Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe OLMAR, d.o.o., Koper, ki jo zastopa Janja Luin, odvetnica v Kopru, na seji dne 6. maja 1999

Drugi odstavek 5. člena pravilnika o načinu vodenja evidenc in ukrepih carinskega nadzora v prostih carinskih conah (Uradni list RS, št. 56/95) in četrti odstavek 29. člena uredbe o prostih carinskih conah (Uradni list RS, št. 56/95, 33/96 in 49/97) se razveljavita.

1. Pobudnica izpodbija četrti odstavek 29. člena uredbe o prostih carinskih conah in drugi odstavek 5. člena pravilnika o načinu vodenja evidenc in ukrepih carinskega nadzora v prostih carinskih conah, ki določata, da pritožba zoper odločbo carinarnice ne zadrži izvršitve. V postopku izdaje odločbe carinarnica na podlagi 6. člena carinskega zakona (Uradni list RS, št. 1/95 in 28/95 – v nadaljevanju: CZ) uporablja zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86, p. b. – v nadaljevanju: ZUP). Po mnenju pobudnice iz drugega odstavka 231. člena ZUP izhaja, da se lahko odločba izvrši pred potekom pritožbenega roka le, če zakon, ne pa podzakonski predpis, tako določa. Z navedeno ureditvijo v izpodbijanih podzakonskih aktih je po mnenju pobudnice kršeno ustavno načelo pravne države (2. člen ustave).
2. Vlada kot nasprotna udeleženka pojasnjuje, da drugi odstavek 231. člena ZUP določa, da se izjemoma lahko izvrši odločba, zoper katero pritožbeni rok še teče, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu (4. točka 141. člena ZUP). Vlada in Ministrstvo za finance naj bi sporne določbe predpisala na podlagi drugega odstavka 231. člena ZUP. Prosta carinska cona naj bi bila namreč v 127. členu CZ opredeljena kot del carinskega območja Slovenije, na katerem velja poseben carinski režim. Po tem režimu se carinsko blago šteje, kot da še ni bilo vnešeno na carinsko območje, za domače blago, ki je namenjeno izvozu, pa se šteje, da je že izvoženo. Navedeno naj bi pomenilo, da v tem času ni treba plačati carinskih dajatev. Carinski organ naj bi zato imel pravico, da zagotovi nadzor nad poslovanjem v prosti carinski coni, med drugim pa tudi potrdi obliko vodenja evidenc, ki jo lahko uporabnik sam izbere. Če odobrena oblika vodenja evidence (še posebej, če blago nepojasnjeno izginja) ne omogoča več ustreznega carinskega nadzora, lahko carinski organ omenjeno odobritev prekliče ter zahteva plačilo carinskih dajatev. V primeru, da bi pritožba zadržala izvršitev izdane odločbe, bi lahko podjetje še naprej nenamensko razpolagalo z blagom v prosti carinski coni, čeprav bi to pomenilo razpolaganje v nasprotju s carinskimi predpisi. Navedeno naj bi povzročilo državi veliko materialno škodo, posledično pa zmanjšanje proračunskih sredstev. S tem naj bi bila nujnost ukrepov v smislu drugega odstavka 231. člena ZUP upravičena.

