Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobudo Tihomirja Stepanova in drugih iz Izole, na seji dne 18. februarja 1999

Odlok o zazidalnem načrtu “Marina“ v Izoli (Uradne objave občin Ilirska Bistrica, Izola, Koper, Piran, Postojna in Sežana, št. 4/90) ni v neskladju z zakonom.

1. Pobudniki navajajo, da je odlok o zazidalnem načrtu “Marina“v Izoli (v nadaljevanju: odlok) v neskladju z določbami o sprejemanju prostorskih izvedbenih aktov, vsebovanimi v zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93, 29/95 in 44/97 – v nadaljevanju: ZUN). Ob javni razgrnitvi osnutka naj bi bil Izvršni svet Skupščine Občine Izola ne sklical javne obravnave, kar naj bi bilo v nasprotju z 38. členom ZUN. Poleg tega naj bi v času sprejemanja izpodbijanega odloka še ne bil objavljen družbeni plan Občine Izola za obdobje 1986–1990 (Uradne objave občin Ilirska Bistrica, Izola, Koper, Piran, Postojna in Sežana, št. 19/90), zato naj bi pobudniki ne mogli preveriti njune medsebojne usklajenosti.
2. Izpodbijani odlok naj tudi ne bi bil v skladu z določbami občinskega dolgoročnega in srednjeročnega plana. Dolgoročni plan Občine Izola (Uradne objave Občine Izola, št. 5/89) namreč določa, da na območju občine do leta 2000 ne bodo odpirali novih zazidljivih območij za počitniške objekte, na zelenih površinah pa je prepovedano graditi stavbne objekte in spreminjati ekološke pogoje rasti (točke 4.4.0 in 4.4.2). Izpodbijani odlok naj bi kršil obe navedeni določbi plana, saj naj bi predvideval gradnjo novih objektov počitniške rabe in delno pozidavo parka Arrigoni. Ob tem naj bi rešitve izpodbijanega odloka ne ustrezale ekološkim, strokovnim in varovalnim zahtevam, ki jih določa dolgoročni plan občine.
3. Srednjeročni plan občine naj bi v poglavju “Razvojne naloge po dejavnostih“ nikjer ne predvideval gradnje novega veslaškega kluba in apartmajskega poslovno-turističnega objekta (ki sta tudi predvidena z izpodbijanim aktom). Ob tem naj bi izpodbijani odlok ne upošteval smernic urbanističnih usmeritev iz točke 4.5.4 srednjeročnega plana občine glede zagotovitve potrebnih površin za operativno delo objekta, varovanje obstoječih zelenih površin, sorazmerja med predvidenimi posegi in prostorskimi zmogljivostmi območja itn. Ob tem naj bi bile tolerance po izpodbijanem odloku tako velike, da omogočajo gradnjo česarkoli in kadarkoli. Odlok naj bi dobil tudi negativno mnenje na podlagi preliminarne ocene ekološke obremenitve okolja zaradi zgraditve marine v Izoli z vidikov varstva okolja – mnenje k zazidalnemu načrtu, ki jo je 17. 10. 1989 izdelala SEPO – Skupina za oceno posegov v okolje Instituta “Jožef Stefan“ iz Ljubljane, in ki naj bi bila sestavni del zazidalnega načrta Marina.
4. Posegi naj bi se na območju urejanja izpodbijanega odloka postopno izvajali že dalj časa in to nekateri (centralni del marine) tudi brez predpisanih dovoljenj. Ker zaradi nezakonitega izvajanja nastajajo težko popravljive škodljive posledice, pobudniki predlagajo ustavnemu sodišču, naj izpodbijani odlok v celoti razveljavi, pred tem pa sprejme začasno zadržanje njegovega izvrševanja in s tem ustavi nadaljnje izvajanje spornih posegov.
5. Občinski svet Izola je na poziv ustavnega sodišča, da posreduje mnenje o navedbah pobudnikov, sprejel sklep, s katerim ugotavlja, da ni razlogov za izpodbijanje zazidalnega načrta Marina in za začasno zadržanje njegovega izvajanja. Razlogi za takšno ugotovitev so bili ustavnemu sodišču posredovani v posebni prilogi k navedenemu sklepu.
