Ustavno sodišče je na pobudo Emilije Pance iz Ljubljane ter na zahtevo Sindikata novinarjev Slovenije, Koper, ki ju zastopa Dragan Dmitrović, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 14. januarja 1999

1. Določbi prvega odstavka 61. člena in prvega odstavka 65. člena zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89, Uradni list RS, št. 4/91) ter določba drugega odstavka 4. člena zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91, 71/93 in 2/94) niso v neskladju z ustavo.
2. Določbe prvega, drugega in tretjega odstavka 7. člena zakona o delovnih razmerjih se razveljavijo.
3. Razveljavitev iz prejšnje točke tega izreka začne učinkovati leto dni po objavi te odločbe v Uradnem listu RS.

1. Zoper pobudnico je tekel disciplinski postopek, ki ga je zahteval poslovodni organ, ta pa je, v skladu s splošnim aktom podjetja, o disciplinski odgovornosti tudi odločal tako na prvi kot na drugi stopnji. Pobudnica in sindikat, katerega članica je, štejeta, da zakonodajalec ni imel v mislih dopuščanja takih ureditev, ki pa jih izpodbijane določbe vendarle dopuščajo in so zato po njunem mnenju v tem pogledu v neskladju z ustavo; opisana ureditev pristojnosti v disciplinskem postopku da namreč krši določbe 14., 15., 22. in 25. člena ustave.
2. Določbe prvega, drugega in tretjega odstavka 7. člena zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR) izpodbijata oba predlagatelja sprva samo, kolikor veljajo za poklic novinarja, in to z utemeljitvijo, da so, kolikor veljajo za ta poklic, v neskladju z ustavnim načelom svobode izražanja (39. člen ustave). V dopolnilu pobude in zahteve smiselno izpodbijata te določbe v celoti; sklicujoč se na odločbo tega sodišča št. U-I-51/90 (Odl. US I, 33) ugotavljata, da zavezujejo le delavca, ki je “pahnjen v znatno podrejeni položaj”, in mu omejujejo pravice, ne da bi hkrati terjale za to od delodajalca, ki je že takointako ekonomsko in socialno močnejši partner v delovnem razmerju, ustrezno materialno nadomestilo.
3. Predlagatelj in pobudnica predlagata, naj ustavno sodišče z odločbo ugotovi neskladnost izpodbijanih zakonskih določb z ustavo.
4. Državni zbor kot nasprotni udeleženec na pobudo oziroma zahtevo ni odgovoril.

5. Določbe prvega odstavka 61. člena zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (v nadaljevanju: ZTPDR) sama pobuda in zahteva v resnici ne izpodbijata, tudi v povezavi z naslednjima izpodbijanima določbama tej ne očitata ničesar.
6. Izpodbijani drugi odstavek 4. člena ZDR, ki velja le za organizacije z manj kot petdesetimi delavci, ne daje nobenih pravic poslovodnemu organu in ne določa organov niti za odločanje na prvi stopnji disciplinskega postopka niti za odločanje o ugovoru zoper prvostopno odločbo. To velja tudi za izpodbijani prvi odstavek 65. člena ZTPDR. Nasprotno, obe določbi izrecno prepuščata odločanje o tem neposredno statutu ali pravilom (oziroma splošnim aktom) organizacije, posredno torej tudi kolektivnim pogodbam med delavci in delodajalci. Šele z ureditvijo v statutu ali pravilih lahko nastane tudi pristojnost poslovodnega organa, ki je med drugim upravičen zahtevati začetek disciplinskega postopka, da odloča na eni ali na obeh stopnjah tega postopka. Zaradi tega izpodbijanim določbam ni mogoče očitati, da dajejo poslovodnemu organu pristojnost organa na obeh stopnjah disciplinskega postopka. Res pa je, da take možnosti izrecno ne prepovedujeta oziroma ne onemogočata. Po presoji ustavnega sodišča jo, nasprotno, dopuščata, čeprav le molče.