3. Pobudnica izkazuje svoj pravni interes za vložitev pobude s tem, da ji je bila na podlagi izpodbijanih predpisov izdana odločba Carinarnice Koper št. 02-02 Up/I-1494 z dne 18. 7. 1997, s katero ji je bil preklican odobreni način vodenja evidence tujega blaga v prosti carinski coni Koper.
4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Uredba o prostih carinskih conah (v nadaljevanju: uredba) določa, da carinski organi izvajajo carinski nadzor nad poslovanjem v prosti carinski coni v skladu s CZ, to uredbo in pravilnikom o načinu vodenja evidenc in ukrepih carinskega nadzora v prostih carinskih conah (v nadaljevanju: pravilnik). Uredba nadalje določa, da mora vsak uporabnik proste carinske cone pristojnemu carinskemu organu pred začetkom dela predložiti v odobritev način in obliko vodenja evidenc iz 136. člena CZ. Po navedenem členu mora uporabnik zaradi carinskega nadzora voditi evidence o blagu, ki se vnaša v prosto carinsko cono, o blagu, ki se iz proste carinske cone iznaša, o blagu, ki se v prosti carinski coni porabi, in o spremembah na blagu v coni. V skladu s pravilnikom lahko vsak uporabnik sam izbere obliko vodenja evidenc. Če takšno obliko carinski organ odobri, o tem izda ugotovitveno odločbo. Carinski organ lahko to odločbo prekliče, če glede na poslovanje uporabnika odobreni način vodenja evidenc ne omogoča več ustreznega carinskega nadzora, predvsem pa takrat, ko ugotovi ponavljajoče se nepojasnjeno izginjanje blaga, na katerega se nanaša evidenca. Pritožba zoper odločbo o preklicu odobritve ne zadrži njene izvršitve. Uporabnik posledično ne sme izvajati aktivnosti, na katere se nanaša preklicana odobrena evidenca (5. člen pravilnika).
6. Carinski organ lahko v skladu s petim odstavkom 137. člena CZ omeji ali prepove posameznemu uporabniku ali ustanovitelju opravljanje posamezne dejavnosti v prosti carinski coni, če ugotovi ponavljajoče izginjanje blaga iz proste carinske cone ali druge hujše kršitve pravil poslovanja v prosti carinski coni (prvi odstavek 29. člen uredbe). Tudi v tem primeru pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (četrti odstavek 29. člena uredbe).
7. Po drugem odstavku 120. člena ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi ustave in zakona. Po določbi 153. člena ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave, pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis zakonsko normo lahko dopolnjuje, vendar le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje. Kot je obširno obrazloženo v odločbi št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (OdlUS IV, 51 in Uradni list RS, št. 37/95), načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno ter vezanost upravnih organov na okvir, ki ga določata ustava in zakon, izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo.
8. CZ v 6. členu določa, da vodi carinski organ carinski postopek v skladu z ZUP, če v njem samem ni določeno drugače. To pomeni, da se za carinski postopek v celoti uporabljajo določbe ZUP, ki se nanašajo na suspenzivni učinek pritožbe, saj CZ tega vprašanja ne ureja drugače. ZUP v prvem odstavku 231. člena določa, da se odločba prve stopnje ne more izvršiti, dokler teče rok za pritožbo. Če je pritožba vložena, se odločba ne more izvršiti vse dotlej, dokler se stranki ne vroči odločba o pritožbi. V drugem odstavku 231. člena ZUP so določene izjeme od tega pravila. Odločba, zoper katero pritožbeni rok teče, in odločba, zoper katero je vložena pritožba, se namreč izjemoma lahko izvršita:
– če poseben zakon tako določa;
– če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati (4. točka prvega odstavka 141. člena ZUP);
– če bi zaradi odložitve izvršbe nastala za kakšno stranko nepopravljiva škoda.
9. Po obravnavani določbi ZUP je torej mogoče izjemo od suspenzivnega učinka pritožbe predpisati samo z zakonom. Tudi če te določbe ne bi bilo, bi isto izhajalo že iz 2. člena ZUP, ki določa, da so posamezna vprašanja postopka lahko za določeno upravno področje drugače urejena samo v posebnem zakonu. Iz obeh navedenih določb torej izhaja, da ni dopustno posameznih vprašanj upravnega postopka urejati s podzakonskimi akti. Ker je takšno vprašanje tudi vprašanje učinkov pritožbe, sta obe izpodbijani določbi nezakoniti in tudi v nasprotju s 120. in 153. členom ustave.
10. Na ugotovitev navedene neskladnosti ne vplivajo navedbe vlade, ki sicer navaja kot zakonsko podlago izpodbijanih določb tisti del drugega odstavka 231. člena ZUP, ki določa izjemo od suspenzivnega učinka pritožbe tudi za primere, ko gre za nujne ukrepe po 4. točki 141. člena ZUP. Četrta točka 141. člena ZUP ureja enega od položajev, ko je mogoče izdati odločbo po skrajšanem postopku. Gre za primere nujnih ukrepov v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Vendar pa ta določba pooblašča upravni organ, da v konkretnem primeru, če ugotovi, da so glede na okoliščine primera izpolnjeni pogoji, določi takojšnjo izvršitev odločbe ne glede na to, da še ni iztekel pritožbeni rok oziroma da še ni bila stranki vročena odločba o pritožbi. Če gre za takšne primere v postopku carinskega nadzora, lahko torej tudi carinski organ ob izdaji odločbe v odločbi sami izreče in obrazloži takojšnjo izvršitev neposredno na podlagi navedene določbe drugega odstavka 231. člena ZUP. Ni pa mogoče navedene določbe šteti kot podlago za izdajo podzakonskega akta, s katerim bi se v posamezni vrsti upravnih stvari izključil suspenzivni učinek pritožbe. To lahko stori le zakonodajalec.
11. Glede na navedeno je bilo treba izpodbijane določbe pravilnika in uredbe kot nezakonite in hkrati neustavne razveljaviti. Za odpravo izpodbijanih določb se ustavno sodišče ni odločilo, ker zgolj zaradi v njih določene nesuspenzivnosti pravnega sredstva niso mogle nastati škodljive posledice, ki bi jih bilo treba odpraviti.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.