svet mestne občine Ljubljana v odgovoru na pobudo navaja, da sta oba izpodbijana akta v skladu z ZCen in z uredbami o prenosu pristojnosti določanja cen in načinu oblikovanja cen. Oba akta naj bi bila akta poslovanja, s katerim pristojni organ ustanovitelja izvaja svoje pristojnosti v skladu s 26. členom ZGJS. Ta določa, da ustanovitelj javnega podjetja odloča o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin. Ustanovitelj javnega podjetja Vodovod-Kanalizacija Ljubljana je Mestna občina Ljubljana. Po 26. členu ZGJS naj bi bila oskrba z vodo obvezna lokalna javna služba. S tarifnim sistemom naj bi se le določali kriteriji za razdelitev vseh stroškov vodovodnega in kanalskega sistema na končnega uporabnika, ne pa normativi, standardi, metodologija in elementi za oblikovanje cene. Pravna podlaga za izdajo izpodbijanih aktov naj bi bil 26. člen ZGJS, seveda pa bi bilo potrebno po mnenju mestnega sveta ta akta uskladiti s predpisi ministrstva (ki jih še ni), če bi bila z njimi v nasprotju. Priključna moč in priključnina sta definirani kot elementa obračuna, za katera je določena višina tarifnih postavk.
7. Tudi po uvedbi novega tarifnega sistema naj bi porabniki vode tako kot pred njegovo uveljavitvijo plačali letno planirane stroške javnega podjetja Vodovod-Kanalizacija. Ob tem nasprotni udeleženec dodaja, da akontacij ni predpisal tarifni sistem, temveč odlok o oskrbi z vodo (Uradni list RS, št. 17/87).
8. S tarifnim sistemom naj bi se ne določali normativi, metodologija in elementi za oblikovanje cene dovedene in odvedene vode, saj naj bi bilo v 14. in 26. členu tarifnega sistema jasno določeno, da je osnova za izračun tarifnih postavk letni plan vseh stroškov vodovodnega in kanalizacijskega sistema, razdeljen na stroške za zagotavljanje obratovanja in stroške za zagotavljanje obnove in širitve sistemov. Področje komunalnih cen naj bi bil v Ljubljani urejal samoupravni sporazum o temeljih plana Komunalne skupnosti Ljubljanskih občin za obdobje 1986–1990 (Uradni list RS, št. 25/86), izdan na podlagi zakona o komunalnih dejavnostih (Uradni list SRS, št. 8/82 – v nadaljevanju: ZKD). V njem so bili opredeljeni tudi kriteriji za oblikovanje cen komunalnih storitev. Ta samoupravni sporazum naj bi ne veljal več, zato naj bi bila nastala pravna praznina, ki jo ureja izpodbijani tarifni sistem. Tarifne postavke naj bi bile oblikovane po metodologiji in kriterijih za oblikovanje cen, določene v navedenem samoupravnem sporazumu.

9. Ustavno sodišče v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti odloča o ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (21. člen zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Nasprotni udeleženec v svojem odgovoru pripominja, da je izpodbijani tarifni sistem akt poslovanja, s katerim je kot ustanovitelj javnega podjetja izvrševal svojo pristojnost določanja cen oziroma tarif za uporabo javnih dobrin v skladu s 26. členom ZGJS. Če bi šlo pri izpodbijanem aktu zgolj za določitev višine cene vode oziroma kanalizacije, bi v resnici šlo za akt poslovanja in ne za predpis, in bi ga ustavno sodišče v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti ne presojalo. Praksa ustavnega sodišča je v takšnih primerih ustaljena; glej npr. zadeve U-I-39/93 – OdlUS II, 63, U-I-164/93 – OdlUS II, 74 in U-I-121/93 – OdlUS II, 82.
