Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Združenja lastnikov razlaščenega premoženja Slovenije, ki ga zastopa dr. Konrad Plauštajner, odvetnik v Celju, Borisa Pavšlarja iz Kranja, Erike Jeschounig, Herberta Wagnerja in Erne Fauland iz Avstrije, ki jih zastopa pooblaščenec Danilo Goriup iz Žalca, Rimskokatoliškega škofijstva Ljubljana, ki ga zastopa Janko Šinkovec, odvetnik v Ljubljani, Antona Silvestra Antičeviča iz Logatca, Marice Požar iz Košane, Nikolaja Limonija in Dobroslave Antičevič iz Ljubljane, ki jih zastopa pooblaščenec Anton Silvester Antičevič iz Logatca, Nede Kladnik iz Ljubljane, Pavla Kolarja iz Ljubljane, ki ga zastopa Hinko Jenull, odvetnik v Ljubljani, Andreja Focka iz Kranja in Ljuba Sirca iz Kranja, na seji dne 14. oktobra 1998

1. Prvi in tretji odstavek 1. člena, drugi odstavek 3. člena, prvi odstavek 4. člena ter 8. člen in 25. člen zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 65/98) se razveljavijo.
2. V drugem odstavku 1. člena istega zakona se razveljavijo besede: “na podlagi meddržavne pogodbe“.
3. V 19. členu istega zakona se razveljavijo besede: “če je predmet dedovanja zaščitena kmetija“.
4. V 2. točki prvega odstavka 23. člena istega zakona se razveljavijo besede: “po določbah tega zakona“.
5. Prvi odstavek 3. člena, drugi odstavek 4. člena, 5., 6. in 7. člen, prvi odstavek 9. člena, 10. člen, prvi odstavek 15. člena ter 16., 18., 22., 23., 24., 26. in 27. člen istega zakona niso v neskladju z ustavo.
6. Pobuda Združenja lastnikov razlaščenega premoženja Slovenije za oceno ustavnosti prvega odstavka 4. člena istega zakona se zavrže.
7. Pobuda Rimskokatoliškega škofijstva Ljubljana za oceno 10. in 11. člena istega zakona se zavrže.

1. V uvodu te odločbe navedeni pobudniki izpodbijajo posamezne določbe zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 65/98 – v nadaljevanju: novela ZDen). Pobudniki uveljavljajo kršitev določb 1., 2., 5., 14., 22., 23., 26., 33., 67., 153., 155. in 158. člena ustave. Pobudniki izpodbijajo posamezne določbe novele ZDen, nekateri med njimi (Združenje lastnikov razlaščenega premoženja Slovenije, Rimskokatoliško škofijstvo Ljubljana, Anton Silvester Antičevič, Marica Požar, Nikolaj Limoni, Dobroslava Antičevič in Ljubo Sirc) pa menijo, da bi bilo potrebno razveljaviti izpodbijani zakon v celoti. Glede na to, da pobudniki predlogov za razveljavitev celega zakona ne utemeljujejo, je ustavno sodišče presojalo le ustavnost posameznih členov, ki so bili izrecno izpodbijani.
2. Posamezni pobudniki v pobudah navajajo:
– Združenje lastnikov razlaščenega premoženja Slovenije (v nadaljevanju: ZLRPS) utemeljuje svoj pravni interes in navaja, da mu je bil neposredni pravni interes v smislu 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) do sedaj vedno priznan (na primer v zadevi št. U-I-200/97). Pobudnik izpodbija 1., 3., 4., 5., 6. in 7. člen, drugi odstavek 8. člena, delno prvi odstavek 9. člena, 10. člen, prvi odstavek 15. člena, 16., 18., 19., 22., 23., 24., 25., 26. in 27. člen novele ZDen. Navaja, da novela ZDen odreka pravico do vračila premoženja Slovencem, ki so državljani drugih držav, ter tistim, ki so ob krivični kazenski sodbi izgubili tudi državljanstvo. Uvajanje ničnosti upravnih denacionalizacijskih odločb v primerih možnosti pridobitve odškodnine po meddržavnih pogodbah in revizije že izdanih odločb naj bi pomenile kršitev ustavnih načel prepovedi retroaktivnosti, pravičnosti, pravne varnosti, zaupanja v pravo in podobno. Rešitve glede lastninskega položaja razlaščencev pa naj bi degradirale načelo “Iustitia in suum cuique tribuendo cernitur“, prav tako pa naj ne bi sledile načelu pravičnosti. Prvi odstavek 1. člena novele ZDen naj bi bil v nasprotju z 22. in s 33. členom ustave, ker naj bi šlo za pravne posle, ki so bili sklenjeni “pod stoletja znanimi in upoštevanimi načeli civilnega in zlasti pogodbenega prava“. Drugi odstavek 1. člena novele ZDen naj bi bil v nasprotju s 14. členom, ker naj bi diskriminiral rojake v severni in južni Ameriki, kjer nikoli ni bilo protipravnih razlastitev in nacionalizacij in zato Slovenija glede vzajemnosti priznavanja statusa upravičenca s temi državami niti ne bi mogla sklepati takih meddržavnih pogodb. Tudi tretji odstavek 1. člena novele ZDen naj bi bil v nasprotju s 14. in 155. členom ustave, ker uvaja nov pojem hkratnosti zaplembe in izgube državljanstva in s tem jemlje status upravičenca do denacionalizacije tistim osebam, ki so ob krivični kazenski sodbi ali drugi nepravični odločbi skupaj z zaplembo premoženja izgubile tudi državljanstvo. Določba 3. člena naj bi bila po mnenju pobudnika v nasprotju z 2. in s 33. členom ustave, ker možnost zahtevati odškodnino od tuje države enači z dolžnostjo; z določitvijo ničnosti v primerih iz drugega odstavka 3. člena novele ZDen pa naj bi bila kršena pravna varnost. Člen 4 naj bi bil v nasprotju s 33. členom ustave, ker naj bi vnašal v naš pravni sistem novo vrsto lastnine (fevdalna lastnina). Nevračanje tega premoženja po določbah 10. in 11. člena naj bi bilo v nasprotju z 2. členom ustave. Dopolnitev 19. člena ZDen, ki jo določa drugi odstavek 4. člena novele ZDen, po mnenju pobudnika postavlja upravičence v neenak položaj (14. člen ustave) in omejuje njihova lastninska upravičenja. Glede določb 5., 6., 7., in 15. člena novele ZDen pa pobudnik meni, da so v nasprotju z 2., 14., 33., 67. in 155. členom ustave. Razmerje iz 25. člena ZDen naj bi se nanašalo le na upravičenca in zavezanca, zato naj bi naknadna določitev avtomatičnega priznavanja statusa stranke v postopku denacionalizacije tudi najemojemalcem pomenila kršitev načela pravne varnosti. Večina najemnikov naj do povrnitve vlaganj iz različnih razlogov sploh ne bi bila upravičena, določba o prepovedi odpovedi najemnega razmerja pa naj bi omejevala ravnanje lastnika z njegovo lastnino. Pobudnik tudi glede 7. člena Novele meni, da določba uvaja razlike glede pravice do povračila razlike zaradi zmanjšane vrednosti nepremičnine. Drugi odstavek 8. člena novele ZDen naj bi na škodo upravičencev širil krog hipotekarnih upnikov, ki to niso nikoli bili; v zvezi s tem nasprotuje tudi določbi, ki zahteva predložitev historičnega zemljiškoknjižnega izpiska C lista. Prvi odstavek 9. člena pa naj bi bil v nasprotju z ustavo (14. in 33. člen ustave), ker naj bi določal status kmeta kot pogoj za vračanje kmetijskih zemljišč. Glede 18. člena novele ZDen pobudnik navaja, da je v nasprotju z načelom pravne varnosti in pravičnosti, saj naj bi se morale vse domneve, če je bilo nekomu nekaj vzeto, izvajati tako, da so njemu v korist. Določba 19. člena naj bi pomenila omejevanje lastninske pravice in neenakost med upravičenci, zato po pobudnikovem mnenju statusne omejitve v zvezi z dedovanjem kmetijskih površin ne morejo imeti vpliva na vrnitev zaplenjenega premoženja. Določba 22. člena o načinu obdelave kmetijskih zemljišč in izvajanju del v gozdovih naj bi pomenila odmik od načela pravne varnosti. Člen 23 pa naj bi bil zaradi poseganja v pravne interese upravičencev v popolnem nasprotju z načelom retroaktivnosti in pravne države. Glede na pravnomočno končane zadeve naj bi tudi določbe 24., 25., in 26. člena novele ZDen pomenile kršitev načela pravne varnosti, določba 24. člena pa naj bi pomenila tudi nedopustno retroaktivnost. Pobudnik še pavšalno navaja, da je s 27. členom novele ZDen kršen 14. člen ustave.
– Pobudnik Boris Pavšlar meni, da sta nov peti in sedmi odstavek 25. člena ZDen, ki ju določa 6. člen novele ZDen, v nasprotju z načelom pravne države in načelom enakosti pred zakonom. Navaja, da najemniki niso izgubili pravice do povrnitve vlaganj, kolikor so to pravico imeli, ker ZDen v zakone, ki so vsebinsko urejali najemno razmerje, ni posegel. Pobudnik se sklicuje na določbe stanovanjskega zakona in na odločbo ustavnega sodišča št. U-I-119/94 z dne 21. 3. 1996 (OdlUS V, 32) in navaja, da je izpodbijana ureditev še manj utemeljena kot razveljavljeni 155.a člen stanovanjskega zakona, ker zahtevek ni vezan ne na amortizacijo vlaganj ne na izpraznitev. Najemna razmerja naj bi bila izključno obligacijskopravne narave, zato naj zakonodajalec ne bi imel nobenega utemeljenega razloga določiti, da naj o obogatitvenih zahtevkih iz najemnih razmerij odločajo upravni organi. Dosedanji 25. člen ZDen naj bi urejal le razmerja med upravičencem in zavezancem, zato naj bi dopolnitev 60. člena ZDen (prvi odstavek 15. člena novele ZDen) povzročila tudi nedopustno retroaktivno delovanje. V nasprotju s 155. členom ustave naj bi bil tudi 5. člen novele ZDen, ki naj bi najemnikom denacionaliziranih nepremičnin nudil nova upravičenja za nazaj. Prepoved odpovedi najemnega razmerja naj bi pomenila poseg v lastninsko pravico mimo pogojev iz 67. člena ustave in neutemeljeno razlikovanje med upravičenci po ZDen in drugimi najemodajalci, ki niso obremenjeni s takšnimi obveznostmi. Nejasnosti in nasprotja med 5. in 6. členom glede razmerja med povečano vrednostjo nepremičnine in vlaganji pa naj bi bila v nasprotju z 2. členom ustave. Pobudnik izpodbija tudi drugi stavek prvega odstavka 9. člena in navaja, da je z vidika načela enakopravnosti (14. člen ustave) nedopustno, da imajo po izpodbijani določbi kmetje privilegiran položaj glede na ostale upravičence. Člen 27 pa naj bi bil v nasprotju s 155. členom ustave, ker se nanaša tudi na že izdane odločbe, ki do uveljavitve novele ZDen še niso postale pravnomočne.
– Pobudniki Erika Jeschounig, Herbert Wagner in Erna Fauland navajajo, da pomeni tretji (pravilno drugi) odstavek 1. člena novele ZDen diskriminatoren odnos Republike Slovenije do rojakov v tujini. Tretji (pravilno drugi) odstavek 4. člena pa naj bi postavljal upravičence v neenak položaj pred zakonom in omejeval njihova lastninska upravičenja, ker naj ne bi omogočal vrnitve nepremičnine v last in ker naj bi izključeval možnost dogovora med upravičencem in zavezancem za nadaljevanje iste rabe nepremičnine. Po mnenju pobudnikov 5. člen ne določa upravičenosti opravljenih vlaganj, kot jo predpisujeta zakon o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih ter stanovanjski zakon; prav tako pa naj ne bi definiral pogojev plačila in amortizacije vloženih sredstev, zato naj bi bil v nasprotju s 33. in 67. členom ustave. Določba 6. člena naj bi kršila kompromis, ki naj bi bil dosežen ob uveljavitvi ZDen, po katerem naj bi ureditev po drugem odstavku 72. člena ZDen odtehtala določba dosedanjega 25. člena ZDen. Člen 7 naj bi po mnenju pobudnikov uvajal pravne in dejanske razlike med upravičenci, ki so premoženje že dobili vrnjeno v naravi, in tistimi, ki še čakajo na vrnitev. Tudi ti pobudniki izpodbijajo prvi odstavek 9. člena, ker menijo, da status kmeta ne sme biti podlaga za neenako obravnavanje denacionalizacijskih upravičencev. Glede prvega odstavka 15. člena pa menijo, da se bo z ureditvijo, po kateri se vlagateljem avtomatično priznava položaj strank, zavleklo odločanje v denacionalizacijskih postopkih. Dopolnitev 88. člena ZDen, kot jo določa 22. člen novele ZDen, naj bi pomenila odmik od pravne varnosti. Člen 23 pa naj bi pomenil največjo oviro za normalno izvajanje ZDen, saj naj bi ogrožal pravno varnost, kršil načelo pravne države in nedopustno posegal v že pravnomočne odločbe. Tudi 24. in 25. člen naj bi pomenila kršitev 155. člena ustave, ker naj bi spreminjala pravice denacionalizacijskih upravičencev in negirala pravnomočnost odločb. Pobudniki pavšalno nasprotujejo tudi 26. in 27. členu novele ZDen.
– Rimskokatoliško škofijstvo Ljubljana navaja, da celotna novela ZDen ne upošteva temeljnih načel ustave in da prav tako ne upošteva že sprejetih odločb ustavnega sodišča v zvezi z denacionalizacijo. Pobudnik meni, da javni interes za omejitve vračanja premoženja upravičencem, zlasti cerkvi in verskim skupnostim, ni podan in da je vsebina celotnega zakona v nasprotju z 2. členom ustave. Ljudje naj bi v pravni državi zaupali v pravo in v dejstvo, da se sistemski zakoni sprejemajo za daljši čas. S spreminjanjem pravil vračanja za določene kategorije oseb naj bi bil kršen tudi drugi odstavek 14. člena ustave. Določba prvega odstavka 4. člena naj bi bila v nasprotju z dosedanjimi ustavnimi kategorijami lastnine in njene neomejenosti in nedeljivosti (33. člen ustave). Drugačna ureditev vračanja te lastnine naj bi pomenila nedopustno diskriminacijo določenega kroga upravičencev brez utemeljenega razloga. Člen 10 naj bi namreč samo navidezno izvzemal cerkev iz sankcije, da premoženje fevdalnega izvora ni predmet denacionalizacije. Z določbo 11. člena pa naj bi se še enkrat neenakopravno diskriminiral določen krog upravičencev. Kršitev 33. člena ustave naj bi pomenila tudi določba prvega odstavka 9. člena, po kateri naj bi zaradi določitve pogoja statusa kmeta bilo cerkvi in drugim verskim skupnostim onemogočeno vračanje v naravi.
– Anton Silvester Antičevič, Marica Požar, Nikolaj Limoni in Dobroslava Antičevič izpodbijajo 1., 23. in 27. člen novele ZDen. Navajajo, da novi drugi odstavek 9. člena ZDen, ki ga določa prvi odstavek 1. člena novele ZDen, “sankcionira“ pogodbe, sklenjene pred skoraj 60 leti, ki v času sklenitve niso bile nezakonite. Zatrjujejo, da naj bi bili s to določbo kršeni 2., 14., 22., 33., 153. in 155. člen ustave. Izpodbijana določba naj bi bila rezultat posplošenih ocen in premajhnega poznavanja dejanskega stanja, pri tem pa se pobudniki sklicujejo na odločbo ustavnega sodišča, izdano v zadevi št. Up-332/97 (Uradni list RS, št. 33/98). V zvezi z izpodbijano določbo 1. člena pobudniki izpodbijajo tudi 2. točko prvega odstavka 23. člena novele ZDen, ker dopušča obnovo denacionalizacijskega postopka tudi v primerih, “ko je bila premoženjska pravica priznana osebi, ki po določbah tega zakona ne more biti upravičenec“. Ta določba naj bi pomenila poseg v pridobljene pravice in naj bi bila v nasprotju z že navedenimi členi ustave. Glede 27. člena novele Zden pa navajajo, da ne gre samo za procesno določbo, ki naj reši vprašanje postopka, temveč da brez njihove krivde deli upravičence na tiste, ki že imajo pravnomočne odločbe, in tiste, katerih zahteve za denacionalizacijo še niso pravnomočno rešene.
– Pobudnica Neda Kladnik izpodbija prvi odstavek 1. člena in 2. točko prvega odstavka 23. člena novele ZDen. Navaja, da je na podlagi že pravnomočne odločbe o denacionalizaciji po svojem očetu podedovala denacionalizirano nepremičnino, ki jo je oče leta 1943 kupil od delniške družbe Emona. Meni, da izpodbijane določbe za nazaj spreminjajo zakonite upravičence v neupravičence, ne glede na že pravnomočne denacionalizacijske odločbe, in s tem kršijo načelo varstva pridobljenih pravic, načelo zaupanja v pravno državo in pravne varnosti, načelo enakosti pred zakonom in so v nasprotju s 33. členom ustave, ker posegajo v lastninska upravičenja.
– Tudi pobudnik Pavel Kolar navaja, da je pravni naslednik upravičenca, ki je leta 1942 kupil nepremičnino od “Emone“. Na podlagi že pravnomočne denacionalizacijske odločbe naj bi bil po sklepu o dedovanju leta 1997 postal lastnik te nepremičnine. Izpodbija prvi odstavek 1. člena in 2. točko prvega odstavka 23. člena novele ZDen. Pobudnik meni, da izpodbijana določba 1. člena posega v njegove že pridobljene pravice. Z obrazložitvijo, da so okupatorjeve organizacije nepremičnine po izredno ugodnih cenah prodajale samo največjim okupatorjevim pomagačem, naj bi predlagatelj izpodbijane določbe očital vsem lastnikom nepremičnin, pridobljenih od “Emone“, tudi pravnemu predniku pobudnika, da je bil okupatorjev pomagač. Pobudnik zavrača te trditve, ki naj bi bile podlaga izpodbijani ureditvi, saj naj bi bile brez dokazov. V zvezi z izpodbijano določbo 1. člena pobudnik izpodbija tudi navedeno določbo 23. člena. Obe določbi naj bi bili v nasprotju z 2., 5., 14., 22., 33., 153. in 155. členom ustave. Naknadna uvedba pravnega sredstva zoper pravnomočne odločbe naj bi predstavljala poseg v načelo zaupanja v pravo in načelo pravne varnosti. Glede na to, da je država dolžna varovati človekove pravice in temeljne svoboščine, naj bi izpodbijana ureditev omogočila poseg v pravico do zasebne lastnine in dedovanja. Meni, da pomeni diskriminacijo ureditev, ki ne določa meril, iz katerih naj bi izhajalo, da je taka pridobitev v nasprotju s temeljnimi družbenimi ali moralnimi vrednotami. Enako varstvo pravic pa naj bi bilo kršeno s tem, ker drugih pravnomočnih odločb ni mogoče podvreči postopku obnove. Za takšno diskriminacijo pa naj ne bi bilo nikakršne utemeljene podlage. Pobudnik navaja, da je po denacionalizaciji in dedovanju prišlo “do znatnih finančnih vlaganj v obnovo vrnjene nepremičnine“ in da so bila vložena tudi že sredstva v nakup in montažo opreme za poslovni prostor. Izplačana naj bi bila tudi vlaganja najemnikov, sklenjene pa naj bi bile tudi najemne pogodbe za stanovanje in poslovne prostore. Iz navedenega naj bi izhajalo, da bi z izpodbijano ureditvijo prišlo do posega v pravne položaje ne le pobudnika, temveč tudi oseb, ki so z njim v pravnoposlovnem razmerju. Zato naj bi odprava pravnomočne denacionalizacijske odločbe pomenila poseg v zasebno lastnino in premoženjskopravni položaj navedenih oseb. Ker naj bi bile izpodbijane določbe v nasprotju z ustavo, naj bi to hkrati pomenilo tudi kršitev 153. člena ustave (usklajenost pravnih aktov). Obnova denacionalizacijskega postopka naj bi pomenila poseg v že pridobljeno pravico, kar naj bi bilo v nasprotju s prepovedjo povratne veljave pravnih aktov (155. člen ustave).
– Pobudnik Andrej Fock izpodbija prvi odstavek 15. člena, 23. in 24. člen novele ZDen. Meni, da je prvi odstavek 15. člena v nasprotju s 155. členom ustave, ker brez javnega interesa učinkuje retroaktivno zaradi ureditve, po kateri se upoštevajo vsa vlaganja do 7. 12. 1991, torej kadarkoli pred tem datumom. Taka ureditev naj bi pomenila tudi neupoštevanje zakona o obligacijskih razmerjih, ki ta razmerja in zahtevke ureja; o sporih iz teh razmerij naj bi odločala sodišča. Navaja, da naj bi ugovor bistveno povečane vrednosti lahko uveljavljal le zavezanec, ne pa tudi najemnik. Sklicuje se na določbe zakona o splošnem upravnem postopku in na pravno mnenje vrhovnega sodišča, po katerem naj vrnitev nacionaliziranih nepremičnin ne bi vplivala na obstoječa najemna razmerja. Z vrnitvijo nepremičnine v last naj bi se ne odločalo o nobeni pravici najemnika, ki naj zato praviloma ne bi smel imeti položaja stranke. Tudi 24. člen naj bi pomenil kršitev 155. člena ustave. Pobudnik pa zatrjuje tudi kršitve enakosti pred zakonom in pravne varnosti, ker naj ne bi bilo jasno, kdo “podeduje“ obveznosti po tej določbi v primeru prodaje nepremičnine pred uveljavitvijo novele ZDen. Glede 23. člena pobudnik meni, da pomeni novo izredno pravno sredstvo kršitev 2. člena ustave in se sklicuje na stališče ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-121/97.
– Pobudnik Ljubo Sirc navaja, da novela ZDen s svojo retroaktivnostjo krši 155. člen ustave, z diskriminacijo 14. člen ustave, z omejevanjem vrnitve premoženja pa 30. in 26. člen ustave. Izpodbija drugi odstavek 1. člena, 5., 6. in 8. člen novele ZDen. Meni, da je drugi odstavek 1. člena nejasen in zavajajoč. Nejasno naj bi bilo, za kakšnega državljana gre, ali za takega, ki je samo tuj državljan, ali za takega, ki ima tuje državljanstvo poleg slovenskega. Nejasno naj bi bilo tudi, katere države imajo s Slovenijo sklenjene meddržavne pogodbe. Kršen naj bi bil 23. člen ustave, ker 5. člen za vprašanja, ki jih ureja, ne določa pristojnosti sodišč za odločanje. Zaradi pretirane skrbi za izdatke najemnikov naj bi bili upravičenci diskriminirani v razmerju do najemnikov. Diskriminacijo naj bi pomenila tudi določba 8. člena, ker ne določa, da naj bi Slovenski odškodninski sklad izplačeval tudi dolgove, ki so jih takratne kapitalske družbe ali državne ustanove imele do svojih upnikov. Glede hipotek pa navaja, da so predvsem odvisne od obligacijskega razmerja, na katerega se nanašajo. Zaradi načela enakopravnosti pa naj bi bilo potrebno oživiti še vse druge dolgove, tudi take, ki niso bili zavarovani s hipotekami.
3. Državni zbor na pobude ni odgovoril.

