Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pobudi Andreja Gorenška s Preškega vrha na seji dne 22. aprila 1999

1. Četrta alinea prvega odstavka 11. člena zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 71/93, 1/95 - odl. US, 7/95, 14/96 - odl. US, 44/96, 68/96 - odl. US in 82/97 - odl. US) je v neskladju z ustavo.
2. Ugotovljeno neskladnost je Državni zbor dolžan odpraviti v šestih mesecih od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnik izpodbija določbo četrte alinee prvega odstavka 11. člena zakona o dohodnini (v nadaljevanju: ZDoh), po kateri se pastorek šteje za vzdrževanega družinskega člana, če starša nista zavezanca za dohodnino. Na podlagi izpodbijane določbe ZDoh naj bi mu ne bila priznana olajšava za pastorko (oziroma njen sorazmerni del), čeprav je pastorkina mati - sicer zavezanka za dohodnino - ni uveljavljala. Meni, da bi morali biti kot družinski člani in kot skrbniki družine enakopravno obravnavani vsi člani vsake obstoječe družine ne glede na to, ali družina izhaja iz zakonske zveze ali iz zunajzakonske skupnosti. Drugačna zakonska ureditev naj bi bila v nasprotju z določbo ustave, ki naj bi pravno enačila zakonsko zvezo in izvenzakonsko skupnost, ter z zakonom o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 14/89 - p. b. - v nadaljevanju: ZZZDR), ki naj bi tudi izhajal iz ustave.
2. Državni zbor in vlada menita, da pobuda ni utemeljena. Pravna razmerja v zunajzakonski skupnosti po drugem odstavku 53. člena ustave ureja zakon. Pravne posledice zunajzakonske skupnosti so s pravnimi posledicami zakonske zveze izenačene na področju, ki ga ureja ZZZDR, sicer pa le, če zakon tako določa (12. člen ZZZDR). ZDoh naj bi v izpodbijani določbi upošteval določbe ZZZDR, po katerih sta očim in mačeha dolžna preživljati mladoletne pastorke le, če ti nimajo roditelja, ki jih lahko preživlja. ZDoh naj bi predpostavljal, da roditelj ne more preživljati svojega otroka, če ni zavezanec za dohodnino.

3. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Prvi pobudnikov očitek je v tem, da izpodbijana določba ZDoh v nasprotju z določbami ustave o zakonski zvezi in družini razlikuje med primeri, ko otroci živijo v družinski skupnosti s svojimi starši, in primeri, ko živijo v družinski skupnosti z enim od staršev ter očimom oziroma mačeho. Drugi očitek pa je v tem, da ZDoh daje možnost uveljavljanja davčne olajšave le za otroke zakonca, ne pa tudi zunajzakonskega partnerja. Z obojim pobudnik uveljavlja kršitev načela enakosti pred zakonom (14. člen ustave).
5. Določba prvega odstavka 14. člena ustave prepoveduje, da bi bil obseg ustavnih pravic, ki jih pravni red zagotavlja posamezniku, odvisen od njegovih osebnih okoliščin. Kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena, pa je zakonodajalec vezan na splošno načelo enakosti pred zakonom. Ta mu ne prepoveduje, da bi položaje pravnih subjektov urejal različno, pač pa, da bi to počel samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. To pomeni, da mora razlikovanje služiti ustavno dopustnemu cilju, da mora biti ta cilj v razumni povezavi s predmetom urejanja v predpisu in da mora biti uvedeno razlikovanje primerno sredstvo za dosego tega cilja. Ustavno sodišče je že opozorilo na posebnosti načela enakosti v davčnem pravu. Odločilo je, da ima zakonodajalec pri izbiri davčnega predmeta in pri določitvi davčne osnove, davčne stopnje in davčnih oprostitev široko polje presoje, da pa mora sprejeto odločitev dosledno - z vidika enakosti v obremenitvi - izpeljati in se ji brez utemeljenega razloga ne more odreči (npr. odločba št. U-I-9/98 z dne 22. 1. 1998 in z dne 16. 4. 1998, Uradni list RS, št. 7/98 in 39/98 ter OdlUS VII, 74).