6. Tudi Ministrstvo za okolje in prostor je v svojem mnenju menilo, da ni razlogov za razveljavitev izpodbijanega odloka. Objekti centralnega dela Marine naj bi se gradili na podlagi lokacijskega dovoljenja, ki ga je 27. 2. 1995 izdalo Ministrstvo za okolje in prostor. Dolgoročni plan Občine Izola je bil v osnutku pripravljen že leta 1986, vendar je bil zaradi neusklajenosti z dolgoročnim republiškim planom nato usklajevan in sprejet šele leta 1989 (Uradne objave Občine Izola, št. 5/89). Srednjeročni plan Občine Izola je bil sprejet 3. 3. 1989 (Uradne objave Občine Izola, št. 19/90). Zakon o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list SRS, št. 48/90 – v nadaljevanju: ZPUP) je določil, da od njegove uveljavitve dalje veljajo samo prostorske sestavine družbenih planov; tako naj ne bi več veljale določbe o postopnosti izgradnje Marine. Te naj bi bile povzete iz družbenega dogovora o izvajanju družbenega plana Občine Izola, ki pa ne velja več. Očitki pobudnikov, da izpodbijani odlok ne omogoča realizacije srednjeročne faze po odločitvah srednjeročnega plana Občine Izola, naj bi torej ne držali.
7. Ministrstvo nadalje meni, da pri oceni skupine SEPO ne gre za zakonske pogoje, pač pa da so v njej le opredeljeni pogoji, ki naj bi jih pri realizaciji zazidalnega načrta upoštevali. Za zazidalni načrt naj bi bila sicer pridobljena vsa z zakonom zahtevana soglasja pristojnih organov. Vsa soglasja naj bi bila zbrana tudi v postopku izdaje lokacijskega dovoljenja za gradnjo spornih objektov. Tudi tolerance, ki jih dopušča izpodbijani odlok, naj bi bile v skladu z ZUN.

8. Ustavno sodišče je na seji dne 3. 7. 1997 pobudo sprejelo in izvrševanje izpodbijanega odloka do končne odločitve zadržalo (sklep št. U-I-269/95, Uradni list RS, št. 45/97). To je storilo kljub temu, da je zakonitost izpodbijanega odloka že ocenjevalo. Ugotovilo je namreč, da pobudniki navajajo, da je v njem nekaj novih morebitnih kršitev ZUN, ki jih ustavno sodišče v prejšnjih postopkih še ni obravnavalo, ker še niso bile zatrjevane. To velja zlasti za vprašanje, ali so bile v postopku sprejemanja izpodbijanega odloka upoštevane določbe ZUN glede javne obravnave in obveščenosti javnosti o nameravanih posegih. Ustavno sodišče je zadržalo izvrševanje določb izpodbijanega odloka do svoje končne odločitve, ker bi nadaljnje izvrševanje lahko privedlo do nadaljnjega izvajanja posegov po zazidalnem načrtu in s tem do nepopravljivih posledic v primeru, če bi kasneje izpodbijani odlok odpravilo.
9. Izpodbijani odlok je ustavno sodišče doslej že trikrat obravnavalo. Najprej je s sklepom št. U-I-10/90 z dne 10. 5. 1990 sklenilo, da ne bo začelo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka. Pobudnik – Kulturni klub Istra, Skupina za kvalitetno življenje Koper – je zatrjeval, da odlok ni bil sprejet v skladu z ZUN, ker zazidalni načrt ni bil izdelan po predhodnih variantnih rešitvah, kakor to zahteva 36. člen ZUN.
10. Z odločbo št. U-I-5/92 z dne 9. 7. 1992 (OdlUS I, 49) je ustavno sodišče razveljavilo del določbe 6. člena izpodbijanega odloka, kolikor je bila – glede števila privezov – neusklajena s srednjeročnim občinskim planom. Zatem je z odločbo št. U-I-95/93 z dne 5. 5. 1994 (OdlUS III, 43) odločilo, da se razveljavita odlok o spremembah srednjeročnega plana Občine Izola in odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o zazidalnem načrtu Marina v Izoli (Uradne objave Občine Izola, št. 4/93). Spremembe srednjeročnega plana občine so bile namreč sprejete brez strokovnih podlag pristojnega zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine, obenem pa niso bile usklajene z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin republiških planov.