4. Ustavno sodišče je pod A) te obrazložitve navedene pobude združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Iz vsebine pobud in priloženih listin izhaja, da pobudniki izkazujejo pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti posameznih določb novele ZDen. Ustavno sodišče je priznalo pravni interes tudi ZLRPS, ker je namen tega združenja prav varstvo interesov njegovih članov, katerih pravni položaj naj bi bil z izpodbijanimi določbami prizadet. V zvezi s članstvom pa ZLRPS ni izkazalo pravnega interesa za izpodbijanje prvega odstavka 4. člena novele ZDen. Ker procesna predpostavka iz drugega odstavka ZUstS ni bila izpolnjena, je ustavno sodišče pobudo združenja v tem delu zavrglo. Pobudnik Rimskokatoliško škofijstvo Ljubljana pa ni izkazal pravnega interesa za izpodbijanje 10. in 11. člena novele ZDen. Zato je ustavno sodišče to pobudo v tem delu zavrglo.
5. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS je ustavno sodišče pobude, razen delov, navedenih v prejšnji točki obrazložitve, sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Pri odločanju v tej zadevi je bil na lasten predlog (zaradi vnaprejšnje opredeljenosti do nekaterih spornih vprašanj v tej zadevi, izražene v medijih) izločen sodnik mag. Matevž Krivic.

6. ZDen bo 7. decembra letos (1998) veljal že sedem let. V tem obdobju je ustavno sodišče v številnih zadevah opravilo ustavnosodno presojo posameznih določb ZDen. Predmet ustavnosodne presoje pa niso bile le njegove posamezne določbe, ampak je ustavno sodišče presojalo tudi zakona, ki sta začasno zadržala vračanje določenega premoženja na podlagi ZDen (moratorija). Prav tako je bilo predmet ocene ustavnosti referendumsko vprašanje v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o spremembah in dopolnitvah ZDen. Ustavno sodišče je v tem obdobju odločilo tudi o precejšnjem številu ustavnih pritožb, ki so se nanašale na denacionalizacijske odločbe ali druge posamične akte, ki so bili izdani v zvezi z denacionalizacijo. V številnih denacionalizacijskih zadevah je ustavno sodišče odločilo tudi o sporu glede pristojnosti med sodišči in upravnimi organi.
7. Ustavno sodišče je pri odločanju v vseh denacionalizacijskih zadevah izhajalo iz temeljnih načel, na katerih temelji ZDen. ZDen, ki je bil sprejet še pred sprejetjem nove ustave, je rezultat doseženega političnega soglasja, da se popravijo krivice, ki so bile v povojnem obdobju storjene s poseganjem države v lastninske odnose v imenu “t.im. revolucionarne preobrazbe takratne družbe in z uvajanjem socialističnih družbenoekonomskih odnosov“, ter tudi tiste krivice, ki so bile storjene v imenu obračuna s takratnemu režimu sovražnimi osebami (Predlog za izdajo ZDen z osnutkom zakona – ESA 299, Poročevalec, št. 7/91 z dne 19. 2. 1991). Namen ZDen je torej, da se popravijo krivični posegi v premoženje, ki so bili storjeni na podlagi predpisov in drugih prisilnih ukrepov državnih organov proti koncu druge svetovne vojne in v določenem času po njenem prenehanju, praviloma ne glede na politično in ideološko opredelitev prizadetih oseb v tem času. ZDen je natančno določil premoženje, ki je predmet vračanja (tisto premoženje, ki je bilo podržavljeno na podlagi enega izmed predpisov, taksativno naštetih v 3. členu, ali na način, določen v 4. ali 5. členu ZDen), in pogoje za pridobitev statusa upravičenca do denacionalizacije (členi 9 – 15). Na podlagi teh določb so osebe (fizične in pravne), ki izpolnjujejo zakonske pogoje, pridobile določeno pravico, to je pravico zahtevati vrnitev premoženja, na katerem so imele pred podržavljenjem lastninsko pravico. Ustavno sodišče je že v prvih zadevah, v katerih je ocenjevalo ustavnost posameznih določb ZDen, moralo odločiti, kakšno ustavnopravno varstvo mora uživati ta posebna pravica v luči nove ustave. Sprejelo je stališče, da pravica do denacionalizacija pomeni upravičenje, ki ima svoj temelj v ustavni pravici do lastnine iz 33. člena ustave. V skladu s tem stališčem je vsak poseg v pravico do denacionalizacije štelo kot poseg v ustavno pravico. Zato je pri oceni o skladnosti posega v pravico do denacionalizacije uporabilo strogo ustavno presojo po tako imenovanem testu sorazmernosti. Ustavno sodišče je navedeno ustavno presojo glede pravice do denacionalizacije natančneje opredelilo v odločbi št. U-I-107/96 – v 14. in 15. točki obrazložitve (objavljena v Uradnem listu RS, št. 1/97; OdlUS V,174). Ustavno sodišče je v eni izmed svojih zadnjih odločb št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98), ko je presojalo spremembe in dopolnitve zakona o izvrševanju kazenskih sankcij, sprejelo stališča v zvezi z ustavnim varstvom lastnine. Poudarilo je, da “definicija lastnine po slovenski ustavi vključuje njeno socialno, gospodarsko in ekološko funkcijo (prvi odstavek 67. člena)“ in da je zakonodajalec dolžan uravnotežiti individualni in skupnostni element lastnine (22. in 23. točka obrazložitve). Ustavno sodišče je tudi ponovno obrazložilo strogo ustavno presojo po tako imenovanem testu sorazmernosti (24. točka obrazložitve). Izrecno je navedlo:“ustavno sodišče je že v nekaj odločbah sprejelo stališče, da so posegi v ustavne pravice podvrženi strogi ustavni presoji po tako imenovanem testu sorazmernosti. Po slednjem je poseg dopusten samo v primeru, da je nujen (neizogiben) za varstvo drugih človekovih pravic; poseg tudi ne sme biti prekomeren, kar pomeni, da je dopusten le najblažji izmed možnih posegov, s katerim se lahko zagotovi ustavno dopustni in zaželeni cilj – varstvo enako pomembnih pravic drugih. Zakonodajalec mora izkazati, da ne more v celoti zavarovati te pravice zaradi tega, ker bi s tem posegel v druge človekove pravice.“
8. V zvezi z naknadnim spreminjanjem temeljnih načel ZDen je ustavno sodišče v odločbi, s katero je ocenilo vprašanje, vsebovano v zahtevi za razpis referenduma (odločba št. U-I-121/97, Uradni list RS, št. 34/97, OdlUS VI, 69), še posebej poudarilo, “da je ZDen kot tranzicijski zakon glede na svoj namen sistemski zakon, v katerem so bila jasno opredeljena vsa osnovna načela procesa denacionalizacije, ki se v skladu z načeli pravne države lahko spreminjajo le, če so podani pogoji in okoliščine, ki zadostijo kriterijem najstrožje ustavnosodne presoje“.
9. V skladu s sprejetimi stališči je ustavno sodišče presojalo tudi izpodbijane določbe novele ZDen, ki so bile predmet ustavnosodne presoje v tej zadevi.

