Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi družbe Al - transport, d. o. o., Novo mesto, ki jo zastopa direktor Alojzij Lukšič iz Novega mesta, ter Sindikata S. A. S., ki ga zastopa predsednik Štefan Kocjančič iz Kopra, in posameznih prevoznikov, članov Sindikata S. A. S., na seji dne 14. januarja 1999

1. Člen 33 zakona o prevozih v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 72/94, 18/95 - p., 54/96 in 48/98) je v neskladju z ustavo. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v šestih mesecih od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
2. Pravilnik o merilih, postopku in načinu delitve dovolilnic za mednarodni cestni prevoz stvari (Uradni list RS, št. 73/97 in 3/98) ter pravilnik o postopku, merilih za delitev in uporabi CEMT dovolilnic (Uradni list RS, št. 79/97) se razveljavita. Razveljavitev začne učinkovati po preteku devetih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnica družba Al - transport navaja, da je registrirana za opravljanje prevozov oseb in stvari v notranjem in mednarodnem cestnem prometu. V primeru, ko je mednarodni cestni prevoz stvari v posamezni državi dovoljen samo na podlagi dovolilnic, morajo prevozniki le-te pridobiti (32. člen zakona o prevozih v cestnem prometu - v nadaljevanju: ZPCP). Pridobijo pa jih preko ministrstva, pristojnega za promet (v nadaljevanju: ministrstvo), ki dovolilnice deli po določbah pravilnika o merilih, postopku in načinu delitve dovolilnic za mednarodni cestni prevoz stvari (v nadaljevanju: pravilnik) oziroma po določbah pravilnika o postopku, merilih za delitev in uporabi CEMT dovolilnic (v nadaljevanju: pravilnik CEMT). Oba pravilnika sta izdana na podlagi 33. člena ZPCP, ki pa naj bi bil po mnenju pobudnice pomanjkljiv, kar naj bi se odražalo tudi v praksi, saj naj bi prevozniki pri delitvi mednarodnih dovolilnic ne imeli pravice do enake udeležbe pri razpoložljivi kvoti dovolilnic in s tem enake možnosti za nastop na trgu. V nadaljevanju pobudnica izrecno izpodbija drugi do peti odstavek 5. člena, prvi odstavek 6. člena, tretji odstavek 8. člena, drugi, tretji in šesti odstavek 11. člena, drugi in tretji odstavek 16. člena, 21. člen pravilnika ter 8. in 16. člen pravilnika CEMT. Mnenja je, da za delitev dovolilnic, ki v bistvu pomenijo pravico do dela z materialnimi sredstvi velike vrednosti, ni jasnih in javnih formul in tudi ne možnosti kontrole izvajanja oblasti, zaradi česar naj bi bilo z izpodbijanimi določbami kršeno načelo zakonitosti ter 14. do 16. člen in 74. člen ustave.
2. Predsednik in posamezni člani sindikata prevoznikov izpodbijajo 3. točko prvega odstavka 21. člena pravilnika, ki kot ukrep (sankcijo), ki jo ima zaradi nespoštovanja določb pravilnika ministrstvo pravico izreči, predpisuje izbris iz evidence prevoznikov. Navajajo, da Obrtni zakon (Uradni list RS, št. 50/94 - v nadaljevanju: ObrZ) v 17. členu določa le, da preneha obrtno dovoljenje veljati z odjavo ali odvzemom, izpodbijane sankcije pa tudi ni med kazenskimi določbami 43. in 44. člena ObrZ. Ker je sklep o izbrisu iz evidence prevoznikov dokončen, zoper njega sproženi upravni spor pa izvršitve ne zadrži, naj bi bila izpodbijana določba v neskladju tudi s 23. in 25. členom ustave, ki zagotavljata pravico do sodnega varstva in pravico do pravnega sredstva.
3. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve je v zvezi z izpodbijano zakonsko določbo odgovoril, da ZPCP ne določa, da se prevoz stvari v mednarodnem cestnem prometu lahko opravlja le z dovolilnico, prav tako pa števila dovolilnic ne določajo državni organi Republike Slovenije, temveč je tako predpisano z mednarodnimi pogodbami. Ker pridobitev dovolilnice ni pravica, zagotovljena z ustavo ali zakonom, naj bi izpodbijana zakonska določba tudi ne nasprotovala ustavi.
