Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo župana Mestne občine Ljubljana, na seji dne 8. aprila 1999

1. Drugi odstavek 67. člena in prvi odstavek 68. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95 - obv. razlaga, 9/96 - odl. US, 44/96 - odl. US, 26/97, 70/97 in 74/98) nista v neskladju z ustavo.
2. Drugi odstavek 12. člena pravilnika o dodeljevanju kadrovskih in službenih stanovanj Mestne občine Ljubljana ter o zamenjavah stanovanj Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 49/96) ni v neskladju z zakonom o lokalni samoupravi in z ustavo.

1. Župan Mestne občine Ljubljana je na podlagi petega odstavka 33. člena zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) vložil zahtevo za oceno zakonitosti, v kateri je izpodbijal 10., 11. in drugi odstavek 12. člena pravilnika o dodeljevanju kadrovskih in službenih stanovanj Mestne občine Ljubljana ter o zamenjavah stanovanj Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: pravilnik). Ustavno sodišče je z delno odločbo št. U-I-313/96 z dne 8. 5. 1997 razveljavilo določbi 10. in 11. člena izpodbijanega pravilnika. Ugotovilo je, da sta izpodbijani določbi v nasprotju z drugim odstavkom 30. člena in 31. členom ZLS. V zvezi z izpodbijanim drugim odstavkom 12. člena pravilnika, ki kot organ odločanja o oddaji kadrovskega stanovanja “izven javnega razpisa“ določa mestni svet, pa je na podlagi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 67. člena in prvega odstavka 68. člena ZLS. Ustavno sodišče je sprejelo odločitev o začetku postopka za oceno ustavnosti navedenih zakonskih določb, ker je ob presoji izpodbijane določbe pravilnika ugotovilo, da je zaradi njune nejasnosti potrebno opraviti oceno ustavnosti z vidika 2. člena ustave.
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru meni, da drugi odstavek 67. člena in prvi odstavek 68. člena ZLS nista v neskladju z ustavo in da ju je le potrebno ustrezno razlagati. Po mnenju nasprotnega udeleženca je potrebno obe zakonski določbi razlagati ob upoštevanju 3. in 25. člena ustave ter tretjega odstavka 120. člena ustave. V odgovoru meni, da odločanje mestnega sveta o pravnih interesih posameznih kandidatov za kadrovska mestna stanovanja, ni v skladu s 67. členom ZLS. Po tej določbi ZLS naj bi odločali na prvi stopnji le občinski upravni organi.

Ocena ustavnosti drugega odstavka 67. člena in prvega odstavka 68. člena ZLS
3. Prvi odstavek 67. člena določa pristojnost občine za izdajanje posamičnih aktov v upravnih stvareh. Ker se naloge občine delijo na izvirne in prenesene, prvi odstavek tudi določa, da občina odloča s posamičnimi akti o upravnih stvareh iz lastne pristojnosti (Novela ZLS - 98 jih imenuje - izvirne naloge) in iz prenesene državne pristojnosti. Izvirne naloge občine opredeljuje 21. člen ZLS, ki določa: “Občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom“. Po tej zakonski določbi ima občina dve skupini izvirnih nalog. Prvo skupino izvirnih nalog tvorijo tiste naloge, ki jih določi sama občina s splošnim aktom - s statutom, odlokom, odredbami, pravilniki in navodili (65. člen ZLS). Ustavno sodišče je o teh izvirnih nalogah že sprejelo stališče, da ima občina za njihovo originarno predpisovanje ustavno pooblastilo v drugem odstavku 140. člena ustave ter da zato ne potrebuje izrecnega zakonskega pooblastila (glej odločbo ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 20. 2. 1997, Uradni list RS, št. 17/97 in OdlUS VI, 25). Drugo skupino izvirnih nalog tvorijo tiste naloge, ki jih kot takšne določijo posamezni zakoni (npr. 26. člen zakona o varstvu okolja, Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96 - ZVO). Glede prenesenih nalog pa prvi odstavek 24. člena ZLS določa: “Po predhodnem soglasju občine lahko država z zakonom prenese na občino opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti (prenesene naloge).“ Te naloge ne sodijo v lastno oziroma izvirno pristojnost, občina pa tudi v okviru njihovega opravljanja izdaja posamične akte.