11. Po tretjem odstavku 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) odloča ustavno sodišče v postopku ocene ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerem so bili ti predpisi sprejeti.
12. Postopek sprejemanja prostorskih izvedbenih aktov ureja ZUN v okviru naslova “Priprava in sprejem prostorskih izvedbenih aktov“ (členi 34 do 45). V njegovem 37. členu je določena obveznost javne razgrnitve osnutka prostorskega izvedbenega akta. V 38. členu pa ZUN določa:

“Med javno razgrnitvijo se osnutek prostorskega izvedbenega akta tudi javno obravnava. O pričetku in trajanju javne razgrnitve osnutka in o času javne obravnave morajo biti na primeren način obveščeni občani v krajevnih skupnostih ter delavci in delovni ljudje v samoupravnih organizacijah in skupnostih.“

13. ZUN torej poleg obveznosti javne razgrnitve prostorskega izvedbenega akta predpisuje tudi javno obravnavo, ki se opravi med javno razgrnitvijo. Pobudniki zatrjujejo, da je bil postopek sprejemanja izpodbijanega odloka nezakonit, ker naj bi tedanji Izvršni svet Skupščine Občine Izola ne bil sklical javne obravnave. Ustavno sodišče je zato Občinski svet občine Izola izrecno pozvalo, da mu med drugim pošlje tudi gradivo o postopku sprejemanja odloka.
14. Iz gradiva, pridobljenega s strani udeležencev, izhaja, da je Izvršni svet Občine Izola 27. 10. 1989 sprejel sklep št. 351-22/89, s katerim je ugotovil, da je osnutek zazidalnega načrta pripravljen v skladu z usmeritvami dolgoročnega in srednjeročnega plana, in odločil, da se osnutek javno razgrne. Z istim sklepom je določil tudi mesta javne razgrnitve (Krajevna skupnost Izola staro mesto, Krajevna skupnost Izola II in prostori OK SZDL Izola) in čas trajanja javne razgrnitve (od 30. 10. do 30. 11. 1989). Izvršni svet sicer v sklepu ni določil mesta in časa javne obravnave. Določil pa je (peta točka navedenega sklepa), da “razgrnitev opravi in daje vsa potrebna pojasnila v zvezi z razgrnjeno dokumentacijo Zavod za planiranje, urbanizem, stanovanjsko in gradbene zadeve Občine Izola“.
15. Obveznost javne obravnave o osnutku prostorskega izvedbenega akta je predpisal ZUN. Zakon o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67, 27/72 in 8/78), ki je veljal do uveljavitve ZUN, te obveznosti ni predpisoval, vendar pa so občine v večini primerov javne obravnave že organizirale. ZUN ne določa oblike javne obravnave. Določa le, da se ta opravi med javno razgrnitvijo, kar pomeni, da je časovno omejena samo s trajanjem javne razgrnitve. Pač pa v četrti alinei prvega odstavka 67. člena ZUN določa, da upravna organizacija iz drugega odstavka 66. člena ZUN:

“– skrbi za razgrnitev strokovnih rešitev in osnutkov prostorskih izvedbenih aktov (36. in 37. člen ZUN) ter daje pojasnila o rešitvah osnutka prostorskega izvedbenega akta na javnih obravnavah (38. člen ZUN).“

16. V Občini Izola je bila ta upravna organizacija Zavod za planiranje, urbanizem, stanovanjsko in gradbene zadeve Občine Izola, ki je bil po sklepu, navedenem v točki 14 te obrazložitve, izrecno zadolžen tudi za dajanje pojasnil v zvezi z razgrnjeno dokumentacijo.
17. Iz vsebine sklepa o javni razgrnitvi izhaja, da javna obravnava v formalnem pogledu ni bila pravilno izvedena oziroma zainteresirani krajani o njej niso bili pravilno obveščeni. Nedvomno je torej do kršitve postopka, predpisanega z navedenimi določbami ZUN, prišlo. Bistvo javne razgrnitve in javne obravnave je zlasti v tem, da se zainteresirani posamezniki in skupine seznanijo s predvideno ureditvijo, da nanjo reagirajo in da pripravljalci na podlagi teh reakcij še enkrat pretehtajo svoj predlog. Izvedba javne razgrnitve in javne obravnave lahko torej prispeva k bolj demokratični, bolj argumentirani in bolj pretehtani odločitvi. V več dosedanjih odločitvah je ustavno sodišče neizvedbo postopka javne razgrnitve in javne obravnave zato spoznalo za tako hudo procesno kršitev, da je izpodbijane akte razveljavilo (gl. npr. zadevi št. U-I-36/92 z dne 8. 10. 1992 in št. U-I-126/93 z dne 18. 11. 1993).