6. Pravico do zmanjšanja davčne osnove pri odmeri dohodnine zaradi preživljanja pastorkov je zakonodajalec uredil v sklopu določb ZDoh o posebnih olajšavah za vzdrževane družinske člane. Po teh določbah imajo zavezanci, ki vzdržujejo družinske člane, pravico do zmanjšanja davčne osnove za znesek v višini 10% letne poprečne plače zaposlenih v državi za prvega otroka in za vsakega drugega vzdrževanega družinskega člana, za vsakega nadaljnjega otroka pa še za po 5% večjega zmanjšanja (prvi odstavek 10. člena). Med vzdrževane družinske člane ZDoh šteje zakonca, zunajzakonskega partnerja, otroke, pastorke, vnuke ter starše oziroma posvojitelje (prvi odstavek 11. člena).(1) ZDoh določa tudi pravila za uveljavljanje olajšave v primeru, ko je upravičencev za uveljavljanje olajšave več (drugi odstavek 11. člena). Olajšavo uveljavlja praviloma eden od njih, drugi pa le morebitno razliko do njene celotne višine; če se ne morejo sporazumeti, se vsakemu izmed njih prizna sorazmerni del olajšave. Posebej je urejena možnost uveljavljanja olajšave za otroka, ki ga je davčni zavezanec dolžan preživljati na podlagi sodne odločbe, sporazuma ali dogovora, sklenjenega po ZZZDR. Če dejansko plačana preživnina presega znesek, za katerega je mogoče uveljavljati zmanjšanje davčne osnove, potem lahko uveljavlja olajšavo v celoti, sicer pa le toliko, kolikor je dejansko prispeval za otrokovo preživljanje. Tudi v tem primeru pa more uveljavljati le sorazmerni del olajšave, če jo je upravičen uveljavljati še kdo drug in se z njim nista drugače sporazumela.
7. Pojma pastorek niti ZDoh niti drugi zakoni ne opredeljujejo. Po Slovarju slovenskega knjižnega jezika je pastorek/ka otrok v odnosu do materinega drugega moža oziroma očetove druge žene. Taka razlaga je že zaradi ustavne določbe, po kateri imajo otroci, rojeni zunaj zakonske zveze, enake pravice kot otroci, rojeni v njej (drugi odstavek 55. člena), preozka. Gre torej za izraz, ki ima v pravu drugačen pomen kot v splošnem pogovornem jeziku. Iz logične, sistematične in teleološke razlage določb ZDoh v povezavi z določbami ZZZDR izhaja, da je pastorek/ka sin oziroma hči v odnosu do materinega oziroma očetovega zakonca ali zunajzakonskega partnerja, s katerim živijo v družinski skupnosti. Pri opredelitvi vzdrževanega družinskega člana je namreč ZDoh deloma upošteval obveznost preživljanja, predpisano v ZZZDR, deloma pa je izhajal iz dejanskih okoliščin, to je skupnega življenja, podobnega življenju v družinski skupnosti. Z določbami, s katerimi je upravičencem za uveljavljanje olajšave prepustil izbiro, kateri izmed njih jo bo dejansko uveljavljal, pa je upošteval, da ima življenjska skupnost zakoncev oziroma zunajzakonskih partnerjev praviloma za posledico tudi premoženjsko skupnost (arg. iz 51. in iz 12. člena ZZZDR) in da je v tej skupnosti zato zelo težko ali celo nemogoče ločiti med prispevkom za enega otroka, za drugega otroka, za zakonca oziroma partnerja itd. Da je za pastorka šteti tudi sina oziroma hčer v odnosu do materinega oziroma očetovega zunajzakonskega partnerja, pa izhaja iz 12. člena ZZZDR, po katerem ima zunajzakonska skupnost pravne posledice, če zakon tako določa, in iz druge alinee prvega odstavka 11. člena ZDoh, ki med vzdrževane družinske člane prišteva tudi zunajzakonskega partnerja. Tako po sklepanju po podobnosti kot tudi, če razumemo zakonske določbe o posebnih olajšavah kot zaokroženo celoto, navezovanje pravnih posledic na zunajzakonsko skupnost v razmerju med partnerjema pomeni razširitev takih posledic tudi na njuna razmerja do otrok.
