Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobudo Petra Kralja in Janeza Abeta iz Trzina, na seji dne 13. maja 1999

Odlok o ureditvenem načrtu območja T-3 Trzin center (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/97) ni v neskladju z zakonom.

1. Pobudnika izpodbijata odlok o ureditvenem načrtu območja T-3 Trzin center (v nadaljevanju: odlok), ki ga je sprejel Občinski svet občine Domžale, saj naj bi bila njegova vsebina in postopek sprejemanja v nasprotju z več določbami zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju: ZUN). Svoj pravni interes za izpodbijanje odloka pobudnika utemeljujeta z dejstvom, da živita v neposredni soseščini z odlokom predvidenih objektov. Odlok naj bi s predvideno gradnjo blokovskega naselja močno posegel v poselitveni, naravni in kulturni značaj Trzina. Ker naj bi odlok ne predvideval nobene spremljevalne infrastrukture, naj bi priliv novih stanovalcev v kraj v bodoče pomenil veliko obremenitev za že zdaj premajhen vrtec, šolo in druge javne objekte v kraju. Okoliškim prebivalcem naj bi se zaradi predvidene soseščine velikih blokov tudi zmanjšala vrednost njihovih nepremičnin.
2. Pobudnika očitata odloku naslednje nepravilnosti oziroma neskladja z ZUN:
a) Sprejeti ureditveni načrt T-3 Trzin center naj bi bil glede na 2. točko drugega odstavka 27. člena ZUN neustrezna vrsta prostorsko izvedbenega načrta. Ureditveni načrt naj bi bil namenjen le dopolnilni gradnji za posamezna nezazidana območja, medtem ko je z odlokom predvideno oblikovanje novega naselja z blokovsko mestno gradnjo. Zato bi moral biti za navedeno območje izdelan zazidalni načrt in izveden postopek sprejemanja, ki je v zakonu predviden zanj.
b) Odlok naj bi bil v neskladju z usmeritvami dolgoročnega plana Občine Domžale, vsebovanimi v odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000, dopolnjenega leta 1998 in prostorskih sestavin družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–1990 za območje Občine Domžale, oboje dopolnitev leta 1996 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/97 – v nadaljevanju: odlok o prostorskem planu Občine Domžale). V navedenem planu naj bi bilo natančno predvideno, v katerih naseljih občine bo realizirana blokovska gradnja, vendar med temi naselji ni naveden kraj Trzin. Poleg tega bi bilo treba za te posege pridobiti tudi soglasje spomeniškega varstva, saj naj bi šlo za popolno spremembo urbanistične zasnove kraja Trzin.
c) Postopek sprejemanja odloka naj bi bil nezakonit iz naslednjih razlogov: za ureditveni načrt naj ne bi bile pripravljene variantne strokovne rešitve; ureditveni načrt v sprejeti obliki naj ne bi bil razgrnjen v Krajevni skupnosti Trzin in tam naj bi tudi ne bi bila opravljena javna obravnava; Krajevna skupnost Trzin naj bi ne dala soglasja za izvedbo ureditvenega načrta v sedanjem obsegu.
3. Pobudnika sta predlagala tudi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega odloka do končne odločitve ustavnega sodišča. Po mnenju pobudnikov bi bila namreč lahko povzročena velika škoda, če bi investitor na podlagi izpodbijanega odloka pridobil gradbeno dovoljenje in pričel graditi.
4. Občina Domžale, katere skupščina je sprejela izpodbijani odlok, in v katere arhivu je zbrana celotna dokumentacija v zvezi s spornim ureditvenim načrtom (čeprav je sporno območje medtem že vključeno v novo Občino Trzin), je podala na pobudo obsežen in s številno dokumentacijo opremljen odgovor, kjer je glede na posamezne trditve pobudnikov navedeno zlasti naslednje:
a) V planskih aktih občine je za obravnavano območje predvidena izdelava ureditvenega načrta. Na podlagi določb urbanističnih zasnov gre pri navedenem območju za dopolnitev gradnje na nezazidanih površinah znotraj ureditvenega območja naselja. Zato je izpodbijana ureditev po mnenju Občine Domžale v skladu z določbami 2. točke drugega odstavka 27. člena ZUN, po katerih se območja znotraj ureditvenih območij naselij, kadar gre za prenovo, dopolnitev gradnje ali komunalno asanacijo, urejajo z ureditvenimi načrti. Pri izpodbijanem ureditvenem načrtu po mnenju občine ne gre za blokovno stanovanjsko gradnjo, temveč za oblikovanje mestotvornega centra naselja.
b) Izpodbijani ureditveni načrt ni v nasprotju s prostorskim planom Občine Domžale, v katerem so za obravnavano območje predvidene naslednje usmeritve: stari del naselja bo dopolnjevan v okviru revitalizacijskega procesa; na tem območju je predvidena zasnova centra naselja prvega reda. Navedeni planski akt ne vsebuje podrobnejših usmeritev glede namenske izrabe prostora, ker je to predmet prostorskih izvedbenih aktov. Po navedenem planskem aktu na obravnavanem območju tudi ni vzpostavljen režim varovanja naravne in kulturne dediščine.
c) Postopek sprejemanja izpodbijanega odloka je potekal v skladu z določbami ZUN, in sicer:
– za programske zasnove za navedeno območje so bile pripravljene variantne rešitve, ki jih je obravnaval projektni svet občine;
– na podlagi izdelanih programskih zasnov je bil v začetku leta 1997 izdelan osnutek izpodbijanega ureditvenega načrta;