10. Vendar pa izpodbijani tarifni sistem ne določa višine cene javne dobrine, pač pa normira način oblikovanja in obračunavanja cene oskrbe z vodo in odvoda in čiščenja vode. Tako na primer uvaja in definira posamezne postavke oskrbe z vodo (priključna moč, porabljena normalna količina vode, porabljena prekomerna količina, priključnina) in posamezne postavke obračuna odvoda in čiščenja odpadne in padavinske vode. Tarifni sistem definira in vzpostavlja kategorije, na podlagi katerih se bo obračunavala cena oskrbe z vodo in njenega odvajanja. Ne glede na zatrjevanja nasprotnega udeleženca gre zato pri izpodbijanem tarifnem sistemu vsaj delno gotovo za tisto, kar ZVO v navedenem 26. členu poimenuje “metodologija za oblikovanje cen”. Izpodbijani tarifni sistem tako ni zgolj akt poslovanja, temveč splošen akt, ki ga ustavno sodišče v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti lahko ocenjuje (glej podobna primera ocene ustavnosti in zakonitosti občinskih predpisov o cenah v zadevah št. U-I-140/95 – OdlUS V, 96 in št. U-I-228/96 – OdlUS VI, 21).
11. Drugi izpodbijani akt – sklep o višini tarifnih postavk za dovedeno vodo – je res zgolj akt poslovanja, s katerim ustanovitelj javnega podjetja določi višino cene javne dobrine na podlagi 26. člena ZGJS. Ustavno sodišče zato tega akta ni ocenjevalo in je pobude za njegovo oceno zavrglo.
12. Ustavno sodišče je pobudo glede izpodbijanega tarifnega sistema sprejelo in v skladu s četrtim odstavkom 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Dejansko stanje je namreč dovolj pojasnjeno, nasprotni udeleženec pa se je o pobudah izjavil.
13. Eden od ugovorov pobudnikov zoper izpodbijani predpis je njegova zatrjevana neskladnost z ZCen in z uredbami, ki jih je na na njegovi podlagi izdala vlada. Oblikovanje cen je po ZCen načeloma prosto: podjetja, druge pravne osebe in nosilci samostojnega dela cene oblikujejo prosto, razen če s tem zakonom ali drugimi zakoni in na njihovi podlagi izdanimi izvršilnimi predpisi ni drugače določeno (1. člen). Eden od treh ukrepov poseganja v prosto določevanje cen, ki jih pozna ZCen, je predpis ukrepa določitve cen. Vlada lahko predpiše ukrep določitve cen za posamezne proizvode in storitve, če nastanejo hude motnje na trgu in pri gibanju teh cen oziroma zaradi preprečitve monopolnega oblikovanja cen in drugih skupnih načinov oblikovanja cen. Ta ukrep lahko traja največ štiri mesece (5. člen ZCen).
14. Izvršni svet skupščine mesta Ljubljana naj bi s sprejetjem tarifnega sistema prekršil takšen ukrep določanja najvišjih cen. Preskrba z vodo in odvajanje vode sta bila in sta še skoraj redno predmet vladnega ukrepa določitve cen po 5. členu ZCen. Tudi v času sprejetja in uveljavitve tarifnega sistema (od 1. avgusta 1994 dalje) je bil takšen ukrep v veljavi: uredba o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 37/94) je določala, za kakšno stopnjo so se lahko povečale cene proizvodov in storitev v dejavnostih proizvodnje in distribucije vode ter prečiščevanja in odvajanja odplak. Pravne in fizične osebe, ki oblikujejo cene komunalnih storitev in ki ne oblikujejo cen v skladu z ukrepi določitve cen po tej uredbi, se kaznujejo z denarno kaznijo za prekršek v skladu z ZCen (13. člen ZCen).