18. Vendar pa se okoliščine v obravnavanem primeru od zgoraj navedenih razlikujejo. Prvo dejstvo, ki loči izpodbijani postopek od prej navedenih zadev, je, da je bil postopek javne razgrnitve opravljen, o njej so bili krajani obveščeni, v vsebinskem pogledu pa je bila delno opravljena tudi javna obravnava. Ne glede na to, da v sklepu, s katerim je bil osnutek zazidalnega načrta dan v javno razgrnitev, ni posebej govora tudi o javni obravnavi, je bilo namreč v vsebinskem pogledu njenim zahtevam zadoščeno. Zainteresiranim posameznikom je bila s tem dana možnost, da se seznanijo s predvideno ureditvijo in da nanjo dajo pripombe in mnenja. Poleg tega je pripravljalec izpodbijanega odloka že pred javno razgrnitvijo njegovega osnutka organiziral javne razgrnitve in javne obravnave variantnih rešitev za pripravo osnutka v skladu s 36. členom ZUN.
19. Glede na navedeno ustavno sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru kršitev ni bila takšna, da bi bistveno vplivala na vsebino izpodbijanega odloka. Ob tem je upoštevalo tudi dejstvo, da pripravljalcu prostorskega izvedbenega akta ni potrebno upoštevati stališč, pripomb ali mnenj, danih v postopku javne razgrnitve in javne obravnave. Zakon mu nalaga le obveznost, da jih obravnava in do njih zavzame stališče (39. člen ZUN).
20. Taka odločitev je tudi v okviru dosedanje ustavnosodne presoje, ko je sodišče sicer zaradi procesnih pomanjkljivosti prostorske akte praviloma razveljavljalo. Če pa je ugotovilo, da so bile kršitve manjšega pomena in da niso bistveno vplivale na vsebino sprejetega akta, pa ob upoštevanju vseh drugih okoliščin tudi ne (npr. v primeru, ko je bila javna obravnava v nasprotju z 38. členom ZUN opravljena šele po prenehanju javne razgrnitve – zadeva št. U-I-104/96 z dne 24. 10. 1996; podobno v zadevi št. U-I-127/91 z dne 10. 9. 1992, ko razgrnitev ni bila opravljena v vseh prizadetih krajevnih skupnostih; podobno tudi v zadevi št. U-I-177/93 z dne 23. 12. 1993).
21. Posebej ustavno sodišče poudarja, da zaradi navedene kršitve ni razveljavilo izpodbijanega odloka tudi ob upoštevanju dejstva, da je bil postopek javne razgrnitve izpeljan konec leta 1989, pobudo zoper navedeno postopkovno kršitev pa so pobudniki vložili šele konec leta 1995, torej šest let po očitani kršitvi. V vmesnem času je ustavno sodišče že trikrat presojalo zakonitost bodisi izpodbijanega akta bodisi obeh občinskih planov, na katerih temelji (gl. zgoraj). Ne sedanji pobudniki ne kateri od prejšnjih pobudnikov ni v nobenem od teh postopkov navedel te procesne kršitve, čeprav so morali zanjo vedeti in bi jo v postopku presoje zakonitosti lahko uveljavljali. Že pred sprejetjem ZUstS leta 1993 in pred sprejetjem ustave leta 1991 je obstajala enaka možnost predlaganja začetka postopka za presojo zakonitosti, kot obstoja po sedanji ureditvi ustavnosodne presoje. V vmesnem času do vložitve pobude so bila namreč za večji del z izpodbijanim odlokom predvidenih objektov že izdana pravnomočna lokacijska dovoljenja (za centralni objekt marine, adaptacijo in dozidavo jadralnega kluba, graditev nadomestnega objekta veslaškega kluba, servisnega objekta marine itn.), del objektov pa je bil tudi že dokončan.