7. Tako zakonodajalčevo dopuščanje po presoji ustavnega sodišča ni v neskladju z ustavo. Zahteva ga namreč specifičnost majhnih organizacij, saj v prav majhnih organizacijah praktično ni mogoče oblikovati posebnih kolektivnih organov disciplinskega postopka, pri drugih manjših organizacijah pa bi, odvisno še od njihovih drugih lastnosti, bilo morda težko zagotoviti primerno kvaliteto odločanja bodisi posebnih organov tega postopka bodisi vseh delavcev – slednje je pravtako, ko gre za odločanje o ugovoru po 65. členu ZTPDR, z zakonom dopuščena izjema, utemeljena z majhnostjo kolektiva. Zakonodajalec je torej z razumnim razlogom predvidel možne drugačne ureditve v majhnih organizacijah v primerjavi z drugimi, z razlogom pa tudi prepustil izbiro teh drugačnih možnosti ureditve sporazumevanju med obema stranema delovnih razmerij, vključno z možnostjo, da se ureditev v majhnih organizacijah približa tisti pri delodajalcu (tretji odstavek 61. člena ZTPDR), ki jo določa že zakon sam. Zakonske meje “manj kot 50 delavcev” predlagatelja ne izpodbijata, za odločitev o tej zadevi ni pomembna in se ustavno sodišče v presojo njene skladnosti z ustavo že zaradi tega ne spušča.
8. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) terja, da zakonodajalec v bistvenem enake dejanske stanove oziroma razmerja ureja enako, zato pa tudi, da dejanske stanove in razmerja, ki se od drugih razlikujejo, ureja tem upoštevnim posebnostim primerno drugače. Zakonodajalec ni ravnal preko ali mimo tega pooblastila, ko je organizacijam z majhnim številom delavcev prepustil, da lahko v splošnih aktih (oziroma v kolektivnih pogodbah) vprašanje disciplinskih organov urede tudi drugače, kot jih zakon določa za vse druge, večje organizacije (lahko pa jih torej urede tudi enako, kolikor je to glede na število delavcev sploh izvedljivo).
9. O kršitvi pravice do pravnega sredstva iz 25. člena ustave v tej zadevi ni mogoče govoriti: to pravico zagotavlja ustava zoper odločitve državnih organov, sodišč in drugih nosilcev javnih pooblastil, ne tudi zoper odločitve disciplinskih organov; zanje pa zato veljajo določbe poglavij o varstvu pravic delavcev tako v ZTPDR kot v ZDR, med drugim o vlogi sindikata v disciplinskem postopku, ki lahko zagotovi kvaliteto pravnega sredstva tudi v primerih, ko o njem odloča prvostopni organ.
10. Izpodbijane določbe ne urejajo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zato z njimi tudi ni kršena katera od določb 15. člena ustave, ki urejajo prav vprašanja uresničevanja in omejevanja le-teh.
11. Člen 22 ustave zagotavlja enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem, drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Sodno varstvo zoper dokončno odločitev v disciplinskem postopku zagotavlja delavcu prvi odstavek 83. člena ZTPDR in ga izpodbijane zakonske določbe ne ogrožajo.
12. Določbi prvega odstavka 65. člena ZTPDR in drugega odstavka 4. člena ZDR torej zaradi (smiselno) očitanih dopuščanj nista v neskladju z ustavo.

13. Določbe prvih treh odstavkov 7. člena ZDR vsebujejo za delavca prepoved dela, dokler je v delovnem razmerju, vsebinsko območje prepovedi, pogoj za aktualnost prepovedi, zakonsko kvalifikacijo kršitve te prepovedi in zapreteno možnost disciplinske in premoženjske sankcije za kršitev. Z vso to vsebino določbe posegajo v eno od temeljnih svoboščin delavcev v delovnem razmerju, namreč v svobodo dela, ki jo zagotavlja 49. člen ustave. Ta svoboda ne more biti izčrpana s tem, da se delavec sam odloči za sklenitev delovnega razmerja; prepuščeno in zagotovljeno mu mora biti v načelu tudi, da se bo svobodno odločal o tem, kako bo porabil svoj preostanek časa in delovne energije.