10. Za razumevanje vsebine 1. člena novele ZDen je potrebno na kratko povzeti dosedanjo ureditev pojma in položaja upravičenca do denacionalizacije. ZDen v 3. členu taksativno našteva predpise, ki jih je izdala proti koncu osvobodilne borbe ali po vojni nova, na revolucionaren način vzpostavljena oblast in na podlagi katerih je bilo opravljeno podržavljenje. ZDen ne razveljavlja teh predpisov kakor tudi ne posamičnih aktov, ki so bili izdani na njihovi podlagi, ampak določa, da je predmet vračanja le tisto premoženje, ki je bilo podržavljeno na podlagi enega izmed predpisov, naštetih v 3. členu, ali na način, določen v 4. ali 5. členu ZDen.
11. Podržavljenje na podlagi predpisov, navedenih v 3. členu, ali na načine, določene v 4. in 5. členu, pa samo po sebi še ne zadostuje, da ima oseba, ki ji je bilo premoženje podržavljeno, tudi pravico do denacionalizacije, to je, da postane denacionalizacijski upravičenec. ZDen je v prvem odstavku 9. člena določil temeljno načelo, kdo je praviloma lahko upravičenec do denacionalizacije. Določil je, da so upravičenci do denacionalizacije tiste fizične osebe, ki so imele ob podržavljenju status jugoslovanskega državljana in jim je bilo po 9. 5. 1945 to državljanstvo priznano z zakonom ali mednarodno pogodbo. Osnovni kriterij za pridobitev statusa upravičenca do denacionalizacije je torej jugoslovansko državljanstvo v času podržavljenja. Od tega pravila ZDen določa nekatere izjeme, ki dopuščajo, da je fizična oseba lahko upravičenec tudi, če v času podržavljenja ni bila vpisana v evidenco državljanov ali ni bila jugoslovanski državljan. Zakon je v tretjem odstavku 63. člena predvidel poseben postopek, v katerem lahko upravni organ izda ugotovitveno odločbo o državljanstvu upravičenca, če ta ni bil vpisan v evidenco državljanstva. Na podlagi izrecne določbe pa niso upravičenci tiste fizične osebe, ki niso bile vpisane v evidenco o državljanstvu iz razlogov iz drugega odstavka 35. člena zakona o državljanstvu FLRJ (Uradni list DFJ, št. 64/45 in Uradni list FLRJ št. 54/46 in 105/48). Kljub temu pa so osebe, ki v času podržavljenja niso bile vpisane v evidenco državljanov zaradi razlogov iz drugega odstavka 35. člena zakona o državljanstvu FLRJ, lahko denacionalizacijski upravičenci, če so bile internirane zaradi verskih ali drugih razlogov ali pa so se borile na strani protifašistične koalicije (drugi odstavek 9. člena). Prav tako se po zakonu štejejo za denacionalizacijske upravičence osebe, ki v času podržavljenja niso bile jugoslovanski državljani, pa so imele stalno prebivališče na ozemlju današnje Republike Slovenije in jim je bilo jugoslovansko državljanstvo priznano po 15. 9. 1947 z zakonom ali mednarodno pogodbo. Nadaljnja izjema je določena še v 12. členu: če oseba, ki ji je bilo premoženje podržavljeno, ne izpolnjuje pogojev iz 9. člena, lahko postanejo upravičenci njen zakonec ali njeni dediči prvega dednega reda, vendar pod pogojem, da so navedeni pravni nasledniki pridobili jugoslovansko državljanstvo z zakonom ali mednarodno pogodbo.
12. Opisana ureditev je bila že predmet ustavnosodne presoje. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997 (Uradni list RS, št. 23/97, OdlUS VI, 43) odločilo, da določbe 9. člena in uporaba drugega odstavka 35. člena zakona o državljanstvu FLRJ niso v neskladju z ustavo. Glede 12. člena je ustavno sodišče ugotovilo, da zakonodajalec ni zajel določenih primerov, ki bi jih ob upoštevanju načela enakosti moral zajeti, in je zato razveljavilo besedi “drugega odstavka“. Tako je na podlagi določbe 12. člena upravičenec zakonec ali dedič iz prvega dednega reda, če fizična oseba, ki ji je bilo premoženje podržavljeno, ne more biti upravičenec, seveda pod pogojem, da je bilo zakoncu in dedičem priznano jugoslovansko državljanstvo. Člen 1 novele ZDen vnaša v zgoraj opisano ureditev tri spremembe oziroma dopolnitve.
13. Prva dopolnitev, ki jo vnaša v zakon prvi odstavek 1. člena novele ZDen, se nanaša na drugi odstavek 9. člena ZDen, kateremu je dodano naslednje besedilo: “Prav tako niso upravičenci tiste fizične osebe iz 3., 4. in 5. člena tega zakona, ki so premoženje pridobile od okupacijskih sil ali njihovih organizacij v času druge svetovne vojne.“
14. Pobudniki menijo, da ta dopolnitev drugega odstavka 9. člena pomeni negiranje stališča ustavnega sodišča v zadevi št. Up-332/97 in da za nazaj, ne glede na že pravnomočne denacionalizacijske odločbe, spreminja zakonite upravičence v “neupravičence“. Navajajo, da so bili pravni posli v času okupacije sklenjeni v skladu z že stoletja znanimi načeli civilnega, zlasti pogodbenega prava, in da pogodbe, sklenjene pred skoraj 60 leti v času sklenitve niso bile nezakonite. Menijo, da je izpodbijana dopolnitev v nasprotju z 2., 14., 22., 23., 33., 153. in 155. členom ustave.
15. Do navedene dopolnitve je prišlo v fazi tretje obravnave predloga novele ZDen. Razlogi za sprejem so razvidni iz obrazložitve amandmaja (EPA 1644 – tretja obravnava, z dne 24. 2. 1998). Predlagatelj amandmaja navaja, da so bili v času okupacije slovenskega ozemlja med drugo svetovno vojno številni lastniki prisiljeni prodati nepremičnine okupatorju oziroma njegovim posebnim organizacijam za upravljanje nepremičnin za bagatelno ceno, ker so zaradi vojne in okupacije cene stavb izredno padle. Te organizacije, kot primer je navedena taka organizacija v Ljubljani – Emona, so pozneje te stavbe prodajale po izredno ugodnih cenah. Prednost pri nakupu naj bi imeli samo največji okupatorjevi pomagači. Njihovim dedičem se sedaj “zaradi neprecizne opredelitve upravičencev v ZDen“ vrača to neveljavno pridobljeno premoženje.
16. Dopolnitev drugega odstavka 9. člena vnaša med pogoje za pridobitev statusa denacionalizacijskega upravičenca še dodaten pogoj. V vseh primerih, ko je bilo podržavljeno premoženje pridobljeno s pravnimi posli v času okupacije, bi oseba, ki ji je bilo premoženje podržavljeno, morala tudi priložiti dokazilo, iz katerega bi bilo razvidno, da podržavljenega premoženja ni pridobila od “okupacijskih sil in njihovih organizacij“, oziroma v primeru pravnomočnosti denacionalizacijske odločbe bi lahko v teh primerih prišlo do obnove postopka na podlagi 2. točke prvega odstavka 23. člena novele ZDen.
17. Iz obrazložitve amandmaja je razvidno, da predlagatelj z izrazom “okupacijskih sil in njihovih organizacij“ ni štel le državnih organov in organizacij okupatorja, ampak tudi tuje pravne osebe – gospodarske družbe, ki so jih ustanovili okupatorji ali so delovale na podlagi pooblastil okupatorskih oblasti. Iz zgodovinskih virov1 je razvidno, da je bila Emona, ki jo omenja obrazložitev, italijanska delniška družba, ustanovljena dne 20. 11. 1941, z glavnim sedežem v Rimu. Tej družbi je italijanska vlada poverila odkup nepremičnin preseljenih kočevskih Nemcev od nemške države oziroma od nemške družbe za naselitev skrbniških ozemelj (DUT – Deutsche Umsiedlungs Treuhandgesellschaft), oziroma premoženje vseh preseljenih Nemcev in oseb nemške narodnosti (“folksdojčerjev“) iz Ljubljanske pokrajine. Na podlagi odloka AVNOJ o prehodu sovražnikovega imetja v državno svojino, o državnem upravljanju imetja odsotnih oseb in o zasegi imetja, ki so ga okupatorske oblasti prisilno odtujile, z dne 21. novembra 1944 (objavljen v Uradnem listu DFJ, št. 2 – 25/45 z dne 6. 2. 1945 – v nadaljevanju: odlok AVNOJ) je prešlo vse premoženje družbe Emona kot premoženje nemškega rajha in njegovih državljanov v državno last. Po navedenem odloku AVNOJ, ki je bil po sprejemu ustave FLRJ z zakonom o potrditvi in spremembah odloka potrjen in spremenjen (novo ime: zakon o prenosu sovražnikovega premoženja v državno last in o sekvestraciji premoženja odsotnih oseb, Uradni list FLRJ, št. 63/46 – v nadaljevanju: ZPSP) je vse premoženje nemškega rajha in njegovih državljanov in vse premoženje oseb nemške narodnosti ne glede na državljanstvo (z določenimi izjemami) prešlo v državno last ex lege – dne 6. februarja 1945, ko je dobil veljavo odlok AVNOJ z dne 21. novembra 1945 (tretji odstavek 1. člena).
18. Glede pravnih poslov, sklenjenih po 6. aprilu 1941, je odlok AVNOJ v 6. členu določil, da so nični le tisti pravni posli, ki so jih sklenile osebe in podjetja iz 1. člena. Nični so torej postali tisti pravni posli, sklenjeni po 6. aprilu 1941, pri katerih je bila vsaj ena izmed strank pravnega posla oseba iz 1. člena odloka (nemška država – nemški rajh – nemški državljani, osebe nemške narodnosti – z izjemami, vojni zločinci in njihovo pomagači, ter osebe, ki so bile s sodbo državljanskih ali vojaških sodišč obsojene na izgubo imetja v korist države).
19. ZPSP je v 7. členu, ki je bil spremenjen in dopolnjen (Uradni list FLRJ, št. 105/46 z dne 27. 12. 1946), je vsebinsko določal enako kot 6. člen, le da pravnih poslov ni definiral glede oseb, ki so jih sklenile, ampak je določal, da so nični tisti pravni posli odsvojitve ali obremenitve, ki se tičejo premoženja, ki po 1. členu tega zakona preide v državno last.
20. Pravni posli, ki so bili sklenjeni po 6. aprilu 1941 glede premoženja, ki je bilo predmet podržavljenja po 1. členu odloka AVNOJ ali ZPSP, so bili nični. Izjema je veljala le za pravne posle, sklenjene po 29. 11. 1944. Ti posli so postali nični le,“če so bili sklenjeni v nameri, da se premoženje izmakne odvzemu v korist države“, pri čemer se je takšen namen predpostavljal, če se ni dokazalo nasprotno.
21. Med osebami (pravne in fizične), ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi odloka AVNOJ ali ZPSP, lahko postanejo denacionalizacijski upravičenci le osebe nemške narodnosti, ki jim je bilo premoženje zaplenjeno na podlagi odloka oziroma zakona, in to le, če izpolnjujejo pogoje iz prvega ali drugega odstavka 9. člena ZDen. Na podlagi odločbe ustavnega sodišča št. U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997 (OdlUS VI,43) pa lahko postanejo denacionalizacijski upravičenci tudi tiste osebe nemške narodnosti, ki niso bile vpisane v evidenco iz razlogov drugega odstavka 35. člena zakona o državljanstvu FLRJ (ker so živele v tujini in so se med vojno ali pred vojno s svojim nelojalnim ravnanjem proti narodnim in državnim koristim narodov FLRJ pregrešile zoper svoje državljanske dolžnosti), če take osebe uspejo izpodbiti domnevo nelojalnosti. Če oseba v posebnem ugotovitvenem postopku iz tretjega odstavka 63. člena ZDen izpodbije domnevo o svoji nelojalnosti, se šteje, da je bila ob podržavljenju jugoslovanski državljan in ob izpolnitvi pogoja, da je pridobila to državljanstvo tudi po 9. 5. 1945, izpolnjuje pogoje za status denacionalizacijskega upravičenca.
22. Ustavno sodišče je odločalo o veljavnosti pravnih poslov, sklenjenih od 6. 4.1941 do 29. 11. 1944, z odločbo št. Up-332/97 (Uradni list RS, št. 33/98). Odločilo je, da se veljavnost pravnih poslov, sklenjenih v tem času, presoja v skladu s takrat veljavnimi predpisi, in ni uporabilo določb o ničnosti pravnih poslov v 6. členu odloka AVNOJ oziroma 7. člena ZPSP. Odločilo je, da je treba “v primerih, ko gre za pravni posel, ki v času sklenitve po tedaj veljavnih predpisih ni bil ničen oziroma protipraven, šteti, da gre za podržavljenje premoženja že s samim predpisom, ki je določil ničnost in ki ga ZDen šteje kot podlago za uveljavljanje denacionalizacije. Ničnost pravnih poslov je bila namreč v teh primerih določena prav zaradi podržavljenja“ (točka 10 obrazložitve).
23. Da se v denacionalizacijskih postopkih ne uporabljajo predpisi, našteti v 3. členu ZDen, je razvidno tudi iz sklepa št. U-I-267/97 z dne 29. 1. 1998. Ustavno sodišče je v tej zadevi zavrglo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti odloka AVNOJ in izrecno poudarilo, “da je odlok po določbi 3. člena ZDen le eden od predpisov, katerih nekdanja uporaba v času podržavljenja premoženja je podlaga za današnjo denacionalizacijo. Pri tem pa pristojni organi, ki odločajo v denacionalizacijskih postopkih, uporabljajo določbe ZDen in ne določb odloka.“
24. Izpodbijana dopolnitev drugega odstavka 9. člena v konkretnem primeru pomeni, da določena oseba – kupec – ne more biti upravičenec, če je kupil pred podržavljenjem nepremičnino od nemškega rajha, italijanske države ali od drugih organizacij, ustanovljenih od okupatorjev, kot npr. od italijanske družbe Emona ali nemškega DUT. S tem, ko izpodbijana dopolnitev tem kupcem ne priznava statusa denacionalizacijskega upravičenca, dejansko te pravne posle za nazaj razglaša za neveljavne.
25. Pobudnik pravilno ugotavlja, da je izpodbijana ureditev v nasprotju s stališčem ustavnega sodišča, obrazloženim v prejšnjih točkah te obrazložitve. Na podlagi izpodbijane določbe ne bi mogli uveljavljati zahtevkov za denacionalizacijo le tisti kupci, ki so kupili premoženje od nemškega rajha, italijanske države ali od drugih organizacij, ustanovljenih od okupatorjev. Vsi drugi kupci pa bi lahko uveljavljali zahtevke za denacionalizacijo, čeprav so podržavljeno premoženje kupili od Nemcev, ki so se preselili v Nemčijo, od oseb nemške narodnosti, ki so se izselile ali pobegnile, in na podlagi drugega odstavka 35. člena zakona o državljanstvu FLRJ niso pridobile jugoslovanskega državljanstva in tudi niso uspele izpodbiti domneve nelojalnosti (ali dokazati, da niso nemške narodnosti).
26. Pri oceni ustavnosti izpodbijane dopolnitve je potrebno presoditi, ali je zakonodajalec imel stvarne in utemeljene razloge za opisano razlikovanje. V obrazložitvi amandmaja je le na splošno navedeno, da so okupacijske sile prodajale nepremičnine po nizkih cenah – torej naj bi bili kupci kupili te nepremičnine pod takratno tržno vrednostjo. Ta razlog, ki naj bi opravičeval izpodbijano dopolnitev, ni z ničimer izkazan. Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da je potrebno vse pravne posle ne glede na lastnost strank obravnavati enako, ker so se vsi pravni posli sklepali v enakih političnih in gospodarskih razmerah – v času vojne in okupacije.
27. Ustavno sodišče ugotavlja, da je bila izpodbijana ureditev sprejeta brez utemeljenega razloga. Ker ni izpolnjen že prvi najosnovnejši pogoj za poseg v pravico upravičencev do denacionalizacije, jo je ustavno sodišče razveljavilo.
28. Drugo dopolnitev, ki jo vnaša v zakon drugi odstavek 1. člena novele ZDen, predstavlja novi tretji odstavek 9. člena ZDen, ki se glasi: “Če je imela fizična oseba iz 3., 4. in 5. člena tega zakona na dan 9. 5. 1945 jugoslovansko državljanstvo, je tuj državljan upravičenec do denacionalizacije le, če je taka pravica na podlagi meddržavne pogodbe priznana tudi slovenskim državljanom v državi, katere državljan je upravičenec.“
29. Pobudniki izpodbijajo novi tretji odstavek iz razloga, ker jemlje status upravičenca do denacionalizacije, ki ga prvi odstavek 9. člena brezpogojno priznava, in to priznanje veže na obstoj “nekakšne meddržavne pogodbe“. Menijo, da ta določba jemlje status upravičencev našim rojakom v severni in južni Ameriki, kjer ni bilo nikoli komunizma, protipravnih razlastitev in nacionalizacij, in zato tudi nikoli ne bo mogla Republika Slovenija s temi državami sklepati meddržavnih pogodb glede vzajemnega priznavanja statusa denacionalizacijskega upravičenca. Po mnenju pobudnikov gre za očitno kršitev 14. člena ustave.
30. Poslanska skupina ZLSD je v drugi obravnavi novele ZDen predlagala amandma, ki naj bi postal nov tretji odstavek 9. člena (EPA 1644 z dne 10. 10. 1997). Po tem amandmaju naj bi bila fizična oseba, ki je imela na dan 9. 5. 1945 državljanstvo katere od republik bivše SFRJ, upravičenec do denacionalizacije le, če bi bila taka pravica na podlagi meddržavne pogodbe priznana tudi slovenskim državljanom v državi, katere državljani so upravičenci.
31. Iz obrazložitve amandmaja izhaja, da je predlog amandmaja nastal kot reakcija na ureditev denacionalizacije v Republiki Hrvaški, ki je priznala pravico do denacionalizacije le tistim osebam, ki so bile ob uveljavitvi zakona hrvaški državljani. Ker ZDen priznava pravico do denacionalizacije tudi tujim državljanom, torej tudi hrvaškim državljanom, naj bi bili slovenski državljani pri uveljavljanju denacionalizacijskih zahtevkov na Hrvaškem zaradi take ureditve v neenakopravnem položaju v primerjavi s hrvaškimi državljani, kadar ti uveljavljajo take zahtevke v Sloveniji.
32. V besedilu predloga novele ZDen – tretja obravnava (Poročevalec, št. 10 z dne 28. januarja 1998 – EPA 1644) je v 1. člen že vključeno besedilo novega tretjega odstavka v sedanjem veljavnem besedilu – z manjšimi redakcijskimi spremembami. Besedilo se ne nanaša le na tiste osebe, ki so imele na dan 9. 5. 1945 državljanstvo katere od republik bivše SFRJ, ampak na vse fizične osebe, ki so imele na ta dan jugoslovansko državljanstvo in so sedaj tujci – nimajo slovenskega državljanstva. Navedena sprememba ni obrazložena, v zakonodajnem gradivu pa ni bilo mogoče ugotoviti, kdaj in iz katerih razlogov je bila storjena opisana sprememba.
33. Kot je bilo že obrazloženo (11. in 12. točka), ZDen že od začetka veljavnosti priznava pravico do denacionalizacije tudi osebam, ki so ob njegovi uveljavitvi tuji državljani, če izpolnjujejo zakonske pogoje. ZDen med pogoje za pridobitev položaja denacionalizacijskega upravičenca ni vključil še dodatnega pogoja, da je moral biti upravičenec v času denacionalizacije slovenski državljan. Tako v 62. členu določa, da mora biti zahtevi za denacionalizacijo priloženo potrdilo o vpisu upravičenca v evidenco o državljanstvu in če vlagatelj zahteve nima stalnega prebivališča na območju RS, ime pooblaščenca, ki bo pred pristojnim organom zastopal interese vlagatelja. V tretjem odstavku 63. člena je zakon določil organ in postopek v primeru, če upravičenec ni bil vpisan v evidenco državljanstva (ugotovitvena odločba o državljanstvu). Pravico do pridobitve lastninske pravice na nepremičninah tujcem omejujeta le ustavni določbi in sicer določba 68. člena ustave in 9. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave RS (od 14. julija 1997 pa spremenjeni 68. člen ustave – ustavni zakon o spremembi 68. člena ustave RS, Uradni list RS, št. 42/97). Na podlagi navedenih ustavnih omejitev upravičenci–tujci ne morejo dobiti podržavljene nepremičnine vrnjene v naravi – ne morejo pridobiti lastninske pravice na nepremičnini, temveč le odškodnino (prvi odstavek 42. člena ZDen).
34. ZDen je omogočil vračanje vsem osebam, ki jim je bilo premoženje podržavljeno, ne glede na njihov sedanji državljanski status. Pomembno je bilo le dejstvo, da so bile v času podržavljenja jugoslovanski državljani. Vendar tujec lahko pridobi lastninsko pravico na podržavljeni nepremičnini (vrnitev v naravi) le na podlagi dedovanja ob pogoju vzajemnosti. To se lahko zgodi v primerih, ko je denacionalizacijski upravičenec imel tudi po podržavljenju nepremičnine jugoslovansko in slovensko državljanstvo oziroma po osamosvojitvi Slovenije državljanstvo Republike Slovenije, pa je umrl pred pravnomočnostjo denacionalizacijske odločbe (v času smrti je bil državljan RS). Odločba o denacionalizaciji se na podlagi prvega odstavka 67. člena ZDen vedno glasi na ime upravičenca – prejšnjega lastnika podržavljenega premoženja. Po njem se uvede dedovanje v skladu s predpisi o dedovanju. Tujci lahko dedujejo po denacionalizacijskih upravičencih – pridobijo lastninsko pravico na nepremičnini v skladu z mednarodno pogodbo, ob pogoju vzajemnosti (spremenjeni 68. člen ustave). V vseh drugih primerih imajo pravico do odškodnine za podržavljeno premoženje. Kolikor pa so že prejeli odškodnino od tuje države ali so jo imeli pravico uveljavljati, pa nimajo niti pravice do odškodnine.
35. Izpodbijana ureditev pomeni poseg v pravice vseh tistih oseb slovenske narodnosti, ki so med vojno ali neposredno po vojni pobegnile s slovenskega ozemlja in se potem iz različnih razlogov niso več vrnile ter so po preteku določenega časa pridobile tuje državljanstvo, slovenskega državljanstva pa nimajo več. Prav tako prizadene izpodbijana dopolnitev osebe nemške narodnosti, ki so živele na slovenskem ozemlju, bile jugoslovanski državljani in na podlagi drugega odstavka 9. člena niso izključene kot denacionalizacijski upravičenci. Izpodbijana ureditev ne pomeni le poseg v 9. člen ZDen, ampak dejansko pomeni, da postaneta odlok AVNOJ in ZPSP, ki sta navedena v 3. členu kot temelja podržavljenja, brezpredmetna. Na njuni podlagi je bilo podržavljeno premoženje oseb, ki so pobegnile in se sedaj same ali njihovi potomci nahajajo v tujini in so sedaj tuji državljani. Z našo državo jih veže njihovo dolgoletno življenje na našem ozemlju, kar je bilo upoštevano celo pri izvajanju odloka AVNOJ (glej tolmačenje 2. točke 1. člena odloka AVNOJ, Uradni list DFJ, št. 39/45 z dne 8. junija 1945).
36. Izpodbijana dopolnitev, ki bistveno posega v eno izmed temeljnih načel denacionalizacije in v samo pravico do denacionalizacije, bi bila dopustna le, če bi bili izpolnjeni pogoji najstrožje ustavne presoje. Da bi ustavno sodišče lahko opravilo ustavnosodno presojo izpodbijane določbe, je moralo najprej ugotoviti, kakšni so bili motivi oziroma kakšen je bil zakonodajalčev cilj za njen sprejem, nato pa presoditi tudi upravičenost za tako ureditev. Ker se z izpodbijano ureditvijo posega v ustavnopravna upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, morajo biti razlogi, motivi, namen in cilji zakonodajalca ne samo opredeljivi, stvarno upravičeni in ustavno legitimni, ampak mora biti takšen poseg v demokratični družbi neogiben, ker ga narekuje javna korist. Zakonska rešitev pa mora biti v skladu z načelom sorazmernosti primerna in neogibno potrebna za dosego zakonodajalčevega cilja ter v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih ciljev.
37. Iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da je zakonodajalec sprejel izpodbijano ureditev, ker slovenski državljani v republikah bivše SFRJ, ki imajo z zakonom urejeno denacionalizacijo (na primer v Republiki Hrvaški) nimajo pravice do vrnitve podržavljenega premoženja. Namen zakonodajalca je bil torej pogojevati status upravičenca s pogojem vzajemnosti, s katerim naj bi se zagotovil slovenskim državljanom položaj upravičenca v državah, ki imajo zakonsko ureditev vračanja podržavljenega premoženja in katerih državljanom ZDen daje položaj upravičenca. Glede na to, da je ZDen določil, da se tujci obravnavajo enako kot slovenski državljani, po ureditvi denacionalizacije v Republiki Hrvaški pa je ugotovil, da slovenski državljani glede denacionalizacije na Hrvaškem nimajo istih upravičenj kot hrvaški državljani oziroma jih sploh nimajo, je imel zakonodajalec stvarno upravičen razlog za prilagoditev domačega prava (retorzija)2. Določitev vzajemnosti oziroma retorzije je ustavno legitimna. Z institutom vzajemnosti se namreč uresničuje načelo enakosti držav. Zaradi različnih časovnih obdobij uveljavitve ureditev vračanja podržavljenega premoženja v drugih državah je vzajemnost oziroma retorzija edini način za dosego navedenega namena in kot tak neogiben.
38. Določitev vzajemnosti torej ni v nasprotju z ustavo. Zato tudi ni v nasprotju z ustavo ureditev, po kateri državljani države, v kateri so slovenski državljani obravnavani slabše kot njeni državljani, ne morejo pridobiti enakih pravic kot slovenski državljani. Upoštevati pa je treba različen pravni položaj državljanov tistih držav, ki urejajo vračanje podržavljenega premoženja prejšnjim lastnikom, in tistimi državami, ki tega ne urejajo. Da bi država dosegla enake pravice za svoje državljane, kot jih tuje države že priznavajo za svoje državljane, in da bi tudi države, ki denacionalizacije še ne urejajo, v bodočih ureditvah tudi slovenskim državljanom priznale pravico do denacionalizacije, je določitev vzajemnosti nujno potreben ukrep. Zlasti okoliščina, da nekatere države še niso uredile vračanja premoženja, narekuje čimprejšnjo določitev vzajemnosti in s tem večje možnosti za zagotavljanje pravice do denacionalizacije za slovenske državljane tudi v drugih državah.
39. Glede na to, da je pogoj vzajemnosti določen šele z novelo ZDen, se ta lahko nanaša le na tiste postopke denacionalizacije, ki do uveljavitve novele ZDen niso pravnomočno končani. Na primere, v katerih je bila tujcu že priznana pravica do denacionalizacije, in v skladu s predpisi, ki urejajo možnost pridobivanja lastninske pravice, izdana pravnomočna odločba o denacionalizaciji, naknadna določitev tega pogoja ne more vplivati. Zato je ustavno sodišče v 2. točki obnovitvenih razlogov, navedenih v 23. členu novele ZDen, razveljavilo besede “po določbah tega zakona“.
40. Ustavno sodišče ugotavlja, da je uvedba vzajemnosti v postopku denacionalizacije iz navedenih razlogov v skladu z ustavo. Ker je avtonomna določitev vzajemnosti v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih zakonodajnih ciljev, ustavno sodišče ugotavlja, da je določitev diplomatske vzajemnosti prekomeren ukrep v nasprotju z načelom sorazmernosti. Glede na to, da v času uveljavitve novele ZDen ni bila sklenjena nobena meddržavna pogodba o priznavanju pravice do denacionalizacije, bi taka ureditev pomenila avtomatično nepriznavanje pravice do denacionalizacije vsem tujcem, tudi če so le-ti državljani držav, ki slovenskim državljanom položaja denacionalizacijskega upravičenca z zakonom ne odrekajo. Zato je ustavno sodišče v drugem odstavku 1. člena novele ZDen, ki se nanaša na nov tretji odstavek 9. člena ZDen, razveljavilo besede “na podlagi meddržavne pogodbe“. Ker za sklepanje takih meddržavnih pogodb ni potrebno posebno pooblastilo v ZDen, ta razveljavitev ne pomeni, da takih meddržavnih pogodb Slovenija ne bi mogla sklepati.
41. Ustavno sodišče ugotavlja, da določba drugega odstavka 1. člena novele ZDen po razveljavitvi besed “na podlagi meddržavne pogodbe“ ni v nasprotju z ustavo. Tako po logični razlagi kot po razlagi glede na namen zakonodajalca se razume, da se določba nanaša na državljane držav, ki prejšnjim lastnikom vračajo (denacionalizirajo, reprivatizirajo in podobno) podržavljeno premoženje, pa pri tem diskriminirajo slovenske državljane, in na državljane tistih držav, ki so po drugi svetovni vojni izvedle podržavljenje, niso pa še sprejele predpisa o denacionalizaciji.
42. Državljani držav, ki slovenskim državljanom ne odrekajo pravic do denacionalizacije, pa so lahko upravičenci do denacionalizacije le, če izpolnjujejo pogoj iz prvega odstavka 9. člena ZDen. Tiste osebe, ki so na dan 9. 5. 1945 imele jugoslovansko državljanstvo, niso ga pa imele v času podržavljenja premoženja, namreč ne morejo biti upravičenci. Iz zakonodajnega gradiva in razprave ob sprejemu tega dopolnila zakona je razvidno, da je bil namen zakonodajalca postaviti pogoj vzajemnosti v tistih primerih, ko gre za osebe, ki bi sicer izpolnjevale pogoj za pridobitev statusa upravičenca po prvem odstavku 9. člena ZDen, kljub temu, da v sprejetem dopolnilu besedilo prvega odstavka ni v celoti ponovljeno. Drugačna razlaga tudi ne bi bila možna, saj zakonodajalec za nov krog oseb, ki bi bile po takšni razlagi upravičene, ni predpisal novega roka za vložitev zahteve za denacionalizacijo, dveletni rok iz 64. člena ZDen pa je že potekel.
43. Zmotno pa je mnenje pobudnika Ljuba Sirca, da ni jasno, za kakšnega državljana gre. Na podlagi 2. člena zakona o državljanstvu (Uradni list RS, št. 1/91, 30/91, 38/92 in 13/94) se državljan Republike Slovenije, ki ima tudi državljanstvo tuje države, na območju Republike Slovenije šteje za državljana Republike Slovenije, če mednarodna pogodba ne določa drugače.
44. Tretja dopolnitev, ki jo vnaša v zakon tretji odstavek 1. člena novele ZDen, se nanaša na tretji odstavek, ki je postal četrti odstavek 9. člena ZDen, in se glasi:

“Na koncu tretjega odstavka, ki postane četrti odstavek, se pika črta in doda naslednje besedilo:, kar pa ne velja v primerih, ko je bila hkrati z zaplembo premoženja izrečena tudi kazen izgube državljanstva.“

45. Pobudnik ZLRPS izpodbija navedeno dopolnitev, ker meni, da krši ustavno načelo prepovedi retroaktivnosti in “brez utemeljenih razlogov zožuje že oblikovani krog denacionalizacijskih upravičencev“. Izpodbijana določba bi naj bila v nasprotju tudi s 14. členom ustave, ker uvaja neenakost oseb, ki so bile obsojene s kazensko sodbo na zaplembo premoženja in hkrati tudi na izgubo državljanstva. Kazen izgube državljanstva naj bi se izrekala zelo pogosto z namenom podržavljenja in zato pomeni izpodbijana določba, ki pravico do vrnitve premoženja odreka tistim, ki jim je bila ob zaplembi premoženja hkrati izrečena tudi kazen izgube državljanstva, še dodatno in novo krivico.
46. Iz zakonodajnega gradiva (predlog zakona o spremembah in dopolnitvah ZDen, EPA 1644, Poročevalec, št. 40/96) je razvidno, da je bila izpodbijana dopolnitev sprejeta zgolj iz razloga, ker naj bi dosedanja ureditev v praksi povzročala upravnim organom težave. Po dosedanjem tretjem odstavku 9. člena ZDen naj bi veljavni zakon določal kot upravičence osebe, ki jim je bilo državljanstvo odvzeto, in ne tistih, ki so ga izgubili. Posebej je poudarjeno, da se z izpodbijano dopolnitvijo krog oseb, ki so že po veljavnem zakonu upravičenci do denacionalizacije, ne spreminja in ne oži in da imajo neupravičeno obsojeni enake pravice, kot jih imajo že po veljavnih določbah.
47. V prvotnem besedilu tretjega odstavka 9. člena ZDen je bila opredeljena pravna fikcija, na podlagi katere se je štelo, da je bilo premoženje podržavljeno jugoslovanskemu državljanu, čeprav v času podržavljenja tega državljanjstva ni imel, ker mu je bilo odvzeto. Ta določba se je predvsem nanašala na tiste osebe, katerim je bilo državljanstvo odvzeto na podlagi zakona o odvzemu državljanstva oficirjem in podoficirjem bivše jugoslovanske vojske, ki se nočejo vrniti v domovino, pripadnikom vojnih formacij, ki so služili okupatorju in so pobegnili v inozemstvo (Uradni list DFJ, št. 64/45 in Uradni list FLRJ, št. 86/46). Navedeni zakon je kot podlaga za denacionalizacijo naveden v 23. točki 3. člena ZDen. Jugoslovansko državljanstvo pa je bilo lahko odvzeto tudi na podlagi zakona o državljanstvu FLRJ (Uradni list DFJ, št. 64/45 in Uradni list FLRJ, št. 54/46 in 105/48).
48. V zakonu o vrstah kazni (Uradni list DFJ, št. 48/45 in Uradni list FLRJ, št. 66/46) je bila kazen izgube državljanstva določena kot ena izmed najhujših kazni, in sicer je bila predpisana takoj za smrtno kaznijo. Na podlagi 4. člena tega zakona se je lahko izrekla samo zoper državljana FLRJ, ki ni živel na območju FLRJ. Kazen zaplembe premoženja je bila prav tako predpisana kot glavna kazen in se je obvezno izrekala (kot glavna ali stranska kazen) ob kazni izgube državljanstva (14. člen zakona o vrstah kazni). Obe kazni sta bili torej izrečeni hkrati, z isto kazensko sodbo. Kazni sta bili torej izrečeni jugoslovanskemu državljanu. Glede na to se je status upravičenca do denacionalizacije, tudi v primeru, ko je bila oseba obsojena s kazensko sodbo, ugotavljal na podlagi določb prvega odstavka 9. člena ZDen. Dosedanja določba torej ni posegala v pravico do denacionalizacije v primeru, ko je bila s kazensko sodbo izrečena zaplemba premoženja in hkrati tudi kazen izgube državljanstva.
49. ZDen je sprejel načelo, da se šteje vsako podržavljenje (zaplembe, nacionalizacija, agrarna reforma) na podlagi predpisov iz 3. in 4. člena ZDen za krivično, in da za vrnitev podržavljenega premoženja na podlagi določb ZDen ni potrebno predhodno doseči razveljavitve ali odprave aktov, s katerimi je bilo premoženje podržavljeno. Iz zakonodajnega gradiva (predlog zakona o denacionalizaciji – ESA 299, Poročevalec, št. 21/91) je razvidno, da zakonodajalec ni sprejel ugovorov, da bi bilo potrebno pred vrnitvijo premoženja v postopku denacionalizacije ugotoviti zakonitost aktov, s katerimi je bilo premoženje podržavljeno. V navedeni obrazložitvi predloga ZDen (str. 25) je predlagatelj zakona izrecno navedel: “Z izrednimi pravnimi sredstvi bi bilo mogoče odpravljati krivice, povzročene z nezakonitimi odločbami, ne pa tudi krivice, povzročene že s samimi predpisi ali z njihovo ekstenzivno uporabo, oziroma s politiko izvajanja predpisov, ki so ob zakoniti diskrecijski pravici in s pravnimi zaključki prav tako povzročali krivice s sicer zakonitimi odločbami.“
50. Tudi določba 92. člena ZDen (razveljavljena z odločbo ustavnega sodišča št. U-I-10/92 z dne 5. 11. 1992, Uradni list RS, št. 56/92; OdlUS I,79), da se premoženje, ki je bilo neupravičeno zaplenjeno v obdobju do 31. 12. 1958, vrača po določbah ZDen, ni pomenila, da mora oseba za uveljavitev pravice do denacionalizacije poprej doseči razveljavitev kazenske sodbe. Uveljavljanje pravice do vrnitve s kazensko sodbo zaplenjenega premoženja po določbah ZDen torej ni odvisno od poprejšnje razveljavitve kazenske sodbe.3 To izhaja tudi iz 3. člena ZDen, ki pri kazenskih predpisih ne določa še dodatnega pogoja razveljavitve kazni izgube državljanstva.
51. Iz navedenega je razvidno, da je izpodbijana dopolnitev v nasprotju z opisanim temeljnim načelom ZDen in da posega v pravni položaj oseb, ki jim je bilo premoženje podržavljeno s kazensko sodbo hkrati z izrekom kazni izgube državljanstva. Izpodbijana določba oži krog upravičencev do denacionalizacije v primerjavi s prej veljavno ureditvijo in na ta način prizadetim osebam jemlje pravico, ki so jo po prejšnji ureditvi ZDen imele na podlagi prvega odstavka 9. člena. Za izpodbijano dopolnitev zakonodajalec torej ni imel nobenih razlogov, saj je izhajal iz napačne predpostavke, da z izpodbijano določbo ne oži kroga upravičencev do denacionalizacije. Pravico do denacionalizacije imajo tudi osebe, ki z izrednimi pravnimi sredstvi ne bi mogle doseči razveljavitve kazni izgube državljanstva. ZDen daje namreč pravico do denacionalizacije ne glede na zakonitost aktov o podržavljenju, izdanih na podlagi predpisov iz 3. ali 4. člena ZDen.
52. Ker izpodbijana ureditev posega v pravico do denacionalizacije, ne da bi zakonodajalec za takšen poseg imel kakšen utemeljen razlog za odvzem že pridobljenih premoženjskih upravičenj, ki uživajo ustavnopravno varstvo (14. in 33. člen ustave), je ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavilo.

53. Pobudnik ZLRPS izpodbija dopolnitev k drugemu odstavku 10. člena ZDen, ki se glasi: “Ali je oseba imela pravico dobiti odškodnino od tuje države, ugotavlja pristojni organ po uradni dolžnosti na podlagi sklenjenih mirovnih pogodb in mednarodnih sporazumov.“
54. Dopolnitev drugega odstavka pobudnik izpodbija, ker meni, da je v nasprotju s 33. členom ustave. Izpodbijana ureditev naj bi enačila možnost uveljavljanja odškodnine z dejansko pridobitvijo odškodnine. Mnogi razlaščenci, ki so živeli v tujini, naj ne bi vedeli za možnost pridobitve odškodnine, ali pa se zanjo niso odločili, ker so pričakovali, da bodo nekoč lahko uveljavljali vrnitev odvzetega premoženja v naravi. Izpodbijana dopolnitev, ki nalaga pristojnim organom, da po uradni dolžnosti na podlagi sklenjenih mirovnih pogodb in mednarodnih sporazumov ugotavljajo, ali je oseba imela pravico dobiti odškodnino od tuje države, je po mnenju pobudnika v nasprotju z načelom pravne varnosti (2. člen ustave), ker izključuje možnost, da bi upravičenci sami dokazovali pravno relevantna dejstva v zvezi z obstojem pravice do odškodnine od tuje države.
55. Tiste osebe, ki so imele pravico dobiti odškodnino za odvzeto premoženje od tuje države, že po dosedaj veljavnem drugem odstavku 10. člena ZDen niso bile upravičenci do denacionalizacije. Izpodbijana dopolnitev torej ne vpliva na drugačno določanje statusa upravičencev do denacionalizacije, ampak vsebuje le napotilo upravnim organom, kako naj ugotavljajo, ali je določena oseba imela pravico dobiti odškodnino od tuje države. Tudi na podlagi zakona o splošnem upravnem postopku morajo upravni organi po uradni dolžnosti ugotoviti, katero pravo bodo uporabili v konkretni upravni zadevi (163. člen). S tem pa strankam v postopku denacionalizacije ni odvzeta pravica, da dokazujejo dejstva in okoliščine, ki so odločilni za takšno presojo.
56. Iz navedenega je razvidno, da izpodbijana določba ni v neskladju z ustavo.