4. Drugi odstavek 67. člena ZLS določa, kateri organi v občini so pristojni za odločanje v zadevah iz občinske pristojnosti. Določa, da o upravnih stvareh iz lastne pristojnosti (izvirne naloge, določene s splošnim aktom občine ali z zakonom) odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, če ni z zakonom drugače določeno. Iz določbe drugega odstavka 67. člena in določbe drugega odstavka 68. člena ZLS izhaja, da o upravnih stvareh iz prenesene pristojnosti na prvi stopnji odloča občinska uprava, na drugi stopnji pa pristojni državni organ, prvostopenjsko odločanje pa zakon lahko določi drugače.
5. Vprašanje, na katero je potrebno odgovoriti s to ustavnosodno oceno, je, kako razlagati besedilo “če ni z zakonom drugače določeno“. Vprašanje razlage se ne postavlja pri tistih izvirnih nalogah občine, ki jih kot take določijo posamezni zakoni, kot tudi ne pri prenesenih nalogah. Če so naloge občine določene z zakonom, lahko tak zakon glede na določbo drugega odstavka 67. člena tudi določi izjeme od pravila, da na prvi stopnji odloča občinska uprava. Takšno stališče je ustavno sodišče sprejelo z odločbo št. U-I-303/97 z dne 4. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 46/98).(1)
6. Vprašanje razlage drugega odstavka 67. člena ZLS se torej postavlja le pri tistih izvirnih nalogah, ki jih občina v okviru prvega odstavka 140. člena ustave določi s svojimi splošnimi akti. Ustavno sodišče ugotavlja, da je mogoče s pravilno razlago, predvsem z logično razlago, določiti pomen besedila “če ni z zakonom drugače določeno“, ki je skladen z ustavno opredelitvijo pristojnosti lokalnih skupnosti (prvi odstavek 140. člena ustave). Ustavno sodišče je pri razlagi upoštevalo kot izhodišče ustavno opredelitev lokalne samouprave, da lokalne skupnosti in s tem njeni prebivalci samostojno upravljajo z lokalnimi zadevami. Prvi odstavek 140. člena ustave nedvomno daje občini normativno pristojnost, ki jo v razmerju do države samostojno izvršuje. Zato mora občina na področju svoje izvirne pristojnosti uživati samostojnost in neodvisnost od državnih organov. Če zakonodajalec dopušča možnost, da se glede odločanja v upravnih stvareh določajo izjeme s posebnim zakonom, ni utemeljenega razloga, da takšne možnosti ne bi smele imeti občine za predpisovanje izjem, kadar gre za izvirne naloge, ki jih določijo s svojim splošnim aktom. Logična razlaga sporne določbe pripelje namreč do sklepa, da zakon niti ne more določiti izjeme za primere, ko izvirne naloge občina določi s svojim splošnim aktom, ker takšnega zakona sploh ni. Le občina lahko določi drugače - to je, da za odločanje s področja teh izvirnih nalog ne velja pravilo, da lahko izjemo od splošnega pravila za odločanje na prvi stopnji določi le zakon. Posledica določbe “če ni z zakonom drugače določeno“ lahko velja le za primere, na katere se pojmovno lahko uporabi. pravilo o pristojnosti ne more veljati za tiste primere, za katere se pojmovno sploh ne more uporabiti. Zato ustavno sodišče ugotavlja, da je mogoče drugi odstavek 67. člena ZLS razlagati samo tako, da občina s splošnim aktom, s katerim samostojno ureja lokalne zadeve javnega pomena, lahko določi tudi izjemo od splošnega pravila iz drugega odstavka 67. člena ZLS. Samo takšna razlaga zagotavlja občini njeno samostojnost na področju njene izvirne normativne dejavnosti in je v skladu s prvim odstavkom 140. člena ustave.
7. Prvi odstavek 68. člena ZLS vsebuje splošno določbo, ki zavezuje organe občine, da v upravnih stvareh in o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij odločajo po pravilih upravnega postopka. V razmerju do drugega odstavka 67. člena ZLS se torej kaže kot splošnejša določba. Iz nje pa izhaja, da o upravnih stvareh ter o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij lahko odločajo tudi drugi organi občine. Tudi v upravnem pravu ni sporno, da se s posamičnimi akti odloča o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov v zadevah, ki nimajo značaja upravne stvari, in da v teh primerih zakoni določajo uporabo upravnega postopka (če ni predpisan poseben postopek). Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 - v nadaljevanju: ZUP)( 2) v 37. členu daje možnost odločanja s posamičnimi akti tudi predstavniškim organom (na prvi in drugi stopnji). Določba prvega odstavka 68. člena ZLS zato ne pomeni spremembe pravila o pristojnosti odločanja v upravnih stvareh iz drugega odstavka 67. člena. Določba povsem pravilno govori o organih lokalne skupnosti.(3) Tako zakon kot splošni akt občine - na podlagi razlage določbe drugega odstavka 67. člena - lahko določita, da o določeni upravni stvari s področja izvirnih nalog občine, ne odloča na prvi stopnji občinska uprava, ampak drug organ lokalne skupnosti.