4. Ministrstvo je na obe pobudi odgovorilo. Iz odgovorov uvodoma izhaja, da sta pravilnika izdana na podlagi ZPCP, ki je ministra pooblastil, da s podzakonskim aktom uredi način, postopek in merila za delitev dovolilnic. Sam zakonodajalec naj bi se za podrobnejšo zakonsko ureditev ne odločil, ker se razmere v prevozništvu nenehno spreminjajo, je pa zato ustvaril vsebinski in pravni temelj za podzakonske akte. Ker je ministrstvo navedbe v prvi pobudi, da bi morala pravilnika upoštevati načela pravičnosti, jasnosti, javnih formul in enakosti, razumelo kot izraz nezadovoljstva posameznika zaradi razlike med pričakovanim in prejetim številom dovolilnic, je pripomnilo, da, če bi bilo dovolilnic dovolj za vse, pravila njihove delitve ne bi bila potrebna. Vendar prevoz stvari na območju drugih držav urejajo mednarodne pogodbe, ki določajo, da se prevozi opravljajo s posebnimi dovoljenji - dovolilnicami. Število dovolilnic, ki jih država na podlagi pogodb pridobi, pa se nato razdeli med tiste prevoznike, ki imajo licenco za opravljanje mednarodnih prevozov stvari in ki so vpisani v evidenco mednarodnih prevoznikov. Evidenco mednarodnih prevoznikov vodi ministrstvo za svoje potrebe zato, da ima pregled nad delitvijo dovolilnic. Ker pa mora imeti vsak splošni akt določbe, ki določajo ukrepe zoper kršitelje, so tovrstne ukrepe predpisali, saj imajo za njih podlago tudi v posameznih mednarodnih pogodbah. Glede na vse navedeno je izpodbijana zakonska in podzakonska ureditev sistema delitve dovolilnic nujna. Takšna kot je, pa je po njihovem mnenju tudi skladna z ZPCP in ustavo.

5. Ustavno sodišče je obe pobudi sprejelo, ju na podlagi 26. člena poslovnika ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 49/98) zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo, in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Dovolilnica je v 26. točki 2. člena ZPCP opredeljena kot listina, s katero se vozilu s slovensko registracijo dovoljujeta pristop in vožnja po cestah tiste države, katere organ je dovolilnico izdal. Prevozniki, katerih dejavnost je izključno ali pretežno mednarodni cestni prevoz stvari, torej takšnih prevozov brez dovolilnic ne morejo opravljati.
7. Izpodbijani 33. člen ZPCP določa v prvem odstavku, da opravlja ministrstvo delitev dovolilnic po merilih, postopku in na način, kot ga s pravilnikom določi minister, pristojen za promet. V drugem do četrtem odstavku 33. člena ZPCP pa je določeno, da pravilnik predpiše tudi vsebino in roke za pripravo poročil o opravljenem razdeljevanju dovolilnic ter da stroški izdaje dovolilnic, katerih višino določi minister, bremenijo domačega prevoznika. Pri tem sam ZPCP delitve dovolilnic, kakor tudi ostalih predpisanih obveznosti iz 33. člena ZPCP, v temelju ni uredil in tudi ne določil okvira, s katerim bi podzakonske akte pri urejanju tega področja omejil. S tem je kršil eno od načel pravne države (2. člen ustave) in sicer načelo zakonitosti. Skladno z načelom zakonitosti po drugem odstavku 120. člena ustave opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Da bi zadostil določbam drugega odstavka 120. člena ustave, mora zakon določiti vse bistvene sestavine delovanja upravnih organov v organizacijskem, postopkovnem in vsebinskem pogledu (glej o tem npr. odločbo ustavnega sodišča št. U-I-119/94, OdlUS V, 32). Le tako je upravnopravno delovanje izvršilne oblasti za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, kar povečuje tudi njihovo pravno varnost.