57. Izpodijani drugi odstavek 3. člena novele ZDen vnaša v 10. člen ZDen nov tretji odstavek, ki se glasi: “Odločba, izdana v nasprotju s prejšnjim odstavkom, je nična.“ Izpodbijani 23. člen novele ZDen pa ureja posebno obliko obnove postopkov denacionalizacije. To izredno pravno sredstvo določa primere, v katerih je mogoče postopke denacionalizacije obnoviti, če zoper odločbe, izdane v upravnih in nepravdnih postopkih, ni več možno vložiti izrednih pravnih sredstev.
58. Pobudnik ZLRPS meni, da je sankcija, ki jo določa izpodbijana določba 3. člena novele ZDen, prestroga, da posega v pravnomočnost in s tem v že pridobljene pravice, s čimer naj bi bilo kršeno načelo pravne varnosti (2. člen ustave). Z uvedbo novega izrednega pravnega sredstva iz 23. člena novele ZDen pa naj bi se retroaktivno posegalo v pravice upravičencev, priznane s pravnomočnimi odločbami. Pobudnik se sklicuje na stališča ustavnega sodišča v odločbah št. U-I-121/97 in št. U-I-107/96. Tudi večina drugih pobudnikov izpodbija 23. člen, ker naj bi nedopustno posegal v pravna razmerja, nastala na podlagi pravnomočnih odločb o denacionalizaciji, in s tem v pridobljene pravice.
59. Pristojnost za odločanje o zahtevah za denacionalizacijo je razdeljena med upravne organe in sodišča (54. in 56. čen ZDen). Upravni organi odločajo o vrnitvi podržavljenega premoženja v upravnem postopku po določbah ZUP, sodišča pa odločajo v nepravdnem – sodnem postopku. Pravna sredstva v upravnem postopku se razlikujejo od pravnih sredstev v sodnih postopkih. V zakonu o nepravdnem postopku (v nadaljevanju: ZNP) ničnost odločb ni predvidena kot izredno pravno sredstvo.
60. Obnova postopka je mogoča tako v upravnem kot v nepravdnem postopku iz razlogov, naštetih v 249. členu ZUP oziroma 421. členu zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), katerega subsidiarno uporabo določa ZNP v 37. členu. Določeni pa so tudi obnovitveni roki (252. člen ZUP oziroma 423. člen ZPP). To izredno pravno sredstvo je usmerjeno na izdajo nove in drugačne odločbe v zadevi, ki je bila predmet končanega postopka. Temeljni pogoj za obnovo postopka je obstoj obnovitvenega razloga. Če takega razloga ni, obnova postopka ni mogoča, pa čeprav bi bila izdana dokončna ali pravnomočna odločba še tako nezakonita.
61. Člen 23 novele ZDen določa, da je ne glede na roke, določene v ZUP, dopustno začeti postopek obnove zoper pravnomočno odločbo, izdano v postopku denacionalizacije v roku šest mesecev po uveljavitvi tega zakona. Pod enakimi pogoji je mogoče začeti obnovo zoper denacionalizacijske odločbe, izdane v nepravdnem postopku (drugi odstavek 23. člena novele ZDen). Izpodbijana določba novele določa štiri obnovitvene razloge: 1. če je bila tujcu vrnjena nepremičnina v nasprotju z veljavnimi predpisi; 2. če je prejšnji lastnik premoženja imel pravico od tuje države zahtevati odškodnino za podržavljeno premoženje in v drugih primerih, ko je bila premoženjska pravica priznana osebi, ki po določbah tega zakona ne more biti upravičenec; 3. če v odločbi o denacionalizaciji, v nasprotju s tem zakonom, ni bila upoštevana za podržavljeno premoženje izplačana odškodnina; 4. če je bila nepravilno izdana pozitivna ugotovitvena odločba o državljanstvu.
62. Iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec, št. 26/97, str. 26) je razvidno, da je zakonodajalec menil, da gre za primere takih kršitev zakona, katerih posledice se odražajo v oškodovanju družbenega premoženja. Odprava domnevno storjenih nepravilnosti in nezakonitosti v denacionalizacijskih postopkih v škodo družbene lastnine naj bi bila glede na stališča ustavnega sodišča v odločbah št. U-I-121/97 (OdlUS VI, 69) in št. U-I-107/96 (OdlUS V, 174) ustavno legitimna. Šlo naj bi za denacionalizacijske odločbe, s katerimi je bila neupravičeno priznana “lastninska pravica ali upravičenja lastninske narave“. Odpravo takih nepravilnih odločb naj bi narekovala nujna javna potreba, saj bi dokončna uveljavitev odločb, ki vsebujejo tako grobe nezakonitosti, pomenila prevlado zasebnih interesov nad javnim interesom. Nujnost posebnega izrednega pravnega sredstva pa je zatrjevana iz razloga, ker z nobenim drugim pravnim sredstvom ni mogoče odpraviti odločb, s katerimi je bil prekršen materialni zakon.
63. Naknadna določitev posebnih obnovitvenih razlogov za odpravo nezakonitih pravnomočnih odločb pomeni poseg v institut pravnomočnosti, katerega namen je zagotoviti stabilnost in nespremenljivost pravnih razmerij.4 Ustava v 158. členu sicer dopušča poseg v pravnomočne odločbe, če primere in postopek za odločanje o takšnih posegih določa zakon, vendar je potrebno pri tem upoštevati določbo 155. člena ustave (prepoved retroaktivne veljave aktov) in določbe 2. člena ustave (načela pravne države). V okviru navedenih ustavnih določb zakon lahko naknadno predvidi poseg v pravnomočno odločbo le izjemoma in ob posebej opravičenih razlogih (drugi odstavek 155. člena ustave).
64. Ker s pravnomočno odločbo o denacionalizaciji pridobi denacionalizacijski upravičenec lastninsko pravico oziroma premoženjske pravice, pomeni poseg v tako odločbo tudi poseg v ustavnopravno varovano pravico iz 33. člena ustave, ki pa je dopusten le, če so izpolnjeni pogoji stroge ustavne presoje po tako imenovanem testu sorazmernosti. V zvezi z vprašanjem uvedbe novega izrednega pravnega sredstva je ustavno sodišče že sprejelo določena stališča v odločbah št. U-I-107/96 (OdlUS V, 174) in št. U-I-200/97 z dne 13. 2. 1998 (Uradni list RS, št. 13/98), predvsem pa v odločbi št. U-I-121/97 – 42. do 46. točke obrazložitve – (OdlUS VI, 69), ki jih je upoštevalo tudi pri oceni 23. člena in drugega odstavka 3. člena novele ZDen. Uvajanje novega pravnega sredstva je izjemoma lahko dopustno, vendar pa se presoja pravnomočne odločbe lahko nanaša le na presojo zakonitosti odločbe v času njene izdaje, ne pa na primere, ko je odločba v nasprotju s kakšnim kasnejšim zakonom ali drugim predpisom, ki je bil uveljavljen po njeni pravnomočnosti.
65. Iz 12. poročila o uresničevanju ZDen (EPA 217-II, Poročevalec, št. 33/97) je razvidno, da se v praksi ni dosledno upoštevala določba tretjega odstavka 6. člena ZDen, ki določa obveznost upoštevanja zakonsko določenih izključitev in omejitev pridobivanja lastninske pravice. Tako iz navedenega poročila izhaja, da v evidenco denacionalizacijskih zadev ni bil vnesen podatek o državljanstvu kar v 1.106 zadevah. Kljub temu, da v 1.286 zadevah upravičenci niso imeli vpisanega slovenskega državljanstva, je prišlo v navedenem obdobju do vrnitve nepremičnin v naravi. Nadalje je iz poročila razvidno, da upravni organi niso ravnali v skladu z drugim odstavkom 10. člena ZDen in niso ugotavljali, ali je prejšnji lastnik dobil ali imel pravico dobiti odškodnino za odvzeto premoženje od tuje države. Poročilo navaja, da upravni organi pogosto niso vedeli, kje naj bi dobili zanesljive podatke o osebah oziroma kategorijah oseb, ki so ali naj bi dobile odškodnino od tuje države. Prav tako je razvidno, da se v postopkih ugotavljanja jugoslovanskega državljanstva po tretjem odstavku 63. člena ZDen niso pravilno uporabljali predpisi o državljanstvu in da je prihajalo do nezakonitih ugotovitvenih odločb o jugoslovanskem državljanstvu v času podržavljenja premoženja.
66. Kljub temu, da je Ministrstvo za notranje zadeve pregledalo vse ugotovitvene odločbe o jugoslovanskem državljanstvu in da so bila vložena tudi izredna pravna sredstva, določenega števila teh pravnomočnih odločb ni mogoče odpraviti zaradi poteka rokov, ki so predpisani za posamezna pravna sredstva.5 Odločbo, s katero je bil očitno prekršen materialni zakon, je mogoče na podlagi drugega odstavka 263. člena ZUP razveljaviti (odpraviti je iz tega razloga ni mogoče) po nadzorstveni pravici in to le v roku enega leta od dneva, ko je postala odločba v upravnem postopku dokončna (tretji odstavek 264. člena ZUP). Zaradi kršitve materialnega predpisa ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja pa ni mogoče zahtevati obnove postopka.
67. Glede na to, da je v obdobju do izdaje novele ZDen postalo pravnomočno določeno število očitno nezakonitih odločb, je zakonodajalec imel utemeljen razlog za določitev novih obnovitvenih razlogov. Potrebno je upoštevati, da denacionalizacijski postopek ni tipičen upravni postopek, saj gre za odločanje o premoženjskopravnih razmerjih, o katerih praviloma odločajo sodišča. Zato ustavno sodišče ugotavlja, da so vsi novi obnovitveni razlogi utemeljeni in nujni ter da z njimi zakonodajalec ni prekomerno posegel v premoženjskopravna upravičenja denacionalizacijskih upravičencev. Prav tako je za dosego svojega cilja, to je doseči zakonitost denacionalizacijskih odločb, izbral dopusten in najmilejši ukrep, saj bo mogoče le v obnovljenem postopku ugotoviti, ali je bila odločba dejansko nezakonita. Novi razlogi za obnovo postopkov iz 23. člena novele ZDen se nanašajo le na najhujše kršitve zakonitosti, za sprožitev postopka pa je določen tudi kratek šestmesečni rok, ki začne teči od uveljavitve novele ZDen. Obnove denacionalizacijskih postopkov so torej dopustne le iz razlogov, ki so navedeni v 249. členu ZUP oziroma 421. členu ZPP ter v 23. členu novele ZDen, in v rokih, ki jih posamezen predpis določa za posamezen obnovitveni razlog.
68. V zvezi z obnovitvenim razlogom iz 2. točke prvega odstavka 23. člena novele ZDen, ki dopušča obnovo postopka tudi “v drugih primerih, ko je bila premoženjska pravica priznana osebi, ki po določbah tega zakona ne more biti upravičenec“, ustavno sodišče ugotavlja, da ustavnost tega razloga glede na razveljavitev prvega in tretjega odstavka 1. člena novele ZDen ni sporna. Obnova je namreč dovoljena le v primerih, ko je bil določeni osebi priznan položaj upravičenca do denacionalizacije v nasprotju z določbami, ki veljajo že od uveljavitve ZDen. Glede na ugotovitev, da je drugi odstavek po razveljavitvi besed “na podlagi meddržavne pogodbe“ v skladu z ustavo, pa bi bila možnost obnove postopka v primerih, ko je bila premoženjska pravica priznana osebi, ki po določbah tega zakona ne more biti upravičenec, v nasprotju z ustavo, ker bi se nanašala na pogoj vzajemnosti, ki v času pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji še ni bil predpisan. V teh primerih je bila odločba o denacionalizaciji v času njene izdaje in pravnomočnosti v skladu z zakonom. Naknadno določeni pogoj za zakonitost denacionalizacijske odločbe pa ne more vplivati na pravnomočne odločbe in zato ne more biti obnovitveni razlog. Ustavno sodišče zato ugotavlja, da je obnovitveni razlog iz 2. točke prvega odstavka 23. člena v delu, ki se nanaša na možnost obnove tistih postopkov denacionalizacije, v katerih je bila priznana premoženjska pravica osebi, ki po določbah te novele ne more biti upravičenec, v nasprotju z ustavo. Zato je ustavno sodišče razveljavilo besede “po določbah tega zakona“.
69. Ustavno sodišče ugotavlja, da je tudi obnovitveni razlog, določen v 3. točki prvega odstavka 23. člena, utemeljen in primeren ukrep, da se popravijo nezakonitosti v primerih, ko ni bila upoštevana že izplačana odškodnina za podržavljeno premoženje. Potrebno je upoštevati, da se na podlagi določbe prvega odstavka 72. člena ZDen odškodnine upoštevajo le, če so presegle 30 odstotkov vrednosti podržavljenega premoženja. Postopek se bo torej lahko obnovil le v primeru, če se bo ugotovilo, da je odškodnina, izplačana za podržavljeno premoženje pred denacionalizacijo, presegala 30 odstotkov vrednosti tega premoženja, pa organi tega v odločbi o denacionalizaciji niso upoštevali.
70. Ustavno sodišče ugotavlja, da je uvedba obnove postopkov denacionalizacije iz navedenih razlogov v skladu z ustavo. Možnost uporabe obnove pa pomeni, da je ničnost kot pravno sredstvo za odpravo nezakonitosti odločb, izdanih v nasprotju z drugim odstavkom 10. člena ZDen,6 prekomeren ukrep, ki ni nujen in potreben za dosego zakonodajalčevega cilja. Odločbe, ki so bile izdane v primerih, ko je prejšnji lastnik premoženja dobil odškodnino od tuje države ali jo je imel pravico dobiti, bodo lahko predmet obnove postopka na podlagi 2. točke prvega odstavka 23. člena novele ZDen. Zato drugi odstavek 3. člena novele ZDen ne vzdrži stroge ustavne presoje po testu sorazmernosti in ga je ustavno sodišče razveljavilo.

71. ZLRPS izpodbija določbo prvega odstavka 4. člena in 10. člen novele ZDen zaradi kršitve 33. člena ustave, ki ne pozna fevdalne lastnine. Navaja, da so izpodbijane določbe, ki onemogočajo vračanje premoženja fevdalnega izvora, ustavnosporne z vidika pravne varnosti in pravne države (2. člen ustave), zlasti ker tudi onemogočajo plačilo odškodnine.
72. Rimskokatoliško škofijstvo Ljubljana meni, da je izpodbijana dopolnitev v nasprotju s 33. členom ustave in že sprejetimi stališči ustavnega sodišča, zlasti s stališčem v odločbi št. U-I-121/97. Kljub temu, da so po 10. členu novele ZDen cerkvene ustanove denacionalizacijski upravičenci, pa naj bi se na podlagi dopolnitve v prvem odstavku 4. člena novele ZDen to premoženje dejansko ne vračalo. Meni, da gre za nedopustno diskriminacijo določenega kroga upravičencev. Določba 11. člena, da se za podržavljeno fevdalno premoženje prejšnjim lastnikom ne prizna odškodnina, pa naj bi povzročala neenakopravno obravnavanje določenega kroga upravičencev v primerjavi z drugimi.
73. Izpodbijana določba prvega odstavka 4. člena v povezavi z 10. členom novele ZDen ureja vračanje nepremičnin fevdalnega izvora, ki so bile podržavljene verskim skupnostim. Pobudnik ZLRPS torej za izpodbijanje 4. člena novele ZDen nima neposrednega pravnega interesa. Zato je ustavno sodišče pobudo ZLRPS v tem delu zavrglo. Pobudnik Rimskokatoliško škofijstvo Ljubljana pa nima pravnega interesa za izpodbijanje 10. in 11. člena novele ZDen. Navedene določbe ne spreminjajo njihovega pravnega položaja v denacionalizacijskih postopkih. Vsebinsko namreč določajo, da je premoženje cerkev in drugih verskih skupnosti, njihovih ustanov ali redov (v nadaljevanju: verske skupnosti) predmet denacionalizacije, tudi če je fevdalnega izvora. V primerih, kjer vrnitev premoženja v naravi ni možna, so cerkev in druge verske skupnosti namreč še vedno upravičene do odškodnine oziroma nadomestnega premoženja. Zato je ustavno sodišče pobudo Rimskokatoliškega škofijstva Ljubljana v tem delu zavrglo.
74. Pobudnik Rimskokatoliško škofijstvo Ljubljana izpodbija prvi odstavek 4. člena novele ZDen, to je dopolnitev 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, ki določa, da nepremičnine ni mogoče vrniti v naravi tudi v primeru, če je fevdalnega izvora.
75. V 19. členu ZDen so določene ovire, ki preprečujejo vrnitev podržavljenih nepremičnin v naravi. Denacionalizacijski upravičenec ima v teh primerih pravico do odškodnine. Glede na določbo novega 27.a člena ZDen, ki določa, da premoženje fevdalnega izvora ni predmet denacionalizacije, razen kolikor se nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci verske skupnosti, izpodbijana določba pomeni, da tudi verske skupnosti nepremičnin fevdalnega izvora ne morejo dobiti vrnjenih v naravi.
76. Ustavno sodišče je v zadevi št. U-I-107/96 (OdlUS V, 174) že sprejelo stališče, da premoženja verskih skupnosti v primerih, ko se le-te pojavljajo kot denacionalizacijski upravičenci, ni ustavno dopustno enačiti s premoženjem fevdalnega izvora. Ustavno sodišče je že v tej odločbi navedlo razloge, ki utemeljujejo vračanje nepremičnin verskim skupnostim tudi v primerih, če gre za nepremičnino fevdalnega izvora. Kot odločilni razlog je navedlo poseben položaj verskih skupnosti v našem pravnem redu in v javnem življenju. Gre za ustanove, ki s svojim javnim delovanjem omogočajo izvrševanje človekove pravice izpovedovanja vere (41. člena ustave). Verske skupnosti niso del državnega sistema (prvi odstavek 7. člena ustave), vendar pa opravljajo pomembno družbeno funkcijo. Ustavno sodišče je še posebej obrazložilo okoliščine, ki opravičujejo poseben položaj verskih ustanov kot denacionalizacijskih upravičencev tudi v odločbi št. U-I-121/97 (OdlUS VI, 69), s katero je odločalo o ustavnosti referendumskega vprašanja o spremembah in dopolnitvah ZDen. Iz teh razlogov je tudi novela ZDen v novem 27.a členu dopustila vračanje premoženja fevdalnega izvora verskim skupnostim.
77. Iz zakonodajnega gradiva niso razvidni razlogi, ki bi utemeljevali navedeno omejitev vračanja nepremičnin v naravi. Ustavno sodišče ugotavlja, da za omejitev vračanja nepremičnin v naravi, določeno z dopolnitvijo 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, ni utemeljenih razlogov. Temeljno načelo ZDen je prioriteta vračanja v naravi (2. člen ZDen). Tudi ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-169/93 z dne 30. 6. 1994 (Uradni list RS, št. 42/94, OdlUS III,83) zavzelo stališče, da je v javnem interesu, da se plačila javnih obveznosti, ki bi se sicer morala izvršiti prek Slovenskega odškodninskega sklada, nadomestijo z denacionalizacijo v obliki nadomestnega premoženja. V odločbi št. U-I-147/93 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95, OdlUS IV, 5) pa je posebej poudarilo, da je vsako povečanje možnosti vračanja v naravi – kadar so izpolnjeni drugi pogoji po ZDen – v javnem interesu, saj se na ta način popolneje popravijo krivice, hkrati pa se ne obremenjujejo odškodninski skladi in Republika Slovenija. Ovire, zaradi katerih premoženja upravičencem ni mogoče vrniti v naravi, so z zakonom določene in temeljijo na osnovnem izhodišču, da se s popravljanjem krivic ne sme delati novih. Ovira, določena z dopolnilom 3. točke prvega odstavka 19. člena, pa se tudi v tem po svoji vsebini razlikuje od drugih ovir, določenih v 16. in 19. členu ZDen. Ker je cerkev denacionalizacijski upravičenec tudi glede premoženja fevdalnega izvora, kar je zakonodajalec upošteval, je bilo potrebno oceniti, ali je izvor premoženja ustavno dopusten kriterij za ureditev vprašanja načina vračanja podržavljenega premoženja. Vračanje v naravi je zakonodajalec izključil iz razlogov, ki se nanašajo na ekonomske in funkcionalne lastnosti nepremičnine. Izvor premoženja ni tak kriterij in je zaradi tega njegova vključitev v 19. člen ZDen arbitrarna. Zato je ustavno sodišče prvi odstavek 4. člena novele ZDen razveljavilo.
78. Člen 10 novele ZDen dodaja nov 27.a člen ZDen, ki se glasi: “Premoženje fevdalnega izvora ni predmet denacionalizacije, razen kolikor se nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi. Za premoženje fevdalnega izvora po prejšnjem odstavku se šteje lastnina, podarjena od monarha, ki kasneje ni bila predmet odplačnega pravnega posla.“
79. Na vprašanja v zvezi z vračanjem premoženja fevdalnega izvora je prvič opozorilo ustavno sodišče v odločbi št. U-I-107/96 (OdlUS IV, 174). Zakonodajalca je v tej odločbi pozvalo, naj oceni, “ali je vračanje veleposesti fevdalnega izvora v skladu z državno ustavno ureditvijo Republike Slovenije“. Že v tej odločbi je ustavno sodišče navedlo določene razloge, zaradi katerih bi bilo lahko vračanje veleposesti fevdalnega izvora ustavno sporno. Opozorilo je, da iz nekdanjih fevdalnih odnosov izvirajoča veleposest po svoji naravi ni združljiva s pojmom republike kot državne oblike in s pojmovanjem demokratične države. Pri tem je izrecno poudarilo, da ne bi bilo ustavno dopustno enačiti premoženja verskih skupnosti z veleposestvi fevdalnega izvora.
80. Ustavno sodišče je po vsebini opravilo oceno ustavnosti izpodbijane določbe že v 1. točki izreka odločbe št. U-I-121/97 (OdlUS VI, 69). Ocenilo je, da prepoved vračanja premoženja fevdalnega izvora ni v nasprotju z ustavo, razen kolikor se nanaša na premoženje verskih skupnosti. Ustavno sodišče je presodilo, da je nepriznavanje položaja denacionalizacijskega upravičenca prejšnjim lastnikom veleposestev fevdalnega izvora ukrep, neogiben v demokratični družbi (1. člen ustave) in tudi v sorazmerju z vrednostjo zastavljenega zakonodajnega cilja. Zakonodajalec je torej v izpodbijani določbi v celoti upošteval stališča ustavnega sodišča.

