Ustavno sodišče je v postopku, začetem na pobudo gospodarske družbe Ecoenergetika, d.o.o., Ormož, na seji dne 21. januarja 1999

1. Ni v skladu z ustavo, da zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96) in zakon o rudarstvu (Uradni list SRS, št. 17/75 – s spremembami) ter na njuni podlagi izdani podzakonski predpisi ne določajo pogojev in postopkov za pridobitev koncesije za gospodarsko izkoriščanje mineralnih surovin.
2. Državni zbor mora protiustavnost, ugotovljeno v točki 1 izreka te odločbe, odpraviti v roku šest mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu RS.
3. Do odprave protiustavnosti, ugotovljene v točki 1 izreka te odločbe, se pravica do gospodarskega izkoriščanja mineralnih surovin pridobi na podlagi dovoljenja za izkoriščanje rudnin, ki ga s smiselno uporabo določb zakona o rudarstvu izda Ministrstvo za gospodarske dejavnosti. Pravice, pridobljene na podlagi takšnih dovoljenj za izkoriščanje rudnin, se štejejo kot pridobljene pravice do izkoriščanja naravnih dobrin v smislu določb 111.a in 111.b člena zakona o varstvu okolja.

1. Pobudnik izpodbija ustavnost 21. in 22. člena zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO). Navedeni določbi naj bi bili v nasprotju z določbami 67., 74. in 70. člena ustave. Izvajanje 21. člena ZVO naj bi onemogočalo svobodno gospodarsko pobudo pri pridobivanju pravice do izkoriščanja gramoza, ker naj bi se za to zahtevala pridobitev koncesije, česar pa da še veljavni zakon o rudarstvu (v nadaljevanju: ZRud) ne predvideva. Zaradi tega naj bi bila gospodarskim subjektom onemogočena pridobitev lokacijskega dovoljenja, kar da je pogoj za pridobitev dovoljenja za izkoriščanje rudnin po ZRud. Ker tudi ni bil sprejet nov zakon po 70. členu ustave, naj bi bilo onemogočeno vsakršno izkoriščanje gramoza kot naravne dobrine. Člen 22 ZVO pa je po mnenju pobudnika premalo jasen, saj bi moral vsebovati pooblastilo pristojnemu ministru za gospodarske dejavnosti, da lahko sam odloča v skladu z navedenim členom in z veljavnim ZRud.
2. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) preizkusilo pobudo in pridobilo potrebna pojasnila od predstavnikov Ministrstva za gospodarske dejavnosti in Ministrstva za okolje in prostor tako, da je dne 27. 10. 1997 opravilo razgovor s predstavniki teh ministrstev in s pobudnikom. Na narok je bil povabljen tudi Državni zbor kot nasprotni udeleženec, vendar se njegov predstavnik naroka ni udeležil.

3. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjenost pogojev iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Iz listin, ki jih je priložil pobudi, izhaja, da je pobudnik skušal pridobiti potrebna dovoljenja za izkoriščanje gramoza na parcelah, ki jih ima v lasti na območju Občine Ormož, pa takšnih dovoljenj ni dobil, ker bi moral za izdajo lokacijskega dovoljenja po stališču Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju: MOP) priložiti tudi koncesijsko pogodbo za izkoriščanje gramoza, Ministrstvo za gospodarske dejavnosti (v nadaljevanju: MGD) pa ne podeljuje koncesij in tudi ne kakšnega drugega akta, ki bi pobudniku dajal pravico do izkoriščanja gramoza, češ da za to ni pravne podlage. Tudi iz pojasnil, ki so jih dali predstavniki obeh ministrstev na naroku pri tem sodišču dne 27. 10. 1997, izhaja, da niti pobudnik niti drugi interesenti za izkoriščanje rudnin po uveljavitvi ZVO ne morejo pridobiti pravice za njihovo izkoriščanje, ker po mnenju obeh ministrstev manjkajo ustrezne pravne podlage za to. MGD ni pripravilo koncesijskega akta, na podlagi katerega bi bilo mogoče podeljevati koncesije na tem področju; dokler tak akt ne bo sprejet – po mnenju MGD pa bi ga v skladu z (novim) ZVO moralo pripraviti MOP – izdaja MGD le dovoljenja za izkoriščanje rudnin po (starem) ZRud, za to pa mora med drugim investitor predložiti lokacijsko dovoljenje. MGD je še opozorilo, da je MOP, kljub temu, da še ni bil sprejet koncesijski akt za področje izkoriščanja rudnin, že podelilo nekaj koncesij na tem področju. Po stališču MOP zainteresirani subjekt potrebuje za pridobitev pravice za izkoriščanje naravne dobrine, ki je v lasti države, lokacijsko dovoljenje. Za pridobitev lokacijskega dovoljenja pa mora takšen subjekt po mnenju MOP predložiti med drugim tudi dokaz o koncesiji za gospodarsko izkoriščanje naravnega vira. Po stališču MOP tudi ni nobenih ovir za to, da bi MGD ne moglo že pred sprejetjem novega zakona o rudarstvu pripravljati aktov, potrebnih za podelitev koncesij na tem področju. Na ta način naj bi bila vlada sprejela že 43 koncesijskih aktov za izkoriščanje voda, čeprav še ni novega zakona, ki bo urejal vode.