22. Iz istega razloga ustavno sodišče ni upoštevalo oziroma se ni spuščalo v presojo druge očitane postopkovne kršitve pobudnikov, namreč da srednjeročni plan v času sprejemanja izpodbijanega zazidalnega načrta še ni bil sprejet in da zato z njim pobudniki niso bili seznanjeni.
23. Ob postopkovnih nepravilnostih pobudniki izpodbijanemu odloku očitajo tudi vsebinske pomanjkljivosti. Odlok naj bi bil neskladen z dolgoročnim in srednjeročnim prostorskim planom občine. Kot je že bilo povedano, je ustavno sodišče sprejelo pobudo in zadržalo izpodbijani akt predvsem zato, ker so pobudniki navajali nova dejstva v zvezi s postopkom sprejemanja odloka. O njegovi vsebinski neusklajenosti s srednjeročnim in dolgoročnim planom občine je ustavno sodišče že odločalo v zadevi št. U-I-5/92. Zato s ponavljanjem istih navedb pobudniki niso mogli uspeti.
24. Pobudniki sicer v sedanjem postopku zatrjujejo še dodatne neusklajenosti med planskimi akti Občine Izola in izpodbijanim zazidalnim načrtom, vendar ne gre za sestavine, ki bi bile lahko predmet presoje zakonitosti pred ustavnim sodiščem, saj navedene planske določbe ne veljajo več. Družbeni plani občin namreč ne veljajo več v obsegu, v katerem so bili sprejeti. Z ustavnim zakonom za izvedbo ustavnih amandmajev IX do LXXXIX k ustavi SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 32/89) je prenehal veljati tudi zakon o sistemu družbenega planiranja in o družbenem planu SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 1/80 in 33/80), na podlagi katerega so se pripravljali in sprejemali družbeni plani občin. Z razveljavitvijo navedenega zakona o družbenem planiranju so prenehale veljati tudi določbe o planiranju v večini republiških zakonov z izjemo zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 ter Uradni list RS, št. 71/93: ZUreP). Družbeno planiranje je torej z izjemo prostorskega planiranja prenehalo obstajati. Veljavnost prostorskih sestavin teh planov je za naprej uredil ZPUP. Ta predpis je določil, da prostorske sestavine družbenih planov države in občin kljub prenehanju družbenega planiranja veljajo še do sprejema novih predpisov o urejanju prostora. V družbenih planih občin torej danes veljajo le še njihove prostorske sestavine. Ustavno sodišče zato ni presojalo zatrjevanega neskladja izpodbijanega odloka s tistimi sestavinami dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Izola, ki niso njune prostorske sestavine (npr. točk 4.1.6 do 4.3.6 srednjeročnega plana).
25. Prav tako se ustavno sodišče ni spuščalo v oceno skladnosti odloka s tistimi planskimi določbami, ki so izrazito programske narave ali pa zavezujejo le k oblikovalsko in urbanistično strokovno neoporečnim rešitvam (zatrjevane kršitve točk 4.4.0, 4.4.4 in 4.4.5 dolgoročnega plana ter 4.5.4 srednjeročnega plana). Ustavno sodišče se namreč pri presoji zakonitosti ne more spuščati v ocenjevanje primernosti strokovnih rešitev. Zato pobudniki tudi glede teh naved v pobudi niso mogli uspeti.
26. Glede navedb pobudnikov, da odlok ni dobil pozitivnega mnenja skupine SEPO, ustavno sodišče pritrjuje navedbam Ministrstva za okolje in prostor, da mnenje in v njem vsebovani predlogi ne predstavljajo zakonskih pogojev, ki bi jih moral pripravljalec odloka upoštevati pri njegovi pripravi, pač pa so v njem opredeljeni pogoji, ki naj bi jih bilo potrebno po oceni SEPA upoštevati pri realizaciji zazidalnega načrta.
27. Končno pobudniki zatrjujejo, da se posegi na območju urejanja izpodbijanega odloka izvajajo brez predpisanih dovoljenj. Vendar gre za zatrjevane kršitve takšne narave, da jih ustavno sodišče ne more preizkušati v postopku ocene zakonitosti. Ugotavljanje njihovega morebitnega obstoja je v pristojnosti inšpekcijskih organov.

28. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-269/95
Ljubljana, dne 18. februarja 1999.