8. Ustavno sodišče je ugotovilo, da izpodbijani 33. člen ZPCP navedenih zahtev ne izpolnjuje, zato je v neskladju z 2. členom ustave v povezavi z drugim odstavkom njenega 120. člena. Glede na to, da je izpodbijana določba podlaga za merila, postopek in način delitve dovolilnic, brez katerih se ne morejo opravljati prevozi stvari v mednarodnem cestnem prometu, se je ustavno sodišče odločilo za ugotovitveno odločbo o neustavnem stanju ter za šestmesečni rok za odpravo ugotovljene neskladnosti z ustavo. V tem roku bo zakonodajalec s spremembo ali dopolnitvijo zakona lahko zagotovil ministrstvu pravno podlago za izdajo podzakonskih aktov, ali pa bo to vprašanje sam uredil. Ker je ustavno sodišče ugotovilo neskladnost 33. člena ZPCP že z zgoraj navedenima členoma ustave, se ni spuščalo v obravnavo utemeljenosti navedb pobudnikov o njegovi neskladnosti s 14. do 16. členom ter 74. členom ustave.

9. Pri ocenjevanju skladnosti pravilnika in pravilnika CEMT z ustavo in zakonom je ustavno sodišče izhajalo iz v 153. členu ustave vsebovane zahteve po usklajenosti pravih aktov in iz pravne narave pravilnika kot podzakonskega predpisa, ki je urejena v 99. členu zakona o upravi(1) (Uradni list RS, št. 67/94, 20/95, 29/95). Po njem se pravilniki kot podzakonski predpisi sprejemajo za izvrševanje zakona. Zato so na zakon vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi, temveč smejo vsebovati le določbe o izvrševanju posameznih zakonskih določb. Pravilnik prav tako ne sme na novo določati pravic in obveznosti, kar je v skladu z načelom demokratične in pravne države pridržano ustavi in zakonu.
10. Tretji odstavek 153. člena ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z ustavo in z zakoni, glede na naravo pravilnika izključuje možnost, da bi minister z njim samostojno, brez vsebinskih okvirov, opredeljenih v zakonu, predpisoval merila, postopek in način delitve dovolilnic za mednarodni prevoz stvari. Ker pa je z izpodbijanima pravilnikoma minister prav to (tudi glede na neskladje zakonske podlage za oba pravilnika z ustavo) storil, je ustavno sodišče zaradi neskladja s tretjim odstavkom 153. člena ustave razveljavilo vse določbe pravilnika in pravilnika CEMT in ne le tistih, ki jih izpodbijajo pobudniki. Pri tem ustavno sodišče tudi opozarja, da delitev dovolilnic pomeni odločanje o pravici opravljati prevoze in odločanje o obsegu te pravice. Ker gre za odločanje o pravici s področja upravnega prava in je za to odločanje pristojen upravni organ (ministrstvo), je to upravna stvar. O upravnih stvareh pa lahko upravni organi in nosilci javnih pooblastil odločajo le po pravilih postopka, določenega v zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 p. b. - v nadaljevanju: ZUP), če v posebnem zakonu ni predpisan poseben postopek (1. in 2. člen ZUP). Ustavno sodišče se je tudi v tem primeru odločilo za razveljavitev z odložnim rokom. Glede na to, da se po veljavni ureditvi dovolilnice delijo trimesečno (8. člen pravilnika) oziroma se morajo prevzeti do desetega delovnega dne koledarskega leta (10. člen pravilnika CEMT), je letna delitev dovolilnic CEMT že zaključena, izvedena pa je tudi že prva izmed štirih delitev drugih dovolilnic. V odložnem roku devetih mesecev (lahko pa seveda tudi že prej) bo tako ministrstvo, na podlagi in v okviru spremenjene zakonske ureditve po odpravi ugotovljene neskladnosti 33. člena ZPCP z ustavo, lahko izdalo za izvrševanje ZPCP potrebne podzakonske akte o delitvi dovolilnic za mednarodni prevoz stvari.
11. Glede na razveljavitev obeh pravilnikov zaradi navedenih razlogov ustavno sodišče njune zatrjevane neskladnosti z drugimi določbami ustave, ni ocenjevalo.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Člen 99 določa:
(1) Za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov državnega zbora ter predpisov in aktov vlade izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila.
(2) S pravilnikom se razčlenijo posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo izvrševanje.