8. Glede na navedeno ustavno sodišče ugotavlja, da drugi odstavek 67. člena in prvi odstavek 68. člena ZLS nista v takšnem medsebojnem neskladju, ki bi lahko pomenilo kršitev 2. člena ustave. Zato je ustavno sodišče odločilo, da nista v neskladju z ustavo.
9. Na takšno ugotovitev ne morejo vplivati niti navedbe nasprotnega udeleženca o tem, da se z določanjem pristojnosti občinskega sveta za odločanje na prvi stopnji krši pravica posameznika iz 25. člena ustave. Ta naj bi bila kršena, ker zoper odločitev občinskega sveta na prvi stopnji ni pritožbe, temveč samo sodno varstvo v upravnem sporu. Ustavno sodišče je v svojih odločbah že sprejelo stališče, da je pravica do pritožbe samostojna ustavna pravica, ki ni zagotovljena že s sodnim varstvom, to je z možnostjo sprožitve upravnega spora na podlagi prvega odstavka 157. člena ustave. Odločilo pa je tudi, da je poseg v to pravico dopusten, vendar le ob spoštovanju določbe tretjega odstavka 15. člena ustave (sklep št. U-I-309/94 z dne 16. 2. 1996, OdlUS V, 21 in odločba št. U-I-34/95 z dne 29. 10. 1997, Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 138). Zato je v primeru ustavnosodne presoje v vsakem posameznem primeru potrebno oceniti, ali s prenosom pristojnosti odločanja na najvišji organ občine ni omejena pravica do pritožbe iz 25. člena ustave. Vendar pa tudi varstvo te ustavne pravice ne more vplivati na drugačno razlago drugega odstavka 67. člena in prvega odstavka 68. člena ZLS, kot jo je ustavno sodišče sprejelo v tej odločbi.
Presoja drugega odstavka 12. člena pravilnika
10. Izpodbijani pravilnik določa kategorije upravičencev ter pogoje in merila za dodelitev kadrovskih in službenih stanovanj v najem in postopek njihove oddaje v najem (1. člen). Na podlagi izpodbijanega pravilnika se kadrovska stanovanja oddajajo priznanim strokovnjakom, ki so pomembni za Mestno občino Ljubljana (v nadaljevanju: MOL), delavcem inštitucij s področja družbenih dejavnosti in kulture, samostojnim kulturnim in znanstvenim delavcem, ki ustvarjajo na območju MOL in vrhunskim športnikom (3. člen pravilnika). Pravilnik določa, da se kadrovska stanovanja oddajo praviloma v najem na podlagi javnega razpisa. V 12. členu pravilnika je določena izjema. Prvi odstavek 12. člena pravilnika določa: “Izjemoma je na predlog župana MOL ali na predlog komisije Mestnega sveta MOL možno dodeliti kadrovsko stanovanje, ki je v lasti MOL, tudi izven javnega razpisa, kadar je to poseben interes MOL.“ Izpodbijani drugi odstavek 12. člena je kot organ odločanja za takšno izjemno dodelitev kadrovskega stanovanja določil mestni svet. Predlagatelj izpodbija to določbo, ker meni, da mestni svet ni pooblaščen niti z zakonom niti s statutom za odločanje o teh zadevah.
11. Izpodbijani pravilnik ureja oddajanje t.i. kadrovskih stanovanj. Za presojo zakonitosti izpodbijanega pravilnika je potrebno upoštevati stanovanjski zakon (Uradni list RS, št. 18/91, 13/93, 9/94 - Odl. US, 21/94, 29/95, 23/96, 24/96 - Odl. US in 44/96 - Odl. US - v nadaljevanju: SZ) kot tisti zakon, ki ureja stanovanjsko področje (področni zakon). Vendar SZ kadrovskih stanovanj ne ureja. Zato sodi določitev kriterijev in pogojev ter postopka za oddajo kadrovskih stanovanj v izvirno pristojnost občine, in sicer kot tista izvirna naloga, ki si jo občina določi sama s svojim splošnim aktom. Pooblastilo za to izvirno nalogo ima občina v ustavi sami (prvi odstavek 140. člena ustave). Občina pri urejanju kadrovskih stanovanj ni vezana na SZ, ki sicer ureja stanovanjsko področje. Vezana pa je na določbe ZLS, ki urejajo načela o pristojnosti za odločanje s posamičnimi akti.