14. Ker ustava neposredno svobode dela ne omejuje, preostane v skladu s tretjim odstavkom 15. člena ustave njena omejenost oziroma njeno omejevanje s pravicami drugih.
15. “Drugi” je v delovnem razmerju ali v zvezi z njim delodajalec. Pravica, ki mu jo more s svojim delom zunaj tistega, ki sodi v njegove dolžnosti iz delovnega razmerja, kršiti delavec, je delodajalčeva pravica do lastnine (33. člen ustave) in, kolikor gre tudi za nelojalno konkurenco, svoboščina podjetništva (74. člen ustave). Slednja je glede dejavnosti zunaj delovnega razmerja zagotovljena tudi delavcu.
16. V okviru takega varstva delodajalčevih pravic in svoboščin je utemeljeno tudi že z zakonom zahtevati od delavca lojalnost do delodajalca. Lojalnost je n.pr. kršena, če delavec v nasprotju s poslovnimi interesi delodajalca in brez njegovega soglasja pri svoji dejavnosti uporablja znanja, izkušnje, zveze, ki jih je pridobil v delovnem razmerju ali v zvezi z njim. To lahko pomeni zlorabo delavčevih razmerij znotraj delovnega razmerja oziroma delavčevega položaja znotraj delovnega procesa in zato neposreden napad na notranje kvalitete podjetja kot živega organizma in hkrati dela delodajalčeve lastnine. Takega ogrožanja so sposobni predvsem delavci z višjo stopnjo izobraženosti, usposobljenosti in pooblaščenosti oziroma delavci v nekaterih dejavnostih, kot n.pr. v trgovini. Tako imenovana konkurenčna prepoved torej po oceni ustavnega sodišča ni že v načelu v neskladju z ustavo.
17. Ker pa gre najbolj neposredno za (enostransko) omejevanje pravic in svoboščin delavca, ki je poleg tega v delovnem razmerju praviloma ekonomsko in socialno šibkejša stranka (na kar je ustavno sodišče opozorilo že v odločbi št. U-I-51/90), je zakonodajalec dolžan v skladu z načeli pravne in socialne države (2. člen ustave) in v mejah določbe tretjega odstavka 15. člena ustave skrbno pretehtati vsebino in obseg ter pravne posledice take prepovedne oziroma omejitvene norme. Pri tem je njegova prvenstvena naloga, da zavaruje delavca pred nesorazmernim omejevanjem njegove svobode dela s konkurenčnimi prepovedmi.
18. Takega tehtanja v postopku sprejemanja izpodbijanih zakonskih določb ni bilo. Edina obrazložitev oziroma utemeljitev vlade, ki je v zadnji fazi zakonodajnega postopka predlagala sedanje besedilo teh določb, bistveno drugačno od poprejšnjega, je bila, da to predlaga Inštitut za delo pri pravni fakulteti. Še to ne drži: iz uradnega pojasnila vlade izhaja, da neposrednega predloga tega inštituta ni bilo, iz njegovega zaključnega poročila k raziskovalnemu projektu “Strokovne usmeritve za prenovo delovno-pravne in socialno-varstvene ureditve v RS” pa, da predlaga spremembe take zakonske ureditve.
19. Pogoj, ki sproži prepoved iz prvega odstavka 7. člena ZDR, je formuliran zelo široko in to v dveh pogledih. Najprej gre za pojem “interesi organizacije oziroma delodajalca”. Na ohlapnost in razteznost tega pojma najlepše opozori doslejšnja sodna praksa s stališčem, da ne gre le za materialne in moralne, temveč lahko tudi še za katerekoli druge interese delodajalca, ki bi mogli biti prizadeti. Poleg tega pa sprožilni pogoj ni samo dejanski (seveda negativni) vpliv na delodajalčeve interese, temveč – zaradi formulacije “če bi to lahko vplivalo” – tudi že verjetnost takega vpliva. Oboje v medsebojni povezanosti prinaša predvsem visoko mero pravne negotovosti, a tudi možnost zelo široke uporabe prepovedne norme.