8. Pobudnikov očitek, da ZDoh razlikuje med otroki zakonca in otroki izvenzakonskega partnerja, torej ne drži. Že iz razlage zakonskih določb izhaja, da so ti izenačeni. Utemeljen pa je očitek, da izpodbijani zakon razlikuje med primeri, ko otroci živijo v družinski skupnosti s svojimi starši, in primeri, ko živijo v družinski skupnosti z enim od staršev ter očimom oziroma mačeho. Iz izpodbijane četrte alinee prvega odstavka 11. člena ZDoh izhajata dve omejitvi. Prva je, da očim in mačeha ne moreta uveljavljati posebne olajšave v vseh tistih primerih, v katerih jima ZZZDR nalaga dolžnost, da preživljata pastorka. Po prvem odstavku 127. člena ZZZDR sta namreč očim oziroma mačeha dolžna preživljati pastorke, razen če imajo ti roditelja, ki jih lahko preživlja, izpodbijana določba ZDoh pa izključuje upravičenost do olajšave že v primeru, ko je vsaj eden od staršev v davčnem obdobju prejel kakršenkoli dohodek. Druga je, da zakonca oziroma zunajzakonska partnerja, ki živita skupaj s pastorki, ne moreta izbirati, kdo izmed njiju bo uveljavljal olajšavo zanje, kot to lahko storita glede skupnih otrok.
9. Za táko razlikovanje zakonodajalec ni imel stvarnega razloga. Posebna olajšava za vzdrževane družinske člane je ukrep na področju družinske politike (obrazložitev Predloga zakona o dohodnini, Poročevalec DZ, št. 26/93, str. 40). Skupnost zakoncev oziroma zunajzakonskih partnerjev in skupnih otrok ter pastorkov v zakonodaji resda ni opredeljena kot družina, vendar pa se z vidika obdavčitve skupnosti staršev in otrok ne razlikuje. Tudi taka skupnost temelji na skupnem premoženju zakoncev oziroma zunajzakonskih partnerjev in tudi v taki skupnosti je domala nemogoče ločiti med prispevkom za enega in za drugega otroka. Táko razlikovanje, kot ga ustvarja ZDoh, pa bi bilo lahko tudi v nasprotju s koristjo otroka in zato kršitev 3. člena Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, Mednarodne pogodbe, št. 15/90), po katerem mora biti korist otroka temeljno vodilo v celotnem ravnanju države, povezanem z otroki (3. člen). Nenazadnje pa ne drži niti nosilni argument Državnega zbora, ki ga je navedel v odgovoru na pobudo in ki naj bi opravičeval utemeljenost izpodbijane določbe. Kot je bilo že zgoraj ugotovljeno, določba ne pokriva niti vseh tistih primerov, v katerih sta očim oziroma mačeha po ZZZDR dolžna preživljati pastorke. Poleg tega pa zakonodajalec tudi v skupnosti staršev in njunih otrok pravice do uveljavljanja olajšave ni omejil z zneskom, ki bi ustrezal obsegu dolžnosti preživljanja po družinskopravnih predpisih, ampak jo je - morda le iz razlogov poenostavitve, a vendarle - vezal na dejanski dohodek staršev.
10. Ker bi razveljavitev izpodbijane določbe ZDoh pomenila, da posebne olajšave za pastorke ne bi mogle uveljavljati niti tiste osebe, ki jo po veljavni ureditvi lahko, je ustavno sodišče na podlagi 48. člena ZUstS le ugotovilo njeno protiustavnost. Rok šestih mesecev je primeren, da zakonodajalec ob upoštevanju razlogov te odločbe na novo uredi pogoje za uveljavljanje olajšave za pastorke. To bo morda terjalo tudi spremembo drugega odstavka 11. člena ZDoh, prvega odstavka 10. člena, ki razlikuje med višino olajšave za otroke in za pastorke, ali celo spremembo celotnega instituta posebnih olajšav za vzdrževane družinske člane.

11. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
U-I-10/98
Ljubljana, dne 22. aprila 1999.

1 Posebne določbe glede uveljavljanja olajšave v primeru zavezancev, ki prejemajo le dohodke iz kmetijske dejavnosti (tretji odstavek 11. člena), v obravnavani zadevi niso relevantne.