81. Pobudniki, ki izpodbijajo nov tretji odstavek 19. člena, menijo, da je nepotreben in v nasprotju s temeljnim namenom zakona, da naj bi se nepremičnine vračale v naravi, ne glede na njihovo sedanjo funkcijo. Izpodbijana sprememba naj bi postavljala upravičence v neenak položaj in omejevala njihova lastninska upravičenja.
82. Nov tretji odstavek 19. člena ZDen, ki ga v zakon vnaša drugi odstavek 4. člena novele ZDen določa, kdaj bi bila nadomestitev nepremičnine iz 1. točke prvega odstavka 19. člena (nepremičnine, ki služijo za opravljanja določenih družbeno pomembnih dejavnosti) povezana z nesorazmernimi stroški. Iz navedb pobudnikov je razvidno, da v osnovi izpodbijajo določitev ovir iz 19. člena ZDen. Izpodbijana dopolnitev torej ne postavlja nove ovire za vračanje v naravi glede na sedanjo funkcijo podržavljene nepremičnine, saj je bila ta ovira določena že ob uveljavitvi ZDen. S to dopolnitvijo je zakonodajalec poenostavil dokazovanje in poenotil kriterije za ugotavljanje obstoja ovir za vračanje nepremičnine v naravi. Ker izpodbijana določba pomeni le opredelitev nedoločenega pravnega pojma nesorazmernih stroškov za nadomestitev z drugo nepremičnino, določba ni v neskladju z ustavo.

83. Določba 5. člena novele ZDen, ki dopolnjuje 24. člen ZDen z novim četrtim odstavkom, naj bi bila po mnenju pobudnikov v neskladju z 2., 33. in 67. členom ustave, ker naj bi z omejitvijo lastninskih upravičenj prekomerno ščitila najemnike stanovanj in poslovnih prostorov. Država, ki z ustavo zagotavlja varstvo lastnine, naj ne bi smela urejati višine najemnin, ker naj bi le lastnik lahko odločal o usodi svoje lastnine in oblikoval višino najemnine na podlagi tržnih pogojev. Najemniki naj ne bi bili upravičeni do povrnitve vlaganj, ker naj bi bila ta vlaganja praviloma opravljena že pred več leti in brez dovoljenj najemodajalcev. Na podlagi izpodbijane ureditve 5. in 6. člena novele ZDen naj bi večina najemnikov prišla neupravičeno do povračila vlaganj. Ustavnosporne naj bi bile izpodbijane spremembe tudi zaradi tega, ker ne upoštevajo osnovnih vprašanj glede povračila vlaganj, ki se nanašajo na časovni odmik konkretnih vlaganj, njihove upravičenosti in amortizacije. Menijo, da izpodbijana ureditev odstopa od civilnopravne ureditve obligacijskega razmerja med lastnikom in najemnikom. Izpodbijani 7. člen novele ZDen pa naj bi zaradi naknadne zakonske opredelitve, kaj se šteje za bistveno zmanjšanje vrednosti podržavljene nepremičnine, povzročil neenakost med denacionalizacijskimi upravičenci.
84. Pobudnik ZLRPS izpodbija prvi odstavek 15. člena novele ZDen, ker meni, da najemnik ne bi smel biti stranka v postopku denacionalizacije. Pravico do povračila vlaganj naj bi imel le zavezanec za vračilo kot “titular družbene lastnine“. Zato naj bi “vnos najemnika v dosedanja razmerja 25. člena po svoji vsebini pomenil kršitev pravne varnosti (2. člen ustave) in tudi povzročal notranjo neusklajenost ZDen, ki bo v praksi posledično škodovala samo upravičencem“. Uveljavlja tudi kršitev načela o prepovedi retroaktivnosti, ker naj bi imele osebe iz 60. člena ZDen sedaj možnost na podlagi 24. člena novele ZDen postavljati zahtevke v pravnomočno končanih zadevah.
85. Glede na časovno odmaknjenost podržavljenja je zakonodajalec posebej uredil način denacionalizacije v primerih, ko se je vrednost nepremičnine po podržavljenju spremenila – bistveno povečala (prvi odstavek 25. člena ZDen) ali bistveno zmanjšala (26. člen). Določil je, da se upoštevajo le bistvena povečanja oziroma zmanjšanja vrednosti nepremičnin. Kaj se šteje za bistveno povečanje ali zmanjšanje, ZDen ni opredelil. V praksi se je uporabljalo stališče vrhovnega sodišča (sodba št. U 235/94 z dne 19. 9. 1996), da se šteje za bistveno povečanje oziroma zmanjšanje vrednosti podržavljene nepremičnine, če se je vrednost nepremičnine povečala ali zmanjšala nad 30 odstotkov vrednosti nepremičnine ob podržavljenju. Zakon je torej v okviru 25. člena določal obveznost povračil vlaganj v podržavljeno nepremičnino (drugi in tretji odstavek 25. člena ZDen) neodvisno od drugih predpisov (ZOR, ZTLR, SZ, zakon o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih). Ustavno sodišče je določbe drugega in tretjega odstavka 25. člena ZDen že presojalo in z odločbo št. U-I-129/95 (Uradni list RS, št. 44/96, OdlUS V, 108) ugotovilo, da niso v neskladju z ustavo. Čeprav zakon ni izrecno določal, da so najemojemalci stranke v denacionalizacijskih postopkih, imajo najemojemalci pravico zahtevati povračilo vlaganj in s tem položaj stranke v postopku po 49. členu ZUP. 86. Vse določbe, ki se nanašajo na položaj najemojemalca kot stranke v postopku denacionalizacije, kadar ima za varstvo svojih pravic ali pravnih koristi pravico, da se udeležuje postopka, torej ne pomenijo nobene spremembe dosedanje ureditve. Zakonodajalec jih je posebej vnesel v zakon le zaradi jasne opredelitve, v katerih primerih je najemojemalec lahko stranka v denacionalizacijskih postopkih. Kot je razvidno, pobudnik zmotno meni, da je šele izpodbijana določba novele ZDen dala najemojemalcem položaj stranke in da je ta položaj s tem priznan najemojemalcem “avtomatično“. Zato je ustavno sodišče ugotovilo, da določba prvega odstavka 15. člena novele ZDen ni v neskladju z ustavo.
87. Dopolnitve 25. in 26. člena ZDen (6. in 7. člen novele ZDen), ki se nanašajo na opredelitev pravnega pojma “bistveno povečane vrednosti“ oziroma “bistveno zmanjšanje vrednosti“ podržavljenega premoženja, pomenijo določene spremembe glede na dosedanjo prakso. Z novim četrtim odstavkom 25. člena in novim tretjim odstavkom 26. člena je zakonodajalec kot bistveno povečanje oziroma zmanjšanje vrednosti nepremičnine določil v praksi uveljavljeno merilo 30 odstotkov. Z novim petim in sedmim odstavkom 25. člena oziroma z drugim stavkom tretjega odstavka 26. člena ZDen pa je to merilo pri večjih vrednostih korigirano. Določeno je, da lahko vlagatelj zahteva od upravičenca iz naslova večvrednosti vrnjene nepremičnine razliko v vrednosti, če ta presega eno polovico prvoobjavljenega bruto domačega proizvoda na prebivalca Republike Slovenije v letu pred vložitvijo zahteve za denacionalizacijo, ne glede na to, ali ta vrednost presega 30 odstotkov ali ne. Enak kriterij je uveljavljen, če gre za bistveno zmanjšanje vrednosti nepremičnine.
88. Iz zakonodajnega gradiva (predlog zakona o spremembah in dopolnitvah ZDen – EPA – 1644 – hitri postopek, Poročevalec, št. 40/96, in amandmaji predlagatelja zakona – druga obravnava, Poročevalec, št. 26/97) je razvidno, da je namen izpodbijane ureditve popraviti že opisano prakso upravnih organov in sodišč, ker naj bi merilo 30 odstotkov pri veliki vrednosti nepremičnin pomenilo prevelik poseg v lastnino vlagateljev oziroma celo razlastitev.
89. Mnenja pobudnika Borisa Pavšlarja, da gre pri ugotavljanju večvrednosti oziroma manjvrednosti nepremičnin za analogno uporabo kriterija 30 odstotkov vrednosti iz prvega odstavka 72. člena ZDen, ni mogoče upoštevati. V odločbi št. U-I-72/93 z dne 20. 4. 1995 (Uradni list RS, št. 24/95, OdlUS IV, 42), na katero se sklicuje tudi pobudnik, je ustavno sodišče ugotovilo ustavnost prvega odstavka 72. člena ZDen predvsem iz razloga, ker se poprava krivic ne izvaja po pravilih civilnega prava. Argument distributivne pravičnosti, ki ga je uporabilo ustavno sodišče v 36. točki obrazložitve navedene odločbe, se nanaša na odškodnine, ki so jih prejšnji lastniki dobili za podržavljeno premoženje od države, torej iz državnih oziroma javnih sredstev. Zato nobena civilnopravna oseba ob denacionalizaciji ni prikrajšana zaradi tega, ker prvi odstavek 72. člena določa, da se ne upoštevajo odškodnine, dane za podržavljeno premoženje, če ne dosegajo 30 odstotkov vrednosti podržavljenega premoženja. Izpodbijane nove določbe 25. člena urejajo pravna razmerja, ki se bistveno razlikujejo od razmerij iz prvega odstavka 72. člena ZDen. Zato je imel zakonodajalec utemeljen razlog, da je ta pravna razmerja uredil drugače. Gre namreč za vlaganja sredstev fizičnih oseb oziroma družbenih sredstev, katerih vrednost je predmet upravičenj subjektov lastninskega preoblikovanja.
90. S tem, ko je zakonodajalec določil, da se pri nepremičninah večje vrednosti ne upošteva kriterij 30 odstotkov, ampak je v primeru vlaganj družbenih sredstev določil enoten kriterij, to je polovico prvoobjavljenega bruto domačega proizvoda na prebivalca Republike Slovenije v letu pred vložitvijo zahteve za denacionalizacijo, je vzpostavil enakopravnejši položaj tudi med upravičenci. V primerjavi z že opisano sodno prakso predstavlja novi kriterij pravičnejšo ureditev.
91. V primerjavi z navedeno prakso upravnih organov in sodišč pomeni izpodbijana ureditev tudi izenačitev upravičencev glede obsega tistega premoženja, ki ga kljub povečani vrednosti niso dolžni vrniti vlagatelju. Pred izpodbijano dopolnitvijo so namreč upravičenci na račun vlaganj drugih oseb dobili sorazmerno večjo vrednost, kot jim je bila podržavljena.7 Glede upoštevanja manjvrednosti vrnjene nepremičnine pa je izpodbijana ureditev v primerjavi z opisano prakso v korist upravičencev. Izpodbijana ureditev torej ne posega v nobeno ustavno pravico upravičencev. V primerih, ko gre za vlaganja fizičnih oseb (nov sedmi odstavek 25. člena ZDen), pa je zakonodajalec obveznost upoštevanja vlaganj še poostril. Določil je, da so fizične osebe upravičene do povrnitve svojih vlaganj v celoti. Zakonodajalec je utemeljeno upošteval, da gre v primerih vlaganj fizičnih oseb za vlaganje zasebnega premoženja v podržavljeno nepremičnino. Zato izpodbijane dopolnitve 25. in 26. člena niso v neskladju z ustavo. Po oceni ustavnega sodišča je imel zakonodajalec za tako ureditev utemeljene razloge in ni ravnal arbitrarno.
92. Ocena ustavnosti 5. člena novele ZDen, ki 24. členu ZDen dodaja nov četrti odstavek, je neposredno povezana z oceno ustavnosti 6. člena novele ZDen. Člen 24 ZDen varuje najemna, zakupna in tem podobna razmerja tudi po vrnitvi podržavljene nepremičnine. Novi četrti odstavek pa določa, da najemodajalec ne more odpovedati najemnega razmerja, dokler najemojemalcu ne povrne vlaganj, s katerimi mu je bila povečana vrednost nepremičnine. Hkrati tudi določa, da najemnina za poslovni prostor v tem obdobju ne more biti višja, kot je povprečna najemnina za podobno nepremičnino (ob upoštevanju stanja nepremičnine pred najemojemalčevimi vlaganji), najemnina za stanovanje pa ne višja, kot to določa stanovanjski zakon.
93. Prepoved odpovedi najemnega razmerja in zakonska določitev višine najemnine pomeni omejitev svobode razpolaganja, ki predstavlja eno izmed upravičenj lastninske pravice iz 33. člena ustave. Varstvo lastninske pravice po ustavi pa ni neomejeno, ampak mora upoštevati tudi interese drugih članov skupnosti (67. člen ustave). Ustavno sodišče je vprašanje v odločbi št. U-I-119/94 (Uradni list RS, št. 24/96, OdlUS V, 32) ob presoji posameznih določb stanovanjskega zakona upoštevalo, da pravnega položaja nekdanjih imetnikov stanovanjske pravice glede najemnega razmerja, ki je nadomestilo prejšnjo stanovanjsko pravico, ni mogoče v celoti enačiti s klasičnim civilnopravnim najemnim razmerjem. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi omejevanje višine najemnine za stanovanja že presojalo in odločilo, da je to eden izmed ukrepov zagotavljanja socialne funkcije stanovanjskega premoženja in da je zato v skladu s 67. členom ustave. Zato tudi določba, ki se nanaša na omejitev višine najemnine za stanovanja in se sklicuje na stanovanjski zakon, ni v neskladju z ustavo. Kolikor se izpodbijana določba nanaša na najemnine za poslovne prostore, pa ustavno sodišče ugotavlja, da ne gre za poseg v lastninska upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, saj napotuje na višino najemnine, ki jo izoblikujejo tržni pogoji.
94. Iz vsebine prvega stavka novega četrtega odstavka 24. člena in iz zakonodajnega gradiva (Pregled amandmajev, št. 720-01/91 – 0003/0213 z dne 2. 7. 1998) izhaja, da se ta dopolnitev nanaša le na omejitev odpovedi najemnega razmerja za poslovne prostore. Stanovanjska najemna razmerja, ki so nastala med denacionalizacijskimi upravičenci kot najemodajalci nepremičnin in najemojemalci – prejšnjimi imetniki stanovanjske pravice – na podlagi tretjega odstavka 29. člena ZDen, ureja SZ. Na podlagi prvega in drugega odstavka 147. člena SZ so lastniki stanovanj z občani, ki so imeli stanovanjsko pravico, sklenili najemno pogodbo za nedoločen čas. Ta najemna pogodba, sklenjena za nedoločen čas, se lahko na podlagi 53. člena SZ odpove le iz krivdnih razlogov. Te razloge zakon našteva taksativno in po vsebini pomenijo hude kršitve najemnega razmerja. Določbe SZ dajejo najemnikom stanovanj zadostno pravno varstvo in ni potrebno, da bi zakonodajalec še dodatno določal omejitev odpovedi teh najemnih razmerij.
95. ZDen pa ni uredil razmerij, ki nastanejo med denacionalizacijskimi upravičenci (lastniki) in najemojemalci poslovnih stavb in poslovnih prostorov. To najemno razmerje pa ni varovano tako, kot so varovana stanovanjska najemna razmerja, saj ni določeno, da bi denacionalizacijski upravičenci morali skleniti z najemojemalci poslovnih prostorov najemno razmerje za nedoločen čas, ki bi ga lahko odpovedali le iz krivdnih razlogov. Zakon o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (Uradni list SRS, št. 18/74 in 34/88) določa, da je najemno razmerje, sklenjeno za nedoločen čas, mogoče odpovedati z enoletnim odpovednim rokom. V 28. členu pa določa primere, v katerih lahko najemodajalec odstopi od najemne pogodbe ob vsakem času, ne glede na pogodbene ali zakonske roke. Kakor je razvidno, najemojemalci poslovnih prostorov ne uživajo zadostnega pravnega varstva, ki bi jim zagotavljalo ustavno pravico iz 74. člena ustave (gospodarska pobuda). Zato je zakonodajalec v primerih, ko so najemojemalci poslovnih prostorov s svojimi sredstvi povečali vrednost podržavljene nepremičnine, iz utemeljenega razloga določil, da najemodajalec ne more odpovedati najemnega razmerja, dokler najemojemalcu ne povrne vlaganj. Ukrep, to je prepoved odpovedi najemnega razmerja, je primeren in v sorazmerju s pravico najemojemalca, ki v času prepovedi odpovedi najemnega razmerja še terja vrednost opravljenih vlaganj. Zato je ustavno sodišče odločilo, da določba 5. člena novele ZDen ni v nasprotju z ustavo.