5. Tudi iz odgovora vlade na poslansko vprašanje poslanca Vilija Trofenika (Poročevalec DZ RS, št. 34/98) izhaja, da upravičeni subjekti še naprej lahko izkoriščajo mineralne surovine, če so za to (pred uveljavitvijo ZVO) pridobili dovoljenja za raziskovanje in izkoriščanje rudnin po določbah ZRud. Nadalje iz navedenega odgovora izhaja, da bo vlada lahko izdajala ustrezne uredbe o koncesiji za dodatna pridobivalna območja, ki se nahajajo ob teh območjih. Za nova pridobivalna območja torej od uveljavitve ZVO 2. 7. 1993 do sprejetja novega zakona o rudarstvu in uredbe o koncesijah za raziskovanje in izkoriščanje mineralnih surovin pobudnik in drugi zainteresirani subjekti ne morejo pridobiti novih pravic do gospodarskega izkoriščanja mineralnih surovin.
6. Stanje, ko predpisa, ki ureja pogoje za pridobitev pravice do gospodarskega izkoriščanja naravnih virov, že pet let in pol ni mogoče izvajati, ker še niso bili sprejeti spremljajoči izvedbeni predpisi, ni v skladu z ustavo. Drugi odstavek 70. člena ustave predvideva, da bo zakon določil pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva. Poleg tega je sam ZVO v tretjem odstavku 17. člena napovedal sprejetje zakona, ki bo določil vrste naravnih virov, naravne vire, ki se štejejo za naravno bogastvo, varstvo in pogoje gospodarskega izkoriščanja naravnih virov. Takšnega posebnega zakona glede izkoriščanja mineralnih surovin zakonodajalec doslej ni sprejel, kar je eden od razlogov za to, da zainteresirani subjekti ne morejo pridobiti pravic za njihovo gospodarsko izkoriščanje v skladu z novim sistemom podeljevanja koncesij. Ustavno sodišče je že v zadevi št. U-I-17/94 (OdlUS III, 113) in nato še v zadevi št. U-I-114/95 (OdlUS IV, 120) odločilo, da zakonodajalčeva opustitev ureditve določenega vprašanja z zakonom – kadar je sam napovedal, da bo vprašanje uredil – pomeni kršitev načela varstva zaupanja v pravo kot enega od načel pravne države (2. člen ustave). Od uveljavitve navedenega zakona do odločitve ustavnega sodišča je v navedenem primeru poteklo le dobrih devet mesecev, od uveljavitve ZVO pa je poteklo že skoraj pet let in pol. Nesprejetje takšnega zakona, ki bi ga po ustavi zakonodajalec moral sprejeti, na področju izkoriščanja rudnin oziroma mineralnih surovin preprečuje možnost izkoriščanja naravnih bogastev, kar je v nasprotju z jasno izraženim smislom določbe drugega odstavka 70. člena ustave, poleg tega pa na tem področju ovira izvrševanje svobodne gospodarske pobude, ki je zagotovljena po prvem odstavku 74. člena ustave, in v nasprotju s tretjim odstavkom tega člena ustave omejuje konkurenco, saj izrazito privilegira subjekte, ki so po stari zakonodaji pridobili pravico do brezplačnega gospodarskega izkoriščanja naravnih virov. Podaljševanje stanja, ko lahko nekateri subjekti brezplačno na podlagi pravic, ki so jih pridobili po stari pravni ureditvi, gospodarsko izkoriščajo naravne vire v lasti države, niso pa sprejeti predpisi, ki bi omogočali, da država v skladu z novo ureditvijo zaračunava izkoriščanje teh virov, je tudi v nasprotju z določbo 2. člena ustave, da je Slovenija socialna država, saj brez utemeljenega razloga poklanja privilegiranim subjektom državna sredstva.
7. Takšno stanje je sicer res povzročila ureditev po 21. členu ZVO, ki je za gospodarsko izkoriščanje naravnih virov predvidel podelitev odplačne koncesije. Vendar takšna ureditev sama po sebi ni v nasprotju z ustavo in ji tudi pobudnik ne nasprotuje. Nasprotuje le takšnemu izvajanju te ureditve, ki onemogoča podeljevanje pravic gospodarskega izkoriščanja mineralnih surovin, dokler niso sprejeti ustrezni izvedbeni predpisi. Podobno velja za 22. člen ZVO, ki ga pobudnik tudi izpodbija. Pobudnik tej določbi v bistvu očita nejasnost oziroma pomanjkljivost, ki naj bi bila v tem, da bi morala vsebovati tudi pooblastilo ministru, da odloča v skladu z veljavnim ZRud. Določba 22. člena ZVO je jasna, ureja pa primere izkoriščanja naravne dobrine, ki niso urejeni v četrtem, petem in šestem odstavku 21. člena ZVO. Gre za primere, ko vsebine uporabe in izkoriščanja naravne dobrine ne predstavlja niti pravica upravljanja ali pravica posebne rabe naravnega javnega dobra, ne pravica do gospodarskega izkoriščanja naravnega vira in tudi ne pravica do upravljanja, rabe ali izkoriščanja naravne vrednote. Na pobudnikov položaj, ki bi rad gospodarsko izkoriščal gramoz, ki je po določbi 17. člena ZVO naravni vir, se določba 22. člena ZVO torej izrecno sploh ne nanaša.
