Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na zahtevo župana Občine Gornja Radgona, na seji dne 19. novembra 1998

Odlok o proračunu Občine Gornja Radgona za leto 1997 (Uradne objave Občine Gornja Radgona z dne 1. 12. 1997) ni bil v neskladju z zakonom.

1. Župan je vložil zahtevo za oceno zakonitosti odloka o proračunu Občine Gornja Radgona za leto 1997 na podlagi petega odstavka 33. člena zakona o lokalni samoupravi kot upravičeni predlagatelj postopka. Navaja, da je občinski svet odlok o proračunu sprejel na seji dne 14. 10. 1997. Dne 24. 10. 1997 ga je župan vrnil v ponovno obravnavo in odločanje, vendar ga je občinski svet dne 26. 10. 1997 ponovno sprejel v nespremenjeni vsebini.
2. Župan meni, da občinski svet nima pravice razpolagati s prenesenimi sredstvi po zaključnem računu iz leta 1996, dokler se ta ne sprejme v zakonsko predpisani obliki. Sredstva, zbrana iz naslova odloka o nadomestilih za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Gornja Radgona in odloka o vodnih povračilih in taksi za obremenjevanje vode, ter sredstva, zbrana na podlagi 131. člena stanovanjskega zakona, naj bi bila strogo namenska in naj bi se lahko uporabljala izključno v skladu z vsebino odlokov oziroma zakona. Župan predlaga razveljavitev odloka.
3. Občinski svet v odgovoru na zahtevo navaja, da je ob obravnavi zaključnega računa proračuna za leto 1996 sprejel tudi sklep, s katerim je odločil o prenosu ugotovljenih presežnih sredstev proračuna za leto 1996 v proračun za leto 1997. Pri tem je zahteval, da se sredstva v proračunu za leto 1997 prvenstveno razporedijo za namene, ki niso bili realizirani iz proračuna za leto 1996. Zaključnega računa za leto 1996 občinski svet ni sprejel, ker je menil, da je bil pripravljen v neskladju z zakonom o financiranju občin in statutom občine. Meni tudi, da zaključni račun ne more biti programski akt za izvajanje investicij v naslednjem letu. Župana naj pri predložitvi odloka o proračunu tudi ne bi motilo nesprejetje zaključnega računa, ampak samo odločitev občinskega sveta o nekoliko drugačni razporeditvi proračunskih odhodkov v primerjavi z njegovim predlogom.
4. Občinski svet naj bi bil pri opredeljevanju posameznih proračunskih postavk zagotovil proračunska sredstva po namenih tako, da naj bi sicer v tekočem letu nekatera sredstva, predvidena za druge namene, pomagala izvršiti dogovorjene naloge na področju, kjer je program sprejet oziroma izvedba pripravljena. V prihodnjem proračunskem obdobju pa naj bi se zagotovil ta delež sredstev, skupaj z dodatnimi sredstvi za prvotni namen (program gradnje stanovanj, izgradnja komunalne infrastrukture, vodovodnega omrežja, cest ali drugi nameni). Občinski svet naj bi bil pri taki odločitvi ravnal po načelu skrajne gospodarnosti in učinkovitosti porabe občinskega proračunskega denarja.

