Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Zavarovalne družbe Adriatic, d.d., Koper, Generali SKB Zavarovalnice, d.d., Ljubljana, Zavarovalniške hiše Slovenica, d.d., Ljubljana, Zavarovalnice Maribor, d.d., Maribor, Zavarovalnice Tilia, d.d., Novo mesto, in Zavarovalnice Triglav, d.d., Ljubljana, ki jih zastopa Ivan Voh, Zavarovalno družbo Adriatic, d.d., Koper pa tudi Marko Globevnik, odvetnik v Kopru, na seji dne 11. marca 1999

1. Uredbe o določitvi najvišjih cen premij za obvezna zavarovanja avtomobilske odgovornosti osebnih vozil (Uradni list RS, št. 21/95, 46/95, 70/95, 19/96, 44/96, 68/96, 19/97, 47/97, 75/97, 27/98 in 54/98) niso bile v neskladju z ustavo in zakoni.
2. Uredba o določitvi najvišjih cen premij za obvezno zavarovanje avtomobilske odgovornosti osebnih vozil (Uradni list RS, št. 82/98) ni v neskladju z ustavo in zakoni.

1. Pobudnice so predlagale oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku navedenih predpisov, kot tudi dveh istoimenskih uredb (Uradni list RS, št. 78/94 in 46/95), ki pa sta prenehali veljati še pred vložitvijo pobude. Že s prvo vlogo zatrjujejo, da vlada pri izdaji izpodbijanih uredb ni upoštevala veljavnega zakonskega temelja za sprejemanje interventnih ukrepov na področju premij obveznih zavarovanj avtomobilske odgovornosti za osebna vozila, ki naj bi bil le v določbi tretjega odstavka 6. člena zakona o obveznih zavarovanjih v prometu (Uradni list RS, št. 70/94 – v nadaljevanju: ZOZP), in je namesto tega uporabila kot zakonski temelj 5. člen zakona o cenah (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju: ZCen). ZOZP naj bi tako kot lex specialis uredil tudi področje premij obveznih zavarovanj avtomobilske odgovornosti, pri čemer naj bi bil tudi na tem področju uveljavil svobodo gospodarske pobude. Pri tem poudarjajo, da je gospodarska pobuda po 74. členu ustave svobodna. Zakonodajalec je imel namreč možnost odločiti se za ureditev, po kateri bi se premije obveznih zavarovanj v prometu določale administrativno, vendar se za takšno rešitev ni odločil. Tretji odstavek 6. člena ZOZP pa naj bi predstavljal le delno omejitev tega načela, saj sme vlada le izjemoma poseči v premije obveznih zavarovanj avtomobilske odgovornosti, in sicer ko so izpolnjeni pogoji, ki jih opredeljuje tretji odstavek 6. člena ZOZP. Ta določba določa objektivne kriterije, kdaj in na kakšen način je dopusten poseg vlade v premije. Kriterij je ugotovitev, da so zavarovalnice na račun lastnikov vozil, ki so sklenili obvezna zavarovanja avtomobilske odgovornosti, ustvarile nesorazmerno visok dobiček. Pobudnice menijo, da je bilo z uporabo napačnega zakonskega temelja za izdajo izpodbijanih uredb kršeno načelo ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakonom (tretji odstavek 153. člena ustave). Pobudnice trdijo, da ni podan tudi noben od pogojev iz 5. člena ZCen, in navajajo, da se s to dejavnostjo ukvarja kar šest zavarovalnic. V zadevi je bilo predlagano zadržanje izvrševanja po 39. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) zaradi zatrjevane izgube v tej vrsti zavarovanja, s pokrivanjem katere naj bi bile obremenjene druge vrste zavarovanja. S kasnejšimi pobudami in razširitvami so iz istih razlogov izpodbijale novo izdane uredbe ter predlagale ugotovitev protiustavnosti z učinkom odprave za uredbe, ki so že prenehale veljati.
2. Med pobudnicami je bila sprva tudi Ljubljanska zavarovalnica d.d., Ljubljana, kasneje pa je razširitve vlagala njena pravna naslednica Generali SKB Zavarovalnica, ki je pravno nasledstvo tudi izkazala. Pobudnica Zavarovalna družba Adriatic, je kasneje s posebnimi pobudami tudi sama izpodbijala novoizdane uredbe, izpodbija pa tudi zadnjo še veljavno uredbo. Vse nove pobude so bile zadevi pridružene. Pobudnica Zavarovalna družba Adriatic je poleg že navedenih očitkov, izpodbijala tudi samo dolžino trajanja ukrepov (drugi odstavek 5. člena ZCen). Tudi v kasnejših pobudah je utemeljevala, da se ji v tej vrsti zavarovanja povečuje izguba (povečuje se razkorak med vplačnimi premijami in izplačanimi odškodninami v njeno škodo).
