Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobudo gospodarske družbe Postojnska jama, d.d., Postojna, na seji dne 17. decembra 1998

Peta točka 1. člena in Tarifa št. 5 odloka o komunalnih taksah (Uradni list RS, št. 59/96 in 13/97) se odpravita.

1. Pobudnica v pobudi, vloženi dne 18. 3. 1998, navaja, da je z izpodbijanim odlokom Občina Postojna na podlagi zakona o komunalnih taksah (Uradni list SRS, št. 29/65, 7/70 in 7/72 ter Uradni list RS, št. 18/91 – v nadaljevanju: ZKT) predpisala med drugim tudi komunalno takso za ogled naravnih in kulturnih znamenitosti. Ta vrsta takse naj bi bila nezakonita, saj naj bi ne imela podlage v ZKT. ZKT naj bi namreč določal, da smejo občine predpisati komunalne takse le za dejavnosti oziroma predmete, ki jih zakon taksativno našteva. ZKT pa ne predvideva takse za ogled naravnih znamenitosti. Pobudnica je zavezanka za plačilo komunalne takse po tem odloku. V dopolnitvi pobude z dne 25. 11. 1998 navaja, da je Občina Postojna zaradi neizterjane komunalne takse za ogled naravnih znamenitosti sprožila postopek prisilne izterjave dolgovanega zneska.
2. V imenu Občine Postojna je na pobudo odgovoril njen župan. V odgovoru navaja, da je bil podlaga za sprejem izpodbijanega odloka ZKT. Vendar pa je bil odlok pozneje spremenjen (Uradni list RS, št. 13/97). V teh spremembah je predlagatelj kot podlago za izpodbijano komunalno takso navedel tudi zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO). ZVO naj bi namreč v 10. in 80. členu dopuščal, da lokalna skupnost za naravne dobrine predpiše posebno takso za obremenjevanje okolja. Obiskovalci Postojnske jame naj bi na svoji poti obremenjevali okolje, predvsem parkirišča, odlagali odpadke in podobno. Najprimernejša podlaga za izračun takse naj bi bil podatek o številu obiskovalcev. Župan ustavnemu sodišču predlaga, da pobudo zavrne kot neutemeljeno.

3. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjenost pogojev iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Dejansko stanje je namreč pojasnjeno, nasprotni udeleženec pa se je o pobudi izjavil.
4. Odlok o komunalnih taksah Občine Postojna je bil sprejet v letu 1996 (Uradni list RS, št. 59/96) ter dopolnjen in spremenjen v letu 1997 (Uradni list RS, št. 13/97). Odlok je sestavljen iz dveh delov: v prvem delu določa, za kaj se komunalna taksa sploh lahko predpisuje (1. člen), kriterije za določitev takse, način odmere takse in kazenske določbe. V “posebnem delu“ pa določa tarife komunalnih taks iz prvega dela. Odlok je pred svojo spremembo v 1. členu določal, za katere taksne predmete se lahko predpisuje komunalna taksa (točke 1 do 4). Med njimi ni navajal takse za obisk naravnih in kulturnih znamenitosti. Kljub temu pa je v taksni tarifi št. 5. določal tarifo za izračun takse za obisk naravnih in kulturnih znamenitosti. Ta tarifna številka določa, da se za obisk naravnih znamenitosti zaračunava za vsako prodano vstopnico odraslim 10 točk in otrokom 5 točk takse. Taksni zavezanec naj bi bil upravljalec naravnih in kulturnih znamenitosti, za katere se prodajajo vstopnice. Odlok s tako vsebino je bil očitno nepopoln in celo sam s sabo v nasprotju (saj je uvajal taksno tarifo za nekaj, kar sploh ni predmet taksiranja po odloku). Ta napaka je bila odpravljena s spremembo (Uradni list RS, št. 13/97), ki v 1. člen vnaša novo 5. točko. Ta določa, da se komunalne takse predpisujo za “obisk naravnih in kulturnih znamenitosti“. S tem je tudi taksna tarifa št. 5 dobila svoj pomen.
5. Vendar pa se ustavnemu sodišču v tej zadevi ni potrebno ukvarjati s te vrste protislovnostmi odloka, čeprav bi morda lahko pomenile kršitev katerega od načel pravne države iz 2. člena ustave. Odlok je namreč tudi po uskladitvi splošnega dela s taksno tarifo v delu, ki se nanaša na predpisovanje takse za ogled naravnih in kulturnih znamenitosti, v neskladju z ustavo in ZKT. Ustava v 147. členu določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Možnost občinskega predpisovanja komunalne takse omogoča ZKT. Občine pri predpisovanju komunalnih taks torej ne smejo prekoračiti pogojev, ki jih ZKT za njihovo predpisovanje postavlja (glej o tem na primer odločbi ustavnega sodišča št. U-I-269/97, OdlUS VII, 64 in št. U-I-297/97, OdlUS VII, 85). Ta predpis v 2. členu določa, da se komunalne takse plačujejo za uporabo predmetov in storitev, ki jih v tarifi komunalnih taks določi občinski svet. Pri tem ZKT občinsko predpisovanje komunalnih taks definira v dveh smereh. Kot prvo na splošno določa, da se komunalne takse ne morejo odmerjati po vrednosti predmeta, po dejanskem prometu ali po dejanskem dohodku (3. člen), zatem pa v 4. členu navaja predmete oziroma storitve, za katere občina komunalne takse lahko predpiše. Gre za glasbene avtomate v javnih lokalih (1. točka), uporabo javnega pločnika pred poslovnimi prostori (2. točka), igralna sredstva v javnih lokalih (3. točka), reklamne napise, objave in razglase, pritrjene na javnih mestih (5. točka), sporočila, objave in razglase po lokalnih ozvočevalnih postajah (6. točka), vitrine za razstavljanje blaga zunaj poslovne stavbe (7. točka), uporabo prostora za parkiranje avtomobilov, ki ga določi občina in zanj organizira čuvanje vozil (8. točka), uporabo javnega prostora za parkiranje in druge začasne namene (9. točka) in uporabo trgov in drugih prostorov za razstavljanje predmetov, prirejanje razstav itn. (10. točka 4. člena ZKT).
6. Člen 4 ZKT nikjer ne govori, da smejo občine predpisovati komunalne takse za ogled naravnih in kulturnih znamenitosti. Izpodbijani predpis v tem delu torej obdavčuje povsem druge predmete, kot jih določa ZKT, in s tem močno presega njegov okvir in pogoje, ki jih ta za predpisovanje komunalnih taks postavlja. Tudi dejstvo, da sta bili s spremembo izpodbijanega odloka (Uradni list RS, št. 13/97) vnešeni v preambulo kot podlaga za sprejem odloka tudi 10. in 80. člen zakona o varstvu okolja, ne prispeva k zakonski utemeljenosti tega predpisa. Člen 10 in iz njega izhajajoči člen 80 ZVO lokalnim skupnostim omogočata, da pod pogoji teh določb predpišejo takso za obremenjevanje okolja oziroma povračilo za rabo naravnih dobrin. Onesnaževalec po 80. členu plača takso za obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov. Porabnik naravne dobrine, katere lastnik je država ali lokalna skupnost, plača za njeno izkoriščanje in rabo povračilo (prvi in drugi odstavek 80. člena ZVO). Osnova za plačilo takse je vrsta in količina onesnaževanja, za plačilo povračila pa vrsta in obseg izkoriščanja naravne dobrine (tretji odstavek).
7. Kot je razvidno iz 80. člena ZVO, gre pri taksi za obremenjevanje okolja in povračilu za izkoriščanje in rabo naravnih dobrin za dajatvi, ki nimata nobene zveze s komunalnimi taksami po ZKT, saj gre za druge taksne predmete, za druge kriterije predpisovanja in drug namen dajatve. Takse in povračila po ZVO so poseben finančni instrument, ki ima svoje kriterije za predpisovanje. Ob izbiri taksnega predmeta je še posebej pomembno doseči sorazmernost med dejanskim onesnaževanjem oziroma rabo dobrin na eni strani ter višino takse oziroma povračila na drugi strani (glej o teh kriteriji predpisovanja taks po 80. členu ZVO delno v zadevah št. U-I-152/95 – OdlUS VI, 106, št. U-I-217/95 – OdlUS VI, 100 in št. U-I-221/95 – OdlUS VI, 99). Občina Postojna v izpodbijanem predpisu ni v ničemer razmejila med komunalnimi taksami in taksami in povračili po ZVO, ni določila taksnih predmetov po 80. členu ZVO in ni določila nobenega kriterija za odmero takse oziroma povračila po tem členu. V primeru, da bi hotela predpisati takso za obremenjevanje okolja, bi morala občina definirati, za kakšno vrsto onesnaževanja gre (onesnaževanje vode, zraka, tal ali za ustvarjanje odpadkov) in s čim se to onesnaževanje povzroča, ter nato določiti takso sorazmerno temu onesnaževanju. V primeru, da bi hotela predpisati povračilo za rabo naravnih dobrin, pa lahko po 80. členu ZVO predpiše takšno povračilo le za rabo in izkoriščanje naravnih dobrin lokalnega pomena, ki so v lasti občine (takšno stališče je vsebovano že v navedeni odločbi U-I-221/95). Postojnska jama je po določbah zakona o lastninjenju spomenikov in znamenitosti v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 46/96) v lasti države, zato Občina Postojna za njeno uporabo ne more predpisovati povračil. Zato očitno ne gre niti za takso niti za povračilo, ki bi imela podlago v 80. členu ZVO.
8. Ker nima podlage ne v ZKT ne v ZVO, je ustavno sodišče zato 5. točko 1. člena odloka in Tarifo št. 5 izpodbijanega odloka odpravilo. Odprava učinkuje za nazaj (45. člen ZUstS). To pomeni, da lahko vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega odloka nastale škodljive posledice, zahteva njihovo odpravo. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi izpodbijanega odloka, lahko upravičeni zahteva njegovo spremembo ali odpravo pri organu, ki je odločil na prvi stopnji (prvi odstavek 46. člena ZUstS). Spremembo oziroma odpravo posamičnega akta lahko upravičenec zahteva v treh mesecih od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, če od vročitve posamičnega akta do vložitve pobude na ustavno sodišče ni preteklo več kot eno leto (drugi odstavek 46. člena ZUstS).

9. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki: dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.