15. Ustavno sodišče po 21. členu ZUstS ocenjuje le skladnost predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in zakoni, ne pa tudi s podzakonskimi akti, kakršna je navedena uredba vlade. Da ne bi prihajalo do nesporazumov in napačne razlage te odločbe, pa ustavno sodišče ob tem dodaja, da izpodbijani tarifni sistem ne določa konkretne višine cene dovajanja in odvajanja vode, ampak določa le metodologijo za njeno določanje. Na podlagi Tarifnega sistema se cene določijo šele z določitvijo višine tarifnih postavk (kot npr. z navedenim sklepom o višini tarifnih postavk za dovedeno vodo). Iz izpodbijanega tarifnega sistema je razvidno, da ne določa nekih posebnih dajatev, ki bi se plačevale ob ceni, pač pa da vse tarifne postavke, oziroma v besednjaku tarifnega sistema vsi “elementi obračuna” – od priključne moči do porabljene prekomerne količine vode – v seštevku tvorijo ceno oskrbe z vodo (isto velja za postavke odvoda in čiščenja vode). Če tako nastale cene presegajo dovoljeno povečanje po uredbah vlade o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev, je določitelj cene odgovoren po ZCen. Pristojnost za ukrepe zoper občino oziroma izvajalca javne službe ima Tržni inšpektorat RS (in ne ustavno sodišče).
16. Pobudniki nadalje trdijo, da izvršni svet občine (oziroma po sedanji ureditvi lokalne samouprave občinski ali mestni svet) nima pristojnosti v zvezi z določanjem cen oskrbe in odvoda vode, saj naj bi uredba o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti iz leta 1993 ne prenesla na izvršne svete občin pristojnosti za določanje cen oskrbe in odvajanja vode. Pobudniki si napačno razlagajo ta ukrep kot podelitev pristojnosti za oblikovanje cen. Po 26. členu ZGJS ima ustanovitelj javnega podjetja pravico odločati o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin. V primeru navedene uredbe pa ne gre za podelitev pravice oblikovanja cene, temveč za pravico njene kontrole. Kot je že bilo povedano, ima po 5. členu ZCen vlada možnost določiti oziroma omejiti najvišjo raven rasti cen. Po 10. členu ZCen lahko to pristojnost prenese na izvršne svete občinskih skupščin (oziroma po sedanji ureditvi lokalne samouprave na občinske oziroma mestne svete). V tem primeru lahko občinski svet določa cene javnih dobrin ne le tistih izvajalcev javnih služb, katerih ustanovitelj je, pač pa tudi drugih ponudnikov teh dobrin v občini. Gre torej za prenos pristojnosti ukrepa kontrole cen na lokalno raven. Čeprav Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane te pristojnosti ni imel, pa je vendar lahko kot ustanovitelj Javnega podjetja Vodovod-Kanalizacija Ljubljana izvrševal svojo ustanoviteljsko pravico in oblikoval cene oskrbe in odvoda vode.
17. Ustavno sodišče se ni spuščalo v presojo skladnosti izpodbijanega akta z občinskim odlokom o organiziranju javnega podjetja Vodovod-Kanalizacija Ljubljana. Ustavno sodišče namreč ne ocenjuje medsebojne skladnosti dveh aktov lokalne skupnosti.
18. Ministrstvo za okolje in prostor in KS Rakitna nasprotnemu udeležencu očitata, da je sprejel izpodbijani tarifni sistem, čeprav naj bi še ne bili v veljavi tehnični, oskrbovalni, stroškovni, organizacijski in drugi standardi za opravljanje gospodarskih javnih služb, ki se po 3. členu ZGJS in 26. členu ZVO predpisujejo s predpisi pristojnih ministrov. Občina bi bila po mnenju pobudnikov morala počakati na predpis metodologije za oblikovanje cen za obvezno lokalno javno službo oskrbe s pitno vodo in odvajanja in čiščenja komunalnlih odpadnih in padavinskih voda. Ta predpis v času uveljavitve tarifnega sistema še ni bil izdan (in tudi sedaj, v času izdaje odločbe, še ni). Do uveljavitve ZVO je bilo področje oskrbe z vodo in njenega odvajanja urejeno v zakonu o komunalnih dejavnostih. Četrti odstavek 105. člena ZVO navaja, da se predpisi, izdani na podlagi zakonov, ki so z uveljavitvijo ZVO prenehali veljati (med njimi je tudi ZKD), uporabljajo do izdaje novih. Občina naj bi torej morala s sprejetjem tarifnega sistema počakati do sprejema metodologije za oblikovanje cene.