96. Pobudnik Ljubo Sirc izpodbija celoten 8. člen novele ZDen, ki po njegovem mnenju oživlja terjatve, zavarovane s hipoteko. Navaja, da je taka ureditev diskriminatorna, ker ne oživlja tudi drugih terjatev, ki niso bile zavarovane s hipoteko. Pobudnik ZLRPS pa izpodbija 8. člen novele ZDen v delu, ki se nanaša na drugi odstavek novega 26.a člena ZDen in ki se glasi: “Upravičenec do povračila terjatev, zavarovanih s hipoteko na nepremičninah za terjatve bank, zavarovalnic in drugih kapitalskih družb, za katere je uveden postopek denacionalizacije, je Slovenski odškodninski sklad.“
97. Pobudnika navajata, da izpodbijana določba neupravičeno širi krog hipotekarnih upnikov na škodo denacionalizacijskih upravičencev. Pri tem sprememba ne izhaja iz pravnega razmerja, ki je bil obligacijskopravni temelj hipoteke. Hipotekarne koristi naj bi si pridobila država, čeprav bi jih lahko na temelju hipoteke le zastavni upnik. Sprememba naj bi kršila temeljna načela pogodbenega prava, načela prenosa pravic od enega titularja na drugega in predvsem naj bi denacionalizacijske upravičence postavljala v neenak položaj (14. člen ustave).
98. Člen 25 novele ZDen pa določa enoletni rok od uveljavitve tega zakona za vložitev tožbe za povračilo terjatev, zavarovanih s hipoteko na podržavljeni nepremičnini v primerih, ko so postale odločbe o denacionalizaciji pravnomočne pred uveljavitvijo novele ZDen. Pobudniki izpodbijajo navedeno določbo zaradi kršitve načela prepovedi povratnega učinkovanja predpisov iz 155. člena ustave in načel pravne države (2. člen ustave).
99. Prvi odstavek novega 26.a člena ZDen določa, da upniki upravičenca oziroma njihovi pravni nasledniki, katerih terjatve so s podržavljenjem postale neizterljive ali nezavarovane, lahko uveljavljajo te terjatve s tožbo pri pristojnem sodišču. Drugi odstavek pa se nanaša na terjatve tistih hipotekarnih upnikov, ki nimajo pravnega naslednika, ki bi lahko uveljavljal povračilo, zavarovano s hipoteko.
100. ZDen ureja denacionalizacijo podržavljenega premoženja (1. člen ZDen), v prvem odstavku 8. člena pa je ZDen že ob uveljavitvi 1991 opredelil, kaj se šteje za premoženje v smislu tega zakona. Določil je, da se za to premoženje štejejo premične in nepremične stvari in podjetja oziroma kapitalski deleži osebnih in kapitalskih družb. Povračila terjatev in drugih podobnih pravic torej v postopku denacionalizacije ni mogoče zahtevati. Ker zakonodajalec ob sprejemu novele ZDen ni opredelil razmerja med 8. čenom ZDen in 8. členom novele ZDen, je izpodbijana določba 8. člena novele ZDen nejasna. Razlika pa obstaja tudi med samim prvim in drugim odstavkom 8. člena novele ZDen. Drugi odstavek, ki naj bi urejal primere, ko so bili upniki banke, zavarovalnice in druge kapitalske družbe, se nanaša le na terjatve, zavarovane s hipotekami; prvi odstavek, ki naj bi urejal primere, ko so bili upniki druge osebe, pa na terjatve, ki so postale neizterljive ali nezavarovane zaradi podržavljenja, ne glede na to, ali so bile te terjatve zavarovane s hipoteko ali ne. Iz zakonodajnega gradiva ni razvidno, zakaj se je zakonodajalec odločil za tako razlikovanje. Glede na predpise, ki so urejali zavarovana upniško-dolžniška pravna razmerja ob podržavljenju, pa ni jasno, na katere terjatve naj bi se določba prvega odstavka 8. člena novele ZDen sploh nanašala.
101. Zakon o ureditvi povojnih obveznosti (Uradni list FLRJ, št. 66/46) je določal obračun obveznosti, ki so nastale do 18. 4. 1941 in niso bile poravnane do uveljavitve tega zakona, v razmerju 10 starih dinarjev za 1 dinar DFJ. Ta zakon pa je tudi določal obračun hranilnih vlog v razmerjih od dveh starih dinarjev za en dinar DFJ do desetih starih dinarjev za en dinar DFJ, odvisno od višine hranilne vloge. Iz tega izhaja tudi določeno razvrednotenje pred drugo svetovno vojno nastalih terjatev. Izpodbijana ureditev pa ne določa, kako naj bi se te terjatve upoštevale, s tem obračunom ali brez njega. Glede na to, da so povojni predpisi določali ureditev bremen, vknjiženih na podržavljenih nepremičninah, iz izpodbijane določbe tudi ni razvidno, kdaj bi se neka terjatev štela za neizterljivo ali nezavarovano.
102. Zakon o konfiskaciji imovine in o izvrševanju konfiskacije (Uradni list DFJ, št. 40/45) je določal, da je pri konfiskaciji premoženja država prevzela odgovornost za obsojenčeve dolgove in obveznosti, kolikor so ti nastali pred izvršitvijo dejanja in v skladu z omejitvijo po 6. členu odloka AVNOJ (7. člen zakona o konfiskaciji). Po avtentični razlagi navedenega 7. člena so se prijave o terjatvah tretjih oseb vložile pri sodišču, ki je izvajalo konfiskacijo, sodišče pa je z objavo na sodni deski in v Uradnem listu RS pozvalo upnike k prijavi terjatev. Vsebinsko enako je to v 5. členu urejal tudi kasnejši zakon o zaplembi premoženja in o izvrševanju zaplembe (Uradni list FLRJ, št. 61/46). Zakon o ureditvi bremen, vknjiženih na nepremičninah, ki so prešle v last države po zakonu o agrarni reformi in kolonizaciji in po splošnem zakonu o ravnanju z razlaščenimi in zaplenjenimi gozdnimi posestvi (Uradni list FLRJ, št. 106/47) je v 1. členu določal, da neplačani del denarnih dolgov, vknjiženih na podržavljenih nepremičninah, prevzame država do višine vrednosti odvzete nepremičnine. Če pa je bil odvzet samo del obremenjene nepremičnine, je država prevzela tudi sorazmerni neplačani del dolgov, vknjiženih na tej nepremičnini. Na podlagi 4. člena so se na podržavljeni nepremičnini vknjižena bremena (z izjemo služnosti) izbrisala. Tudi zakon o izvršitvi kazni, varnostnih ukrepov in vzgojnih poboljševalnih ukrepov (Uradni list LRS, št. 47/51) je določal, da v primerih, ko je bila izrečena sankcija zaplembe premoženja, sodišče odloči, kateri zastavni upniki naj se poplačajo in s kolikšnimi zneski (100. člen). Da bi se uredilo “stanje zemljiških knjig v skladu z dejanskim stanjem in da bi se razbremenila sodišča nepotrebnega dela v zvezi z zastavnimi pravicami, ki dejansko ne obstajajo“,8 pa je bila leta 1952 sprejeta uredba o izbrisu zastavne pravice za stare terjatve (Uradni list LRS, št. 2/52). Po uradni dolžnosti so se izbrisale zastavne pravice za vse terjatve, za katere je bila zastavna pravica vknjižena do 31. 12. 1920, in za vse terjatve, za katere je bila zastavna pravica vknjižena v času od 1. 1. 1921 do 8. 5. 1945, če znesek zavarovane terjatve, obračunan po veljavnih predpisih, ni presegal vrednosti 1000 takratnih dinarjev. Člen 4 pa je določal, da se zastavne pravice ne izbrišejo v tistih primerih, ko so upniki do 30. 6. 1952 sporočili pristojnemu sodišču, da ne privolijo v izbris zastavne pravice. Terjatve niso postale neizterljive tudi, če je hipoteka ugasnila zaradi razlastitve (53. člen zakona o razlastitvi, Uradni list FLRJ, št. 12/57, 53/62, 13/65 in 5/68). V teh primerih je moral razlastitveni upravičenec položiti odškodninski znesek pri banki na poseben račun, banka pa je lastniku razlaščene nepremičnine oziroma imetniku stvarne pravice izplačala odškodnino na podlagi pisnega sporazuma ali na podlagi sodne odločbe. Zakon o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (Uradni list FLRJ, št. 52/58) je stvarna bremena na nacionaliziranih nepremičninah uredil v posebnem poglavju (50. do 53. člen). Določil je izbris hipotek in drugih stvarnih bremen, obenem pa uredil odplačevanje terjatev, zavarovanih s hipoteko. Prejšnji lastnik nacionalizirane nepremičnine pa je na podlagi 52. člena tega zakona ostal še naprej dolžnik, “če posojilo ni bilo porabljeno za zidanje, obnovo ali vzdrževanje zgradbe“. V okviru predpisov, ki jih našteva 3. člen ZDen, je vprašanje hipotek in drugih stvarnih bremen uredil tudi temeljni zakon o izkoriščanju kmetijskega zemljišča (Uradni list FLRJ, št. 43/59, 53/62, 10/65, 25/65 in 12/65). V 49. členu je določal, da hipoteke in druga stvarna bremena, ki so bila vpisana na arondiranem zemljišču (z izjemo stvarne služnosti), izgubijo pravno veljavnost in da jih je treba izbrisati iz zemljiških knjig. Po drugem odstavku istega člena pa so imeli tisti, v katerih korist je bilo vknjiženo breme, pravico zahtevati, naj se izbrisano breme vknjiži na zemljišču, ki je bilo dano v odškodnino za pripojeno zemljišče. Če pa je bila prejšnjemu lastniku namesto drugega zemljišča priznana odškodnina, jo je moral arondacijski upravičenec plačati pri banki na poseben račun, podobno kot po zakonu o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč.
103. Iz navedenega izhaja, da so bile terjatve izterljive in zavarovane bodisi z državnim jamstvom bodisi s posebno zakonsko ureditvijo, ki je določala način poplačila terjatev. Praviloma se zastavna pravica oziroma hipoteka izbriše po poplačilu celotne terjatve, v primerih, ko je šlo za podržavljenje nepremičnin, pa so predpisi določali izbris hipotek in drugih bremen po uradni dolžnosti. Zato sam izbris hipoteke ne more pomeniti, da je bila terjatev tudi dejansko plačana. Dejstvo, da je bila hipoteka vpisana, je lahko le dokaz, da je bila terjatev zavarovana, ne more pa biti dokaz neplačane obveznosti. Ker izpodbijana ureditev ne vsebuje določb o dokaznem bremenu za neizterjane terjatve, bi bilo potrebno uporabiti splošna pravila o dokaznem bremenu, ki pa to dokazno breme nalagajo dolžniku. Upnik bi namreč navajal, da je terjatev obstajala in obstoj terjatve dokazoval z njenim zavarovanjem s hipoteko, dolžnik, denacionalizacijski upravičenec oziroma njegov pravni naslednik, pa bi moral dokazovati, da je bila terjatev poplačana. Tudi v tistih primerih, ko je dolžnik še po podržavljenju premoženja odgovarjal za terjatev, je malo verjetno, da bi hranil dokazila o plačilu terjatve, stare 40 in več let. Še manj verjetno je, da bi taka dokazila hranili njegovi pravni nasledniki. V primerih, ko je obveznosti za zavarovane terjatve prevzela država ali drug subjekt (npr. arondacijski upravičenec), pa dolžnik plačila terjatve sploh ne bi mogel dokazati. To bi ga v postopkih po izpodbijani ureditvi postavilo v neenakopraven položaj, ki bi bil v nasprotju z 22. členom ustave, ki vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic.
104. Tudi položaj upravičencev po izpodbijani določbi ni enak. Navedena je že bila razlika med upravičenci, ki bi bili zavezani za plačilo terjatev po prvem in po drugem odstavku izpodbijanega 8. člena novele ZDen. Poleg tega pa bi taka ureditev omogočila neke vrste denacionalizacijo terjatev samo enemu krogu oseb in to po kriteriju, da so se njihove terjatve nanašale na podržavljeno premoženje. Tem “novim upravičencem“ za pridobitev položaja upravičenca do denacionalizacije ne bi bilo potrebno izpolnjevati pogojev iz 9. člena ZDen. Taka ureditev je v nasprotju tudi s 14. členom ustave.
105. Vpisana hipoteka torej dokazuje le obstoj zavarovanja terjatve, ne pa njene višine v času podržavljenja nepremičnine. Tako hipoteke kot usodo terjatev je uredila vrsta v 102. točki te obrazložitve navedenih predpisov. Po desetletjih je nemogoče pričakovati, da bi stranke ob upoštevanju dokaznega bremena uspele obračunati in dokazati višino terjatev, ki so bile zavarovane s hipotekami na podržavljenih nepremičninah. Poleg tega so zakoni urejali prevzem terjatev oziroma delov terjatev s strani države oziroma drugih subjektov (arondacijskih upravičencev, razlastitvenih upravičencev itd.). Prišlo bi torej do vrste postopkov, ki bi jih bilo zaradi zapletenega razčiščevanja dejanskega stanja in pravnih vprašanj težko uspešno in v doglednem času zaključiti.
106. Ustavno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana določba 8. člena novele ZDen zaradi svoje nejasnosti in nasprotij tako znotraj nje same kot tudi znotraj ureditve denacionalizacije v nasprotju z 2. členom ustave. Zato je ustavno sodišče to določbo razveljavilo. Glede na to, da se pravnomočne odločbe iz 25. člena novele ZDen nanašajo na tiste primere, ki jih ureja 8. člen novele ZDen, je bilo potrebno razveljaviti tudi 25. člen novele ZDen. Razveljavitev 8. člena novele ZDen pa ne pomeni, da organi, ki odločajo o denacionalizaciji, pri vrednotenju podržavljenega premoženja ne morejo ugotavljati stanja podržavljenega premoženja tudi z upoštevanjem obremenitve premoženja v času podržavljenja.

107. Prvi odstavek 9. člena novele ZDen dopolnjuje 27. člen ZDen z novim prvim odstavkom, ki se glasi: “Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije je zavezanec za vračilo podržavljenih kmetijskih zemljišč, gozdov in nadomestnih zemljišč. Pri tem je dolžan upoštevati določbe iz 1. do 4. točke prvega odstavka 21. člena in 22. člena zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96).“
108. Pobudniki izpodbijajo novi prvi odstavek 9. člena ZDen v delu, ki nalaga Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije dolžnost upoštevati določbe iz 1. do 4. točke prvega odstavka 21. člena in 22. člena ZKZ. Menijo, da brez ustavne podlage in v nasprotju z zasnovo ZDen omejuje vračanje kmetijskih zemljišč, ki ležijo v kompleksih, ker naj bi se možnost vračanja vezala na predhodno pridobljeni status kmeta.
109. Prvi odstavek 21. člena ZKZ določa predkupno pravico kmetijskih zemljišč, kmetijskih gospodarstev in gozdov. Na podlagi od 1. do 4. točke lahko uveljavljajo prednostno pravico pri nakupu navedenih nepremičnin: 1. solastnik, 2. zakupnik, ki je kmet, 3. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, zakupu ali drugačni obdelavi, meji na zemljišče, ki je naprodaj, 4. drug kmet, ki ima zemljišče, ki ga ima v lasti, zakupu ali drugačni obdelavi, v primerni oddaljenosti. Določbe 22. člena ZKZ definirajo, kdo je kmet v smislu tega zakona.
110. Izpodbijane določbe ni mogoče razlagati tako, kot jo razlagajo pobudniki. S to določbo se ne omejuje vračanje kmetijskih zemljišč, kmetijskih gospodarstev in gozdov ter nadomestnih zemljišč le kmetom, ampak se določajo prednostni kriteriji pri dodeljevanju nadomestnih zemljišč, če je več upravičencev zainteresiranih za isto nadomestno zemljišče. Kriteriji, ki določajo pravico do prednostnega nakupa iz 21. člena ZKZ, so povsem utemeljeni tudi za ugotavljanje prednostne pravice pri dodeljevanju nadomestnega zemljišča. Zato ne gre za poseg v lastninska upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, temveč naj bi dopolnitev le pospešila proces denacionalizacije in omogočila odločitev v zadevah, ko zaradi konkuriranja interesov upravičencev do nadomestnih zemljišč ne bi bilo mogoče izdati odločbe o vrnitvi nadomestnega zemljišča. Z vračilom nadomestnih zemljišč (kadar so za to izpolnjeni pogoji po ZDen) se, tako kot z vračilom v naravi, popolneje popravijo krivice, hkrati pa se razbremenjuje Slovenski odškodninski sklad oziroma Republika Slovenija, to pa je, kot je že ugotovilo ustavno sodišče v odločbi št. U-I-147/93 (OdlUS IV, 5), v javnem interesu.