3. Vlada v odgovoru navaja, da je pri sprejemu izpodbijanih uredb upoštevala pravilno zakonsko podlago, to je 5. člen ZCen. Ocenjuje, da ji tretji odstavek 6. člena ZOZP dodaja pooblastilo na področju neposrednega ukrepanja na področju cen, poleg tistih ki jih ima po ZCen. ZCen ureja primere določanja cen proizvodov in storitev na območju Republike Slovenije ter določa pravice in obveznosti državnih organov pri določanju cen. Po mnenju vlade ji 5. člen ZCen daje pravico predpisati ukrep določitve cen iz 3. člena ZCen za pomembnejše proizvode in storitve v primeru:
– če nastanejo hude motnje na trgu in pri gibanju cen teh proizvodov oziroma storitev;
– zaradi preprečitve monopolnega oblikovanja cen in drugih skupnih načinov oblikovanja cen.
4. Izpolnjenost pogojev iz 5. člena ZCen je vlada v odgovoru utemeljevala s položajem na trgu leta 1992, ki naj bi takrat opravičeval njen interventni poseg. Takrat so bile vse cene premij za obvezno zavarovanje avtomobilske odgovornosti osebnih vozil pri vseh zavarovalnih organizacijah v Sloveniji enake. Pred uvedbo ukrepov so cene premij v obdobju enega leta narasle za 347,6 odstotkov. Zavarovalnica Triglav pa je imela prevladujoč (70 odstotni delež) položaj na trgu. To je po mnenju vlade povzročilo hude motnje na trgu pri gibanju cen premij za obvezno zavarovanje avtomobilske odgovornosti.
5. Tudi za izdajo kasnejših uredb vlada zatrjuje obstoj razlogov iz 5. člena ZCen. Delež Zavarovalnice Triglav pri obveznih zavarovanjih, se je sicer zmanjšal, vendar je bil po podatkih vlade iz leta 1997, še vedno 64 odstoten. Vlada zato meni, da še nadalje obstaja nevarnost monopolnega oblikovanja cen na tem področju. Tudi po zakonu o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: ZVK) se šteje, da ima podjetje prevladujoč položaj na trgu, če je njegov delež prodaje ali nakupa blaga ali storitve v Republiki Sloveniji večji od 40 odstotkov. Vlada v zadnji dopolnitvi odgovora z dne 22. 10. 1998 še navaja, da bi popolna liberalizacija cen v tej dejavnosti v danem trenutku povzročila neupravičen dvig cen in večje motnje na trgu. Zato meni, da so ukrepi neposrednega nadzora nad cenami obveznega zavarovanja še potrebni.

6. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-118/95-6 z dne 5. 10. 1995 sprejelo pobudo za oceno uredb (Uradni list RS, št. 21/95 in 46/95). Z istim sklepom je bilo zavrnjeno zadržanje izvrševanja po 39. členu ZUstS. Ker so bili glede ostalih, kasneje izpodbijanih uredb, izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je ustavno sodišče pobudo tudi glede slednjih sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari.
7. Po 21. členu ZUstS je ustavno sodišče pristojno za presojo veljavnih predpisov in aktov za izvrševanje javnih pooblastil. Člen 47 ZUstS določa izjemo od tega pravila. Če je bil zakon, drug predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, med postopkom usklajen z ustavo in zakonom, oziroma je prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti, lahko ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu z ustavo in zakonom. Pri podzakonskih predpisih ali splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ustavno sodišče odloči, ali ima njegova ugotovitev učinek odprave ali razveljavitve. Izpodbijane uredbe, ki jih je izdajala vlada na podlagi 5. člena ZCen so veljale po štiri mesece. Vlada je vsako uredbo nadomestila z novo, pri čemer je ves čas določala cene teh zavarovalnih premij, različno je občasno le dovoljevala zvišanja. Zadnja uredba je še v veljavi.