– osnutek načrta je sprejel občinski svet dne 2. 4. 1997 in ga objavil v Uradnem vestniku Občine Domžale;
– javna razgrnitev načrta je bila opravljena v prostorih Občine Domžale od 21. 4. 1997 do 21. 5. 1997, gradivo pa je bilo poslano tudi Krajevni skupnosti Trzin, ki je na krajevno običajen način obvestila občane o kraju in času javne obravnave;
– javna obravnava načrta je bila opravljena v prostorih Krajevne skupnosti Trzin dne 19. 5. 1997;
– v času javne razgrnitve načrta je potekalo intenzivno usklajevanje stališč s predstavniki Sveta krajevne skupnosti Trzin, ki je v ta namen imenoval posebno tričlansko komisijo; ta komisija se je večkrat sestala z izdelovalcem gradiva, s pristojno občinsko službo in s predstavniki investitorjev ter z njimi usklajevala stališča;
– med predstavniki Krajevne skupnosti Trzin in predstavniki investitorjev je bil sklenjen poseben sporazum o sodelovanju pri pripravi, sprejemu ter izvedbi vsebine ureditvenega načrta območja T-3 Trzin center, v katerem so udeleženci opredelili medsebojne odnose in obveznosti;
– Občinski svet občine Domžale je obravnaval pripombe in predloge iz javne razgrnitve in javne obravnave načrta na seji dne 17. 9. 1997 in do njih zavzel stališča; sklep o sprejetju stališč je bil objavljen v Uradnem vestniku Občine Domžale, št. 9/97;
– na podlagi pripomb in predlogov iz javne razgrnitve in javne obravnave je bil osnutek načrta dopolnjen in oblikovan kot predlog odloka; vse spremembe oziroma dopolnitve prvotnega osnutka, ki so bile uveljavljene v predlogu odloka, so nastale na podlagi danih pripomb in predlogov, pri čemer je večina sprememb in dopolnitev nastala prav na podlagi pripomb in predlogov, ki so jih dali Svet krajevne skupnosti Trzin oziroma posamezni člani sveta, posebna tričlanska komisija sveta in posamezni občani, ki so se udeležili javne obravnave;
– pred obravnavo predloga odloka je bilo k predlogu dano tudi pismeno soglasje Sveta krajevne skupnosti Trzin;
– predlog odloka je obravnaval in sprejel občinski svet na seji dne 29. 10. 1997.
d) V zvezi z očitki v utemeljitvi pobude, da v odloku ni predvidena gradnja družbene infrastrukture, je v odgovoru navedeno, da so bile ob pripravi ureditvenega načrta preverjene tudi demografske razmere na obravnavanem območju in izdelana študija demografske strukture za to območje. Na podlagi te študije je Oddelek za družbene dejavnosti občine Domžale ocenil, da so prostorske kapacitete obstoječe šole za izvajanje obstoječega programa zadostne. V zvezi z otroškim varstvom pa je ob sprejemu obravnavanega ureditvenega načrta občinski svet sprejel dodatni sklep, s katerim je zadolžil občinsko upravo in sklad stavbnih zemljišč, da pri sklenitvi pogodbe o opremljanju stavbnega zemljišča za območje načrta z investitorjem zagotovi istočasno tudi izgradnjo ustreznih površin za otroško varstvo.
5. Odgovor na pobudo je podala tudi Občina Trzin, kamor spada območje izpodbijanega ureditvenega načrta, ki je pričela delovati v celoti šele 1. 1. 1999. V javno razgrnitev in javno obravnavo je bil predložen osnutek ureditvenega načrta, ki je predvideval možno gradnjo objektov v glavnem po obrazcu K+P+2+M. K takšnem osnutku je bilo danih precej pripomb zlasti z vidika oblikovanja središča Trzina z izrazito povezovalnimi in združevalnimi funkcijami. Na podlagi teh pripomb je bil za drugo obravnavo v občinski skupščini pripravljen dopolnjen osnutek, ki pa ni bil predložen v javno obravnavo in tudi ni bil dan na vpogled v kakšni bolj nazorni obliki. V tem načrtu pa je bila v nasprotju s prvotnim osnutkom (ki je bil javno razgrnjen in javno obravnavan) sprejeta rešitev o pretežni gradnji objektov K+P+4+M, kar je tudi jedro spora pri vsej zadevi.
6. Župan Občine Trzin v odgovoru na pobudo prikazuje tudi prizadevanja nove občine za dosego kompromisa v zvezi s sporno gradnjo, ki bi lahko zadovoljil interese občine, investitorjev in krajanov. Občinski svet občine Trzin je tako na seji dne 12. 4. 1999 sprejel sklepe, ki omogočajo sporazum z investitorji, s katerimi bi bil po mnenju občinskega sveta tak kompromis lahko dosežen. Župan dalje navaja, da je dejansko že prišlo do sporazuma z investitorji zgradb na osrednjem delu ureditvenega območja, ki so pristali na znižanje predvidenih zgradb, tako da bodo gradili v splošnem po obrazcu K+P+2+M in le v ožjem središču območja (ob mestnem trgu) po obrazcu K+P+3+M. Po navedbah župana so izvestitorji pristali tudi na to, da bodo znižali prvotno predvideno število stanovanj na tem območju od 300 na 250 stanovanj, kar tudi do neke mere olajšuje položaj občine glede predvidenih potreb po novi infrastrukturi. Poleg tega pa so se investitorji in Občina dogovorili še za opustitev gradnje dodatne vrste blokov ob južnem delu območja, ki so bili za pobudnike ustavnega spora še posebej sporni.

7. Ustavno sodišče je na seji dne 19. 11. 1998 sprejelo pobudo in zadržalo izvrševanje izpodbijanega odloka do končne odločitve (sklep št. U-I-283/98, Uradni list RS, št. 83/98).
8. Pojem prostorskih izvedbenih načrtov