5. Ustavno sodišče je po določbi 4. alinee prvega odstavka 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) pristojno le za presojo skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in zakoni. Ni pa v pristojnosti ustavnega sodišča presoja medsebojne skladnosti predpisov lokalne skupnosti. Glede zahteve župana za oceno skladnosti odloka o proračunu z dvema občinskima odlokoma zato niso izpolnjeni procesni pogoji za odločanje. Enako velja tudi za zahtevo za presojo skladnosti odloka o proračunu s posamično upravno odločbo. V zvezi s tem župan v zahtevi tudi ne navaja ničesar, ob tem, da se odločba sploh ne nanaša na občino in da je bila izdana po sprejemu izpodbijanega odloka. V preostalem delu – glede skladnosti odloka o proračunu z ustavo in zakonom – pa je ustavno sodišče odločilo kljub temu, da je že poteklo leto, za katerega je bil proračun sprejet. Proračun ima določene učinke tudi po prenehanju proračunskega leta, ker pa Občina Gornja Radgona še nima proračuna za leto 1998, proračun za leto 1997 posredno še vedno učinkuje tudi kot podlaga za začasno financiranje v letu 1998.
6. Ustava v prvem odstavku 148. člena določa, da morajo biti vsi prihodki in izdatki lokalne skupnosti za financiranje javne porabe zajeti v njenem proračunu. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95 – obvezna razlaga, 9/96 – odl. US, 44/96 – odl. US, 26/97, 70/97, 10/98 in 74/98 – v nadaljevanju: ZLS) pa v prvem odstavku 57. člena določa, da morajo biti prihodki in izdatki za posamezne namene financiranja javne porabe občine zajeti v proračunu občine, ki ga ta sprejme v skladu z zakonom. Zakonska obveznost občine je torej, da v proračunu predvidi vse prihodke in odhodke, ki izhajajo iz prevzetih obveznosti oziroma iz dolgoročnih obveznosti, ki zapadejo v proračunskem letu.
7. Predstavniški organ v občini je tisti, ki sprejema odločitve o prihodkih proračuna in namenih njihove porabe. Izdatkov za posamezne namene, ki jih je s proračunom za leto 1997 določil občinski svet, zato ni mogoče šteti za nezakonite. Po določbi 32. člena ZLS nadzorni odbor kot organ občine opravlja nadzor nad razpolaganjem s premoženjem občine ter nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev. Po določbi 59. člena ZLS preverja poslovanje občine Računsko sodišče, porabo sredstev iz naslova zadolževanja in iz dodatnih sredstev iz državnega proračuna pa nadzoruje tudi Ministrstvo za finance. Računsko sodišče opravlja nadzor nad zakonitostjo, namembnostjo ter gospodarno in učinkovito rabo sredstev javnih financ v občini – tudi na zahtevo organov občine (21. člen zakona o Računskem sodišču, Uradni list RS, št. 48/94).
8. V veljavni zakonodaji so torej določeni organi in je urejen postopek, ki omogoča nadzor nad namensko porabo proračunskih sredstev v občini. Pri tem gre poleg nadzora nad izvrševanjem proračuna tudi za vprašanje skladnosti z zakonskimi obveznostmi občine za namensko porabo določenih proračunskih prihodkov. Določba 131. člena stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91, 19/91-I, 9/94 – odl. US 21/94 in 23/96 – v nadaljevanju: SZ) zavezuje občino, da sredstva, pridobljena z odprodajo družbenih stanovanj, pridobljenih s solidarnostnimi in vzajemnostnimi sredstvi, uporabi le za zakonsko določene namene: za izvajanje nalog, ki jih ima po zakonu občina na stanovanjskem področju. Iz bilance prihodkov in odhodkov občine, ki je sestavni del odloka o proračunu je razvidno, da so v proračunu predvideni prihodki od kupnine od prodanih stanovanj – ni pa izrecno opredeljeno, ali gre (tudi) za stanovanja po 131. členu SZ. Na drugi strani pa so predvideni odhodki za izvajanje nalog, ki jih ima po zakonu občina na stanovanjskem področju (investicije v stanovanjsko dejavnost, subvencije stanarin, vzdrževanje). Iz teh podatkov ne izhaja, da proračun občine ne bi predvidel namenske porabe stanovanjskih sredstev. Ali pa so se dejanski prihodki od prodaje družbenih stanovanj tudi res v celoti namensko porabili, je vprašanje nadzora nad izvrševanjem proračuna s strani za to pristojnih organov.
9. Ker morajo biti vsi prihodki občine zajeti v njenem proračunu, tekoči proračun zajema praviloma tudi neporabljena sredstva iz preteklega proračunskega obdobja. O tem odloča občinski svet ob sprejemu proračuna, kar praviloma pomeni do 1.1. tekočega proračunskega leta. Po določbi 13. člena zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94, 45/97 – odl. US in 56/98 – v nadaljevanju: ZFO) pa se zaključni račun proračuna za preteklo leto predloži občinskemu svetu v sprejem do konca marca tekočega leta za preteklo leto. Ker se proračun sprejema za koledarsko leto, se neporavnane obveznosti uporabnikov proračunskih sredstev izkažejo v zaključnem računu proračuna, njihovo plačilo pa opravi iz predvidenih postavk proračuna za naslednje leto. Neporabljena sredstva uporabnikov proračuna pa se praviloma vračajo v proračun. Če je proračun predvsem načrt porabe javnih sredstev občine, je zaključni račun proračuna predvsem ugotovitev, kako so se planirani prihodki in odhodki uresničili v praksi. Eden temeljnih namenov zaključnega računa je tako tudi nadzor predstavniškega telesa nad delom izvršilne oblasti pri izvrševanju proračuna. Zaključni račun proračuna za preteklo leto ni pogoj za sprejem proračuna za tekoče leto, nadzor nad namensko porabo proračunskih sredstev pa opravljajo za to pristojni organi in ne ustavno sodišče.
10. Glede na navedeno odlok o proračunu Občine Gornja Radgona za leto 1997 ni bil v neskladju ne s 13. členom ZFO ne s 131. členom SZ.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč – Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam – Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.