8. Protiustavno stanje, opisano v 6. točki je torej nastalo zaradi praznine v zakonu, zato je ustavno sodišče skladno z določbo 48. člena ZUstS lahko le ugotovilo protiustavnost in naložilo zakonodajalcu, da jo odpravi. Na pristojnih državnih organih pa je odgovornost za to, da že skoraj šest let po sprejetju ZVO nekateri gospodarski subjekti lahko brezplačno izkoriščajo naravna bogastva, ki so last države, drugi subjekti pa jih ne morejo začeti izkoriščati, četudi so pripravljeni plačati za to. To je tudi razlog, da je ustavno sodišče določilo zakonodajalcu razmeroma kratek rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti. Pobudnik pravno praznino smiselno očita zakonu o varstvu okolja. Tako kot za vsako pravno praznino tudi za to velja, da ni mogoče reči, da bi moral vprašanje urediti ravno ta zakon ali celo točno določeni členi v tem zakonu. Protiustavni položaj, ko že več kot pet let ni mogoče pridobiti novih pravic za gospodarsko izkoriščanje naravnih virov, pa je nastal potem, ko je ZVO predpisal nove pravne podlage za izkoriščanje teh virov, ni pa bila sprejeta oziroma ustrezno usklajena spremljajoča zakonodaja – v tem primeru ZRud, ki je urejal pogoje in postopke za izkoriščanje rudnin na drugačnih pravnih izhodiščih. Zakonodajalec bo lahko izpolnil svojo obveznost iz 2. točke izreka te odločbe z ustrezno zakonsko zapolnitvijo pravne praznine, pri tem pa bo sam izbiral, v katerem zakonu bo uredil posamezna doslej neurejena vprašanja, ki onemogočajo izvajanje določb ZVO.
9. Dokler zakonodajalec ugotovljene protiustavnosti ne odpravi, se predpis, ki je bil predmet ustavnosodne presoje, uporablja. Glede na to tudi po objavi te odločbe, vse dokler Državni zbor ne bo izpolnil obveznosti, naložene s to odločbo, v skladu z veljavnimi predpisi ne bi bilo mogoče izdajati aktov, na podlagi katerih bi zainteresirani subjekti pridobili pravico do gospodarskega izkoriščanja mineralnih surovin na dodatnih pridobivalnih območjih. Da bi bilo tudi v tem času omogočeno podeljevanje pravic do gospodarskega izkoriščanja mineralnih surovin, je ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da se do ustrezne zakonske ureditve v skladu s sistemom koncesij, te pravice podeljujejo s smiselno uporabo ZRud. Takšna ureditev sicer podaljšuje možnost podeljevanja pravic za izkoriščanje naravnih dobrin, ki so na podlagi ZVO prešli v last države, v zasebnolastniške gospodarske namene na podlagi predpisov, ki so temeljili na sistemu družbene lastnine, vendar bi nadaljevanje protiustavnega stanja postavljalo gospodarske subjekte, ki so že pridobili pravice po stari ureditvi, v izrazito privilegiran položaj v primerjavi s tistimi, ki se za takšne pravice šele potegujejo.
10. Smiselna uporaba določb ZRud med drugim pomeni, da morajo interesenti za raziskovanje in izkoriščanje rudnin zahtevi priložiti lokacijsko dovoljenje (četrta točka 27. člena ZRud). Iz tega pa izhaja, da MOP za izdajo lokacijskega dovoljenja do morebitne drugačne zakonske ureditve neutemeljeno zahteva tudi predložitev koncesijske pogodbe – takšno stališče MOP namreč izhaja iz “Pojasnila v zvezi z uporabo določb zakona o varstvu okolja, ki se nanašajo na rabo in izkoriščanje naravnih dobrin“ z dne 18. 5. 1994. Ravno takšno stališče MOP je eden od razlogov, da se interesenti za izkoriščanje mineralnih surovin že od uveljavitve ZVO vrtijo v začaranem krogu: koncesije ne morejo pridobiti, ker posebni pogoji za mineralne surovine niso urejeni v ZRud in tudi koncesijski akt še ni izdan, dovoljenj po obstoječem ZRud ne morejo pridobiti med drugim zato, ker ne morejo predložiti lokacijskega dovoljenja, lokacijskega dovoljenja pa jim MOP ne da, ker ne morejo predložiti dokazila o pravici do gospodarskega izkoriščanja mineralnih surovin.

11. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.