8. Pobudnice se v utemeljitvi svoje pobude sklicujejo tudi na svobodo gospodarske pobude iz 74. člena ustave (podjetništvo), ki se glasi: “Gospodarska pobuda je svobodna. Zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij. Gospodarska dejavnost se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Prepovedana so dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco.“
9. Da skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z ustavo, je ustavno sodišče že pojasnilo (npr. odločba št. U-I-273/96 z dne 16. 1. 1997 – Uradni list RS, št. 13/97 in OdlUS VI, 7). Že iz same ustavne določbe (drugi ostavek 74. člena) namreč izhaja, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Z ustavo zagotovljena podjetniška svoboda gospodarskih subjektov (74. člen) je omejena tudi s socialnimi načeli, vgrajenimi v ustavo. Ustavno načelo svobodne gospodarske pobude zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobodo, vendar pa hkrati državi nalaga skrb za spremljanje tržne igre in dolžnost, da zagotavlja ravnovesje med ustavno zagotovljeno svobodo gospodarske pobude in socialnimi načeli. Zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko politiko in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničitev ciljev te politike. S tem namenom je zakonodajalec oblikoval in sprejel ZCen (tako odločba št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995 – Uradni list RS, št. 68/95 in OdlUS IV, 113).
10. Ustavno sodišče je že presojalo ustavnost ZCen (odločba in sklep št. 145/93 z dne 17. 3. 1994 – Uradni list RS, št. 18/94 in OdlUS III, 24) in ugotovilo, da ni v neskladju z ustavo. Poudarilo je, da gre pri ukrepih določanja cen oziroma pri ukrepih državne kontrole cen za poseg države v svobodno oblikovanje cen na trgu in torej za dovoljeno poseganje države v svobodno podjetniško iniciativo. Kršitev te ustavne določbe zato ne pride v poštev, kolikor so bile uredbe zakonite.
11. Pobuda temelji na trditvi, da je lahko zakonska podlaga za sprejemanje interventnih ukrepov na področju premij obveznih zavarovanj avtomobilske odgovornosti za osebna vozila le določba tretjega odstavka 6. člena ZOZP, ki naj bi bila v razmerju do 5. člena ZCen lex specialis. Zato naj bi bila uporaba ukrepov iz 5. člena ZCen v teh primerih napačna, torej nezakonita in protiustavna. Pri tem se pobudniki sklicujejo na tretji odstavek 153. člena ustave (usklajenost pravnih aktov).
12. Po 1. in 2. členu ustave je Slovenija demokratična in pravna država, v kateri velja načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (drugi odstavek 3. člena ustave). Po drugem odstavku 120. člena ustave opravljajo upravni organi svoje delo na podlagi in v okviru ustave ter zakonov samostojno. Po tretjem odstavku 153. členu ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. Načelo delitve oblasti torej veže upravne organe pri izdaji predpisov na zakonsko pooblastilo. Izdaja uredb na podlagi napačnega zakonskega temelja (iz 5. člena ZCen), ki naj bi bil za to področje izključen zaradi specialnosti določbe tretjega odstavka 6. člena ZOZP, bi zato lahko pozročila zatrjevane kršitve ustave.
13. Po ZCen je uporaba ukrepov določitve cen prepuščena vladi kot najvišjemu organu izvršilne oblasti. Ta lahko iz ekonomskih razlogov proizvode in storitve, katerih cene že zakon sam postavlja pod ukrep pridobitve soglasja, izvzame; nasprotno pa lahko ukrep določitve cen za posamezne pomembnejše proizvode in storitve predpiše, če nastanejo hude motnje na trgu in pri gibanju cen teh proizvodov in storitev ali pa zaradi preprečitve monopolnega ali temu podobnega oblikovanja cen (tako odločba št. U-I-128/95 z dne 7. 11. 1996 – Uradni list RS, št. 66/96 in OdlUS V, 145).
