Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Flis, d.o.o., Kamnik, in Tatjane Flis iz Kamnika, ki ju zastopa Silvester Učakar, odvetnik v Kamniku, na seji dne 22. aprila 1999

Prvi odstavek 3. člena pravilnika o vodenju evidenc o nakupu in prodaji blaga in storitev (Uradni list RS, št. 28/93 in 19/94) ni v neskladju z zakonom o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93).

1. Pobudnici utemeljujeta pravni interes za vložitev pobude z dejstvom, da je pravilnik o vodenju evidenc o nakupu in prodaji blaga in storitev (v nadaljevanju: pravilnik) neposredno posegel v njune pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Družba Flis in Tatjana Flis sta bili z odločbo Sodnika za prekrške Domžale št. P-02293/93 z dne 18. 7. 1996 spoznani za odgovorni kršitve člena 18 zakona o trgovini (v nadaljevanju: ZT) v zvezi s členom 27 točka 8 tega zakona ter jima je bila izrečena kazen v višini 1,000.000 SIT za obdolženo pravno osebo in 75.000 SIT za odgovorno osebo.
2. Pobudnici izpodbijata pravilnik v delu, ki določa, da mora trgovec voditi evidenco o prodaji blaga in storitev za vsak prodajni objekt posebej (1. in 3. člen pravilnika), kar naj bi bilo v nasprotju z določbo 18. člena ZT. Minister, pristojen za trgovino (v nadaljevanju: minister), naj bi s tem prekoračil zakonsko pooblastilo. Obseg zakonskega pooblastila naj bi zajemal le določitev oblike in načina vodenja te evidence na obrazcih in sicer za trgovino na debelo, trgovino na drobno in za trgovske storitve.
3. Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj je na pobudo odgovorilo. V odgovoru navaja, da je izpodbijana ureditev v pravilniku skladna z ZT in da minister ni prekoračil zakonskega pooblastila, saj le podrobneje razčlenjuje določbo 18. člena zakona.

4. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti pravilnika sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Očitki pobudnic, da je minister presegel zakonsko pooblastilo, s tem ko je določil obveznost vodenja evidenc za vsak prodajni objekt posebej, niso utemeljeni.
6. Pravilnik je minister izdal na podlagi 18. člena ZT. Ta v prvem odstavku določa, da mora trgovec sproti voditi evidenco o nakupu in prodaji blaga in storitev, ki mora biti dostopna pristojnim inšpekcijskim organom, v drugem odstavku pa, da minister predpiše obliko in način vodenja te evidence na obrazcih za trgovino na debelo, za trgovino na drobno in za trgovinske storitve. Pobudnici po vsebini izpodbijata prvi odstavek 3. člena pravilnika, ki določa, da se vodi evidenca za vsak prodajni objekt posebej.
7. Po drugem odstavku 120. člena ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi ustave in zakona. Po določbi 153. člena ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila.
8. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Zakonsko je pravilnik urejen v 99. členu zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94, 20/95 in 29/95), ki določa: “(1) Za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov državnega zbora ter predpisov in aktov vlade izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila. (2) S pravilnikom se razčlenijo posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo izvrševanje“.
9. Iz navedenega izhaja, da se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona, kar predpostavlja njihovo vsebinsko vezanost na zakon. Pravilnik ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi.
10. Določba prvega odstavka 3. člena pravilnika o vodenju evidenc za vsak prodajni objekt posebej je znotraj vsebinskih okvirov pooblastila iz 18. člena ZT. Izpodbijana določba v vsebinskem smislu ne določa nič novega. Obveznost vodenja evidenc in vrste evidenc so namreč določene z ZT, določitev vodenja evidenc po prodajnih objektih pa ne predstavlja nove vrste evidence, temveč sodi v okvir določitve oblike in načina vodenja teh evidenc. Minister zato ni ravnal v nasprotju z drugim odstavkom 120. člena in tretjim odstavkom 153. člena ustave.
11. Glede na navedeno je ustavno sodišče ugotovilo, da določba prvega odstavka 3. člena pravilnika ni v neskladju z ZT.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-305/96
Ljubljana, dne 22. aprila 1999.