19. Vendar pa na podlagi ZKD ni bil izdan noben izvršilni predpis vlade ali ministrstev, ki bi natančneje določal metodologijo oblikovanja cen komunalnih storitev. ZKD je namreč temeljil na načelih združevanja dela in sredstev in družbenega planiranja. Elementi za oblikovanje cen posameznih komunalnih storitev so bili del samoupravnega sporazuma o temeljih plana komunalne skupnosti, ki so ga sprejeli uporabniki in izvajalci teh storitev. V našem primeru je bil to samoupravni sporazum o temeljih plana Komunalne skupnosti ljubljanskih občin za obdobje 1986–1990 iz leta 1986. Ta sporazum je na podlagi “načela svobodne menjave dela” določal kriterije oblikovanja cen komunalnih storitev in stroškov komunalnih dejavnosti. Tudi če bi bil ta akt še veljaven, bi ob uporabi njegovih kriterijev zaradi docela spremenjenih okoliščin tako na izvajalski kot na uporabniški ravni ne bilo več mogoče uporabljati teh določb. Poleg tega je ustavni zakon za izvedbo ustavnih amandmajev IX do LXXXIX k ustavi Socialistične republike Slovenije (Uradni list SRS, št. 32/89 in 4/91) razveljavil določbe ZKD o obveznosti ustanovitve samoupravnih interesnih skupnosti in določbe o planiranju. Opravljanje nalog teh skupnosti se je s tem ustavnim zakonom preneslo na občinski ravni na izvršne svete občinskih skupščin (12. člen). Izvršni sveti občinskih skupščin so lahko ustanovili javna podjetja na področjih komunalnih dejavnosti (13. člen ustavnega zakona). To je z navedenim odlokom o ustanovitvi storil tudi Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljana.
20. Navedeni samoupravni sporazum torej ni izvršilni predpis na podlagi ZKD, ki bi ga morala Mestna občina Ljubljana upoštevati pri določanju cen oskrbe z vodo in njenega odvajanja. Prav tako to nista dva mestna odloka, ki sta bila izdana na podlagi 41. člena ZKD in ki sta veljala v času uveljavitve ZVO: odlok o oskrbi z vodo (Uradni list SRS, št. 11/87) in odlok o odvajanju odpadnih voda in padavinskih voda (Uradni list SRS, št. 11/87). Ta odloka ne vsebujeta nikakršnih meril za oblikovanje cene oskrbe in odvajanja vode. Izvršni svet torej s sprejetjem tarifnega sistema ni kršil določbe četrtega odstavka 105. člena ZVO oziroma istopomenskega drugega odstavka 81. člena ZGJS.
21. Po 26. členu ZVO sta oskrba s pitno vodo in odvajanje in čiščenje komunalnlih odpadnih in padavinskih voda obvezni lokalni javni službi, ki ju samostojno, neposredno in obvezno zagotavlja občina. Za uporabo javnih dobrin plačujejo uporabniki ceno proizvoda, ki je lahko tudi v obliki tarife (59. člen ZGJS). Izvršni svet je s predpisom tarife le izvrševal obveznost zagotavljanja teh obveznih javnih služb po ZVO in ob odsotnosti že obstoječih predpisov o metodologiji za oblikovanje cen in ob odsotnosti novega predpisa na podlagi ZVO upravičeno določil tudi metodologijo za oblikovanje cene teh javnih dobrin. Ustavno sodišče poudarja, da se v svoji presoji ni spuščalo v posamezne postavke tarifnega sistema, saj jih pobudniki niso izpodbijali oziroma niso navajali, v neskladju s katerimi predpisi naj bi te postavke bile.

22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnice in sodniki: dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam-Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.