14. Tretji odstavek 6. člena ZOZP določa: “Vlada Republike Slovenije lahko določi najvišje zavarovalne premije za zavarovanja, ki so obvezna po tem zakonu, če ugotovi, da zavarovalne premije niso v sorazmerju z izplačanimi škodami. Sorazmerje zavarovalnih premij in izplačanih škod se ugotavlja na osnovi predpisanih statističnih podatkov, ki jih morajo zbirati zavarovalnice v Republiki Sloveniji.“
15. Navedene določbe, ki naj bi po mnenju pobudnic kot lex specialis izključevala uporabo ZCen za to področje, v predlogu ZOZP (katerega predlagatelj je bila vlada) za prvo obravnavo ni bilo (Poročevalec Državnega zbora, št. 4/94, str. 22–31 – v nadaljevanju: poročevalec). Vlada je, skupaj s predlogom ZOZP za drugo obravnavo, poslala v obravnavo tudi svoje amandmaje k predlogu ZOZP. Med njimi je bil tudi amandma k 6. členu, s predlogom, da se doda tretji odstavek v sedanjem besedilu. Obrazložitev tega amandmaja se je glasila: “V primeru, ko se predpišejo zavarovanja v prometu kot obvezna, so vozniki vozil v položaju, da se morajo zavarovati ne glede na višino zavarovalne premije. Zato je smiselno vzpostaviti tudi zakonsko možnost omejitve zavarovalnih premij v primeru, če bodo le-te ustvarjale nesorazmerno visok dobiček, kar se bo ugotavljalo na osnovi predpisanih statističnih podatkov.“ (Poročevalec, št. 21/94, str. 21–35). Iz poročila k predlogu ZOZP (druga obravnava) št. 460-01/94-5/2 z dne 30. 6. 1994, Odbora za finance in kreditno – monetarno politiko (EPA 499) izhaja, da je odbor obravnaval tudi ta amandma in ga v celoti podprl. Ta amandma je bil v drugi obravnavi sprejet v predlaganem besedilu in je vključen v predlog ZOZP za tretjo obravnavo. To izhaja tudi iz obrazložitve predloga ZOZP za tretjo obravnavo k 6. členu ZOZP: “Na podlagi sprejetega amandmaja je dodan tretji odstavek, s katerim je Vladi Republike Slovenije dana možnost omejitve zavarovalnih premij v primeru, če bodo le-te ustvarjale nesorazmerno visok dobiček, kar se bo ugotavljalo na osnovi predpisanih statističnih podatkov.“ (Poročevalec, št. 37/94, str. 5–11).
16. Določbo tretjega odstavka 6. člena ZOZP je potrebno razlagati skladno z njenim namenom zaščite šibkejše pogodbene stranke (sklenitelja zavarovanja), ki po ZOPZ mora zavarovati vozilo ne glede na ceno zavarovanja, da bi v takšnih okoliščinah močnejše pogodbene stranke (zavarovalnice) ne ustvarjale nesorazmerno visokih dobičkov na račun skleniteljev zavarovanj. Tretji odstavek 6. člena ZOZP skuša le uravnotežiti razmerje med pogodbenima strankama in je instrument varstva potrošnikov. Ne gre za pretežno ekonomski ukrep, ki bi bil v povezavi z vodenjem gospodarske politike v državi, kot to velja v primeru ZCen. Po določbi 5. člena ZCen lahko vlada iz v njej navedenih razlogov predpiše ukrep določitve cen za posamezne pomembnejše proizvode in storitve. ZOZP niti v tretjem odstavku 6. člena niti v kateri drugi določbi ne izključuje uporabe ZCen. Iz namena določbe tretjega odstavka 6. člena ZOZP (varstvo potrošnikov) pa se ne da zaključiti, da bi bila volja zakonodajalca izključiti pristojnosti vlade po ZCen. Tudi dejstvo, da je določbo z amandmajem predlagala sama vlada, govori proti možnosti takšne razlage. Ustavno sodišče zato pritrjuje stališču vlade, da tretji odstavek 6. člena ZOZP le dodaja novo pooblastilo vladi zaradi varstva potrošnikov, ne izključuje pa možnosti uporabe 5. člena ZCen. Oba predpisa se dopolnjujeta. Lahko namreč obstajajo razlogi (pretežno ekonomske narave), ki po 5. členu ZCen opravičujo sprejem ukrepov določitve cen, ne da bi hkrati obstajali razlogi po tretjem odstavku 6. člena ZOZP (kot je to v tem primeru). Možna pa bi bila tudi obratna situacija, ki bi opravičevala ukrepe po tretjem odstavku 6. člena ZOZP, čeprav ne bi bilo razlogov za ukrepanje na podlagi 5. člena ZCen. Pobudnice zato nimajo prav, ko trdijo, da tretji odstavek 6. člena ZOZP izključuje možnost sprejema ukrepov določitve cen po 5. členu ZCen za zavarovalne premije v primeru obveznih zavarovanj avtomobilske odgovornosti v prometu. Izpodbijane uredbe tako glede izbranega temelja niso v neskladju z ustavo in zakoni.
17. Določbo ZCen, ki v 5. členu ureja pogoje za ukrepe določitve cen, je potrebno razlagati v skladu z gospodarskimi in socialnimi razmerami, v katerih so bili ti ukrepi sprejeti. Gospodarska in socialna nestabilnost, bistveno manj ugodne tržne razmere, lastninsko preoblikovanje podjetij in neugoden materialni in socialni položaj znatnega dela prebivalcev Slovenije vplivajo na razlago besedne zveze “hude motnje na trgu in pri gibanju cen“, ki jo vsebuje ZCen. Nevarnost povečevanja inflacije zlasti v dejavnostih, v katerih je tržna konkurenčnost omejena ali je sploh ni, opravičuje posege tudi pri proizvodih in storitvah, ki imajo lahko v stabilnih tržnih gospodarstvih le omejen inflatorni učinek. To v naših razmerah opravičuje razlago, da gre za pomembnejše proizvode in storitve. Nevarnosti povečevanja inflacije in socialnih učinkov povečevanja cen proizvodov in storitev vsakodnevno potrebnih dobrin se namreč izkazujejo kot tržno, cenovno in socialno resno moteče (tako tudi OdlUS št. U-I-145/93). Ustavno sodišče je v primerih presoje podzakonskih aktov, izdanih na podlagi ZCen, že večkrat poudarilo, da se njegova pristojnost v takšnih primerih nanaša le na presojo usklajenosti podzakonskega akta z zakonom in ustavo, ne pa na presojo usklajenosti z gospodarsko politiko države (tako npr. OdlUS št. U-I-145/95). Z odločbo št. U-I-128/95 pa se je ustavno sodišče odločilo še bolj zadržano presojati ta pretežno ekonomska vprašanja. Utemeljenost uporabe ukrepov v posameznem primeru se namreč izmika pravni presoji, saj so argumenti zanjo v makroekonomski in mikroekonomski politiki, ki uravnava celotno nacionalno gospodarstvo in vključuje elemente predvidevanja; posamičnega ukrepa ni mogoče presojati iztrgano, temveč le kot del organske celote položaja in razvojnih teženj gospodarstva. Zaradi narave stvari je torej zakonodajalec na tem področju prepustil izvršilni oblasti široko polje lastne presoje.
18. Na podlagi kriterijev za presojo tovrstnih ukrepov (OdlUS št. U-I-128/95), ustavno sodišče ocenjuje, da v primeru izpodbijanih uredb ukrepi določitve cen niso bili v nasprotju z namenom zakonskega pooblastila in da so bili sprejeti na zakonit način. Prav tako ukrepom ni mogoče očitati, da bi bili v nerazumnem nesorazmerju z željenimi učinki. Možnosti nesorazmerja med vplačanimi premijami ter izplačanimi škodami v škodo zavarovalnic v zavarovalni vrsti obveznega avtomobilskega zavarovanja ZCen ne izključuje. Zatrjevane izgube v tej zavarovalni vrsti, tudi če bi jih bilo v celoti možno pripisati izpodbijanim uredbam, še ne pomenijo, da je breme teh ukrepov v nerazumnem nesorazmerju z učinki, ki naj jih doseže. ZCen v 6. členu preprečuje, da bi ukrepi določitve cen onemogočali normalno poslovanje, saj se v primeru, ko se zaradi sprejema ukrepov določitve cen, bistveno poslabšajo pogoji poslovanja, ki onemogočajo normalno poslovanje, zagotovijo nadomestila iz proračuna. Zato izpodbijane uredbe niso v neskladju s prvim odstavkom 5. člena ZCen.
19. Pri celoviti presoji ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih uredb je potrebno tudi oceniti, ali izpodbijane uredbe niso v neskladju z drugim odstavkom 5. člena ZCen. Po njem ukrep določitve cen lahko traja najdlje štiri mesece. Presoditi je potrebno, ali pri takšnem sukcesivnem sprejemanju “interventnih“ ukrepov določitve cen, ki so sicer vsak posebej zadostili pogoju glede trajanja, ne gre za zlorabo tega zakonskega pooblastila. ZCen izrecno ne omejuje izdajanja novih, vsebinsko enakih ukrepov, če obstajajo za to v prvem odstavku 5. člena ZCen predvideni razlogi. To je ustavno sodišče pojasnilo že v odločbi št. U-I-145/93. Ker pa gre za interventne ukrepe države, je potrebno ob vsakem sprejemu ukrepa določitve cen posebej oceniti, ali so podani razlogi za predpisovanje posameznega ukrepa. To je treba oceniti tudi v vsakem primeru, kadar predpiše vlada podaljšanje določenega ukrepa, oziroma kadar ob izteku veljavnosti prejšnjega uveljavi nov, vsebinsko enak ukrep. Ne bi bilo namreč skladno z načelom svobodnega oblikovanja cen (1. člen ZCen), če bi država spremenila začasne ukrepe določitve cen v trajen sistem. Tako bi ravnala vlada, če ne bi ob vsakokratnem predpisovanju istovrstnih ukrepov s potrebno skrbnostjo ocenila, da še obstajajo razlogi iz 5. člena ZCen. Zato izpodbijane uredbe tudi niso v neskladju z drugim odstavkom 5. člena ZCen.

20. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.