111. Člen 16 novele ZDen določa, da je treba zahtevi za denacionalizacijo priložiti historični zemljiškoknjižni izpisek “C“ lista. Pobudnik ZLRPS izpodbija navedeno določbo, ker meni, da postavlja upravičence v neenakopraven položaj.
112. Na podlagi prvega odstavka 50. člena zakona o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 33/95) zemljiškoknjižni vložek sestavljajo listi A, B in C. Ustavno sodišče ugotavlja, da je že dosedanje besedilo prve alinee tretjega odstavka 62. člena ZDen določalo obveznost priložitve zemljiškoknjižnega izpiska z vsemi vpisi in izbrisi v zemljiškoknjižnih vložkih. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva je bilo izpodbijano dopolnilo sprejeto iz razloga, ker upravni organi niso vedno zahtevali celotnega historičnega zemljiškoknjižnega izpiska. Gre za določbo, ki je pojasnjevalne narave in ne krši ustavnega načela enakosti, zato ustavno sodišče ugotavlja, da ni v nasprotju z ustavo.

113. Člen 18 novele ZDen dopolnjuje 70. člen ZDen z novim drugim odstavkom, ki določa, da v posebnem postopku ugotavljanja državljanstva kot predhodnega vprašanja dokazno breme o pravni podlagi pridobitve tujega državljanstva nosijo stranke, ki uveljavljajo denacionalizacijo.
114. Pobudnik ZLRPS izpodbija navedeno dopolnitev 70. člena ZDen, ker meni, da načelo pravne varnosti (2. člen ustave) in pravičnosti terja izvajanje vseh presumpcij tako, da so v korist tistega, ki mu je bilo nekaj odvzeto.
115. Iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec, št. 26/97, str. 22) je razvidno, da je imel zakonodajalec namen dokazovanje tujega prava v postopkih ugotavljanja državljanstva urediti enako, kot je to s prvim odstavkom 70. člena izrecno urejeno za postopek denacionalizacije. Glede na to, da se dopolnitev 70. člena ZDen nanaša na dokaz o pravni podlagi pridobitve tujega državljanstva, ustavno sodišče ugotavlja, da taka dopolnitev ni v nasprotju z ustavo, ker ne pomeni določanja novih obveznosti strank, ki uveljavljajo denacionalizacijo. Na podlagi drugega odstavka 163. člena ZUP namreč lahko upravni organ zahteva od stranke, da mu predloži javno listino, izdano od pristojnega tujega organa, s katero se potrjuje, katero pravo velja v tuji državi. Odločba o sprejemu v državljanstvo je javna listina, iz katere je razvidno, na podlagi katere pravne podlage je bila izdana.

116. Člen 19 novele ZDen dodaja 74. členu ZDen nov drugi odstavek, ki naj bi pomenil uskladitev z odločbo ustavnega sodišča št. U-I-81/94 z dne 20. 3. 1997 (Uradni list RS, št. U-I-20/97, OdlUS VI, 42). Pobudnik ZLRPS navedeno določbo izpodbija, ker meni, da vnaša neenakost med upravičence in omejuje njihovo lastninsko pravico.
117. Z zgoraj navedeno odločbo je ustavno sodišče razveljavilo drugi odstavek 74. člena ZDen, ker je ugotovilo, da je izključitev zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju: ZDKG) iz uporabe v zapuščinskih postopkih glede denacionaliziranega premoženja v nasprotju s 67., 71. in 14. členom ustave. Ker je že sama razveljavitev drugega odstavka 74. člena pomenila, da se v zapuščinskih postopkih, v katerih je predmet dedovanja denacionalizirano premoženje, mora uporabiti tudi ZDKG, izpodbijana dopolnitev ni v nasprotju z ustavo, kolikor določa uporabo obeh zakonov, ki urejata dedovanje. V nasprotju je le v tistem delu, v katerem določa, da se določbe ZDKG uporabljajo le v primeru, če je predmet dedovanja zaščitena kmetija. Ne gre torej za neustavnost iz razlogov, ki jih navaja pobudnik, temveč zato, ker se z navedeno dopolnitvijo oži krog primerov dedovanja po ZDKG. Za dedovanje denacionaliziranega kmetijskega zemljišča po posebnem zakonu mora biti izpolnjen pogoj, da je to zemljišče pred podržavljenjem pripadalo kmetijski oziroma kmetijsko-gozdarski gospodarski enoti, ki je bila kasneje določena kot zaščitena kmetija (odločba št. Up-62/94 z dne 13. 11. 1997, OdlUS, VI, 194).
118. Ker izpodbijana dopolnitev ne dopušča uporabe ZDKG v vseh navedenih primerih, temveč le v primeru, če je predmet dedovanja zaščitena kmetija, je v naprotju z ustavo iz istih razlogov, kot je bil v nasprotju z ustavo drugi odstavek 74. člena ZDen, ki ga je ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U-I-20/97.

119. Člen 22 novele ZDen dopolnjuje prvi odstavek 88. člena ZDen z novim stavkom. Določa, da se šteje obdelava kmetijskih zemljišč in izvajanje del v gozdovih za dopustno razpolaganje, če poteka v skladu z zakonom, ki ureja kmetijska zemljišča oziroma v skladu z načrti za gospodarjenje z gozdovi.
120. Pobudniki, ki izpodbijajo to določbo, menijo, da obdelava kmetijskih zemljišč in izvajanje del v gozdovih pomenita dejansko razmerje, ki ga ni mogoče šteti za razpolaganje, ki je pravni pojem. Po mnenju pobudnikov je izpodbijana ureditev v naprotju z načelom pravne varnosti, ker ni potrebna.
121. Dopolnitev 88. člena ZDen pomeni zakonsko ureditev gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči in gozdovi, ki so predmet vrnitve v postopku denacionalizacije. Prvi odstavek 88. člena ZDen je z dnem uveljavitve zakona prepovedal razpolaganje z nepremičninami oziroma premoženjem, glede katerega je obstajala dolžnost vrnitve. V drugem odstavku je določil, da so pravni posli in enostranske izjave volje v nasprotju s prvim odstavkom tega člena, nični. Izpodbijana dopolnitev 88. člena ZDen samo pojasnjuje, da obdelava kmetijskih zemljišč v skladu z zakonom, ki ureja kmetijska zemljišča, in izvajanje del v gozdovih v skladu z načrti za gospodarjenje z gozdovi pomenijo dopustno razpolaganje.
122. Pobudnik pravilno ugotavlja, da v teh primerih ne gre za razpolaganje v civilnopravnem smislu, ampak za dejanska razmerja. Prav iz tega razloga ni poseženo v pravni položaj upravičencev, ki je tako varovan z 88. členom ZDen. Dopolnitev še v večji meri zagotavlja dolžnost zavezanca, da gospodari z navedenimi nepremičninami v skladu z veljavnimi predpisi.

123. Z izpodbijano določbo 24. člena novele ZDen je zakonodajalec določil rok enega leta od uveljavitve te novele za vložitev zahtev iz 25. in 26. člena ZDen v zadevah, v katerih je že bilo odločeno s pravnomočno odločbo. Te zahteve se nanašajo na zahtevke iz naslova povečane oziroma zmanjšane vrednosti podržavljenih nepremičnin, vrnjenih v postopku denacionalizacije. Zato, da bi lahko najemojemalci svoje zahtevke iz naslova vlaganj v navedene nepremičnine uveljavljali, določa 26. člen novele ZDen, da jih mora pristojni organ v 60 dneh od uveljavitve zakona pozvati, da priglasijo svoje zahtevke.
124. Pobudniki izpodbijajo navedene določbe zaradi kršitve načela prepovedi povratne veljave predpisov iz 155. člena ustave in načel pravne države (2. člen ustave).
125. Vse te določbe posegajo v že pravnomočne odločbe, kar pomeni, da posegajo v že vzpostavljeno lastninsko pravico oziroma druga upravičenja lastninske narave. Za dopustnost takega posega morajo biti izpolnjeni pogoji najstrožje ustavnosodne presoje, ki jo je ustavno sodišče že obrazložilo, ko je presojalo 23. člen novele ZDen. S to odločbo je ustavno sodišče ugotovilo, da so določbe 6. in 7. člena novele ZDen, ki se nanašajo na dopolnitve 25. in 26. člena ZDen, v skladu z ustavo. Razlogi, ki jih je obrazložilo pri oceni navedenih določb, pomenijo hkrati tudi razloge, ki utemeljujejo ustavno dopustnost posega v pravna razmerja po pravnomočnosti denacionalizacijskih odločb v primerih, na katere se te izpodbijane določbe nanašajo.
126. Kot dodatni razlog je ustavno sodišče še upoštevalo, da gre v teh primerih za varstvo pravic ne samo lastnikov, ampak tudi tistih oseb, ki imajo glede denacionaliziranega premoženja določena premoženjskopravna upravičenja. S tako ureditvijo je vzpostavljeno enako obravnavanje med upravičenci in drugimi osebami, ki imajo na podlagi teh določb premoženjskopravna upravičenja, kot tudi med upravičenci samimi. Zakon je za vse udeležence denacionalizacije določil enoten prekluzivni rok za vložitev zahteve za denacionalizacijo, zato je enotno obravnavanje, kot ga zagotavljajo izpodbijane določbe, v skladu z načelom enakosti iz 14. člena ustave.
127. Ustavno sodišče ob tem ponovno opozarja na prepočasno postopanje pristojnih organov v denacionalizacijskem postopku. V zadevah, ki jih obravnava, zlasti v zadevah glede sporov o pristojnosti, je ustavno sodišče ugotovilo, da je veliko zadev, ko se šele sedaj odloča o pristojnosti in kjer se ugotovitveni postopek dejansko sploh še ni začel. Zato ustavno sodišče vse pristojne organe poziva k doslednemu prednostnemu obravnavanju denacionalizacijskih zadev. Lastninjenje družbenega kapitala in sredstev v družbeni lastnini se kot pravni in ekonomski proces zaključuje. V tem okviru je treba tudi postopke denacionalizacije kot primarne oblike privatizacije v javnem interesu čimprej končati.

128. Izpodbijana določba 27. člena določa, da se postopki, ki do uveljavitve tega zakona še niso pravnomočno končani, končajo po določbah te novele.
129. Pobudniki ZLRPS, Anton Silvester Antičevič, Marica Požar, Nikolaj Limoni in Dobroslava Antičevič izpodbijajo navedeno določbo zaradi domnevne kršitve 14. člena ustave, pobudnik Boris Pavšlar pa meni, da bi bilo edino smiselno in pravilno presojati zakonitost odločbe glede na pravo, ki je veljalo v trenutku njene izdaje, kar naj bi pomenilo, da izpodbijani člen učinkuje retroaktivno (155. člen ustave).
130. Ustavno sodišče je s to odločbo razveljavilo vse tiste določbe, ki so bistveno spreminjale pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev v primerjavi z njihovim pravnim položajem, ki jim je bil priznan z uveljavitvijo ZDen. Razveljavitev prvega in tretjega odstavka ter delna razveljavitev drugega odstavka 1. člena novele ZDen v zvezi z razveljavitvijo 2. točke prvega odstavka 23. člena novele ZDen pomeni, da ostajajo pogoji za določitev denacionalizacijskega upravičenca nespremenjeni oziroma da se delno spreminjajo le za naprej. Spremembe in dopolnitve, ki sicer posegajo v določeni meri v njihov pravni položaj, je presojalo po strogi ustavnosodni presoji in pri tem upoštevalo načelo varstva pridobljenih pravic drugih oseb, ki jih denacionalizacijski postopki tudi prizadevajo. Glede na navedeno je mogoča uporaba določb, ki so prestale strogo ustavnosodno presojo, samo ob ureditvi, ki jo določa 27. člen novele ZDen. Ne gre torej za retroaktivno določanje nezakonitosti denacionalizacijskih odločb, kot to zmotno meni pobudnik Boris Pavšlar. Zato izpodbijana določba ni v nasprotju z ustavo.
131. V zvezi z uveljavitvijo novele ZDen ustavno sodišče ugotavlja, da se je z njegovo uveljavitvijo izčrpal zakon o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja (Uradni list RS, št. 74/95), ki je po razveljavitvi prve alinee prvega odstavka 1. člena in razveljavitvi triletnega roka v primeru iz četrte alinee prvega odstavka 1. člena (odločba ustavnega sodišča št. U-I-107/96 – OdlUS V, 174), v nerazveljavljenem delu še veljal. Iz vsebine sprememb in dopolnitev ZDen namreč izhaja, da je razlog za zadržanje izvrševanja 27. člena ZDen odpadel.

132. Ustavno sodišče je izvrševanje izpodbijanega zakona zadržalo s sklepom št. U-I-326/98 z dne 30. 9. 1998. Začasno zadržanje je začelo veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS. Začasno zadržanje se nanaša na izvrševanje celotne novele ZDen, torej tudi na začetek teka šestmesečnega roka za začetek postopka obnove denacionalizacijskega postopka na podlagi 23. člena novele ZDen in 60-dnevnega roka, v katerem morajo najemojemalci poslovnih prostorov in stanovanj ter upravičenci do vrnitve priglasiti svoje zahtevke iz naslova vlaganj v nepremičnine oziroma iz naslova zmanjšanja vrednosti nepremičnin. Glede na to, da pomeni ta odločba končno odločitev ustavnega sodišča, preneha tudi začasno zadržanje izvrševanja novele ZDen z dnem začetka njenega učinkovanja, to je naslednji dan po objavi (43. člen zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Zato tudi navedena roka iz 23. in 26. člena novele ZDen začneta teči z dnem prenehanja začasnega zadržanja izvrševanja zakona.

133. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega odstavka 40. člena in 25. člena ZustS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Ude je dal pritrdilno ločeno mnenje.

1 Zdenko Čepič, Agrarna reforma in kolonizacija v Sloveniji (1945–1948), 1995, stran127, opomba 80: “Delniško družbo Emona (Zavod za kmetijstvo in nepremičnine – Istituto agricolo imobiliare di Lubiana) so ustanovili italijanski okupatorji 20. 11. 1941. Glavni sedež je imela v Rimu. Emona je odkupila zemljo od nemške države oziroma nemške družbe za naselitev skrbniških ozemelj – Deutsche Umsiedlungs Treuhandgesellschaft (DUT). To je bila zemlja kočevskih Nemcev, ki so jo ti prodali tej nemški družbi ob svoji preselitvi v ‘rajh’. Emona je nameravala na ta posestva naseliti svoje koloniste.“
Stran 127 in 128: “Skupna površina, ki so jo navedli Italijani kot emonsko posest, ter površina gozdov je približana površini, ki je bila po vojni vodena v zemljiškem skladu kot emonska zemlja. Po uradnih podatkih ministrstva za kmetijstvo in gozdarstvo LRS je bilo emonske zemlje 52.200 ha. Obdelovalne zemlje je bilo 15.500 ha, pašnikov 18.700 ha, gozdov 18.000 ha. V zaplenjeni zemlji je gozd predstavljal največji delež.
Poseben problem pri izvajanju agrarne reforme so predstavljali emonski vinogradi v Beli krajini. Vprašanje njihove lastnine oziroma zakupa se je postavilo že leta 1944 na osvobojenem ozemlju v Beli krajini. Odlok o dodeljevanju in upravljanju zemlje izseljenih Kočevarjev je namreč to zemljo dajal Slovencem v brezplačno uporabo. Spori pa so nastali v primerih, ko so posamezniki leta 1941 in 1942 v Beli krajini vinograde, ki so bili v lasti Emone, vzeli od te v najem ali jih celo kupili. Ko so bili ti, tako kot vsa emonska zemlja, razlaščeni, se je postavilo vprašanje veljavnosti teh najemnih in kupoprodajnih pogodb, sklenjenih z okupatorjevo ustanovo.......Predsedstvo SNOS se je postavilo na stališče, da so vse kupne in druge pogodbe, ki jih je nekdo sklenil z okupatorjevo družbo Emona, neveljavne.....Na podlagi določbe v zakonu o agrarni reformi, s katero je bila zaplenjena zemljiška posest vnešena v zemljiški sklad, so tudi ‘emonski’ vinogradi postali del sklada in so bili najemnikom iz leta 1944 odvzeti.“
Tone Ferenc: Nacistična raznarodovalna politika v Sloveniji v letih 1941 do 1945, Maribor 1968, stran 593 – 598: Himmlerjeva odredba o preselitvi in diplomatska pogajanja v Rimu – Pogodba o preselitvi nemških državljanov in volksdeutscherjev iz Ljubljanske pokrajine z izvršilnimi določbami k tej pogodbi je bila podpisana 31. avgusta 1941 v Rimu. Razvidno je, da je v tej pogodbi italijanska stran privolila, da premoženje preseljenih kočevskih Nemcev odkupita dve italijanski družbi.
2 Stojan Cigoj, Mednarodno zasebno pravo, 1. knjiga, Splošni nauki, Ljubljana 1977, str. 85.
3 V zvezi z uveljavljanjem pravice do vrnitve premoženja, zaplenjenega z razveljavljeno kazensko sodbo, je ustavno sodišče odločalo z odločbo št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98).
4 Dr. Tone Jerovšek, Pravnomočnost konkretnih upravnih aktov, Ljubljana 1992, str. 147: “Institut pravnomočnosti upravnih aktov pomeni omejevanje države in preprečevanje samovolje državnega aparata pri spreminjanju pravnih razmerij. Pravnomočnost je tako temelj pravnega miru in pravne varnosti. V sistemu pravnih vrednot je pravnomočnost nad zakonitostjo, saj utrjuje tudi nezakonite pravne akte, ne pa tudi ničnih. Institut pravnomočnosti utrjuje pravno razmerje, ki se je na podlagi predpisov izteklo v upravnopravno odločitev. S pravnomočnostjo se oblikovano pravno razmerje vzpostavlja kot relativno nespremenljiva pravica ali obveznost oziroma pravna korist.“
5 Glej odločbo ustavnega sodišča št. U-I-200/97 z dne 13. 2. 1998 (drugi moratorij).
6 Drugi odstavek 10. člena ZDen: “Niso pa upravičenci v smislu tega zakona tiste osebe, ki so dobile ali imele pravico dobiti odškodnino za odvzeto premoženje od tuje države.“
7 Po opisani praksi se ne bi štelo za bistveno povečanje vrednosti nepremičnine 130.000 DEM, če je znašala podržavljena vrednost nepremičnine 400.000 DEM. (Glej Poročevalec, št. 26/97, str. 20).
8 Člen 1 navedene uredbe.