20. Vsebinsko območje prepovedi delavčevega delovanja je formulirano zelo široko: “delovno področje ali dejavnost delodajalca”. Pravna teorija razume pod tem vsako dejavnost, za katero je delodajalec registriran, poleg nje pa še tisto, ki jo lahko opravlja brez vpisa v sodni register.
21. Prepoved se nanaša na sleherno opravljanje del in sklepanje poslov v omenjenem vsebinskem območju, torej ne glede na naravo, pomembnost in kvaliteto takih del.
22. Ne glede na to, za kakšen obseg in težo del in poslov gre, in ne glede na to, kolikšen je ali bi mogel biti njihov negativni vpliv na interese delodajalca, zakonska norma že vnaprej okvalificira tako delo ali sklenitev posla kot hujšo kršitev delovne discipline, za katero se lahko izreče ukrep prenehanja delovnega razmerja. To pa je praviloma zelo hud udarec ekonomskemu in socialnemu položaju delavca.
23. Pri tem izpodbijane norme niti ne predvidevajo možnosti, da bi se delavec zakonodajalčevi prepovedi in od njega zapretenim sankcijam vnaprej izognil tako, da bi si za svoje delo oziroma sklepanje poslov pridobil delodajalčevo privoljenje.
24. Z vsemi svojimi sestavinami, obravnavanimi v 19. do 23. točki te obrazložitve, v med seboj povezanem učinkovanju, pomenijo izpodbijane določbe po presoji ustavnega sodišča nesorazmeren in v tej nesorazmernosti neutemljen poseg v delavčevo svobodo dela in podjetniške pobude. Tudi če bi sodna praksa v vseh posameznih primerih izhajala prvenstveno iz varstva teh delavčevih svoboščin, povzročajo izpodbijane določbe delavcu vsaj visoko stopnjo pravne negotovosti; načelo pravne varnosti pa je eno od načel pravne države. Zaradi tega sta prva odstavka 7. člena ZDR v neskladju z 2. členom ustave in ju je bilo treba razveljaviti; tretji odstavek pa zato, ker ima svoj (posebni) smisel le v povezavi s prvima.
25. Kot je že zapisano, konkurenčna prepoved kot instrument pravne zaveze k delojemalčevi oziroma delavčevi lojalnosti do delodajalca v načelu ni v neskladju z ustavo. Zato je sodišče učinek razveljavitve odložilo za daljši rok, tako da bo zakonodajalec lahko pripravil novo ureditev tega vprašanja, izhajajoč iz spoštovanja ustavnih pravic obeh strani in upoštevajoč, da je pogajalski položaj delavca v primerjavi s položajem delodajalca največkrat šibkejši. Tudi začetek učinkovanja razveljavitve ne odvzema pravne teže določbam o konkurenčni prepovedi v kolektivnih pogodbah, avtonomnem pravu podjetij in posamičnih pogodbah o delovnem razmerju, kolikor so v okviru razlogov iz te odločbe.
26. Predlagatelja še posebej izpodbijata določbe o konkurenčni prepovedi, kolikor veljajo za poklic novinarja, in jim v tem delu očitata neskladje z 39. členom ustave. Svoboda izražanja (39. člen ustave) je pravica slehernika, ne le novinarja. Novinar, ki ne želi biti vezan z dolžnostjo lojalnosti do kateregakoli delodajalca, lahko opravlja svoj poklic samostojno. Zaradi narave časopisne dejavnosti je lahko delodajalec v njej poudarjeno zainteresiran za lojalnost zaposlenih novinarjev, in konkurenčni prepovedi na tem delovnem področju ni mogoče v načelu odrekati skladnosti z ustavo in zakonom. Res pa je, da bi pretirano stroga in široka konkurenčna prepoved lahko bila v primeru novinarja ne le v nasprotju z njegovo svobodo dela (49. člen ustave), temveč tudi izgovor za neutemeljeno omejevanje njegove svobode izražanja (39. člen ustave). Primer zgovorno razkriva občutljivost in pestrost problematike in zato zapletenost pravnega urejanja konkurenčne prepovedi in sploh lojalnosti delavca delodajalcu.

27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. in 43. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločitev je sprejelo soglasno.