12. Ustavno sodišče ugotavlja, da gre v primeru odločanja po drugem odstavku 12. člena pravilnika za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika po prvem odstavku 68. člena ZLS, o kateri lahko odločajo organi občine v upravnem postopku. Ker gre za izvirno pristojnost, ki jo je občina določila s svojim splošnim aktom, je skladno z razlago, vsebovano v točkah 6 in 7 te obrazložitve, občina s splošnim aktom določila tudi pristojnost mestnega sveta za odločanje na prvi stopnji namesto občinske uprave. Zato izpodbijani drugi odstavek 12. člena pravilnika ni v neskladju z zakonom.
13. Oceniti je potrebno še samo, ali izpodbijana določba, ki izključuje pritožbeno pot znotraj organov lokalne samouprave, ne pomeni kršitve 25. člena ustave. Kot je bilo že obrazloženo v točki 9 te obrazložitve, pomeni prenos prvostopenjskega odločanja na občinski svet poseg v ustavno pravico iz 25. člena ustave. Ustavno sodišče meni, da je v obravnavanem primeru podan upravičen in stvaren razlog, da o oddaji kadrovskega stanovanja zunaj javnega razpisa odloča najvišji organ občine. Kadrovsko stanovanje se lahko brez javnega razpisa dodeli - ob izpolnjenosti siceršnjih pogojev, ki jih določa pravilnik - samo, če je podan še poseben interes MOL (torej nekaj več, kot se to zahteva v 2. in 3. členu pravilnika), in samo na predlog komisije mestnega sveta ali župana. Sam način dodelitve kadrovskega stanovanja zunaj razpisa objektivno ne dopušča, da bi o takšni dodelitvi odločala na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan. Župan je namreč eden izmed možnih predlagateljev. Ustavno sodišče ugotavlja, da poseg v pravico do pritožbe v obravnavanem primeru tudi ni nesorazmeren. Poseg je v razumnem sorazmerju s pravico, ki je s tem varovana, to je s pravico vseh občanov, da na posreden način - preko svojih predstavnikov v mestnem svetu - odločajo o pomembnih vprašanjih lokalnega javnega pomena. Ustava v 9. členu določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Ustava v okviru poglavlja o temeljnih pravicah in svoboščinah izrecno ne govori o pravici do lokalne samouprave. Vendar pa “pravica do lokalne samouprave“ izhaja iz spoštovanja tega temeljnega ustavnega zagotovila in pomeni izvrševanje pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena ustave (glej odločbi ustavnega sodišča št. U-I-119/98 z dne 17. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 77 in št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994, Uradni list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8).(4) Ker so izpolnjeni pogoji tretjega odstavka 15. člena ustave, izpodbijana določba drugega odstavka 12. člena pravilnika ne pomeni prekomernega posega v ustavno pravico do pritožbe iz 25. člena ustave. Zato je ustavno sodišče odločilo, da določba drugega odstavka 12. člena pravilnika ni v neskladju z ustavo.

14. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilni ločeni mnenji sta dali sodnici Modrijan in Wedam-Lukić.
Št. U-I-313/96
Ljubljana, dne 4. maja 1999.

1 V tej odločbi je ustavno sodišče sprejelo stališče, da v upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti (šlo je za odločitev o izbiri koncesionarja za opravljanje izbirne gospodarske javne službe), odloča v skladu z drugim odstavkom 67. člena ZLS na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, ker zakon o gospodarskih javnih službah ni določil, da bi o izbiri koncesionarja lahko odločal kakšen drug organ. Zato je odpravilo določbo odloka..... ki je določala, da koncesionarja izbere na podlagi javnega razpisa in pridobljenih ponudb Mestni svet mestne občine Ptuj na predlog župana.
2 Na podlagi 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91) se ZUP smiselno uporablja kot republiški predpis.
3 ZLS v 28. členu določa, da so organi občine občinski svet, župan in nadzorni odbor.
4 Odločba št. U-I-119/98: “Pravica do lokalne samouprave je neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave (“V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava.“ - 9. člen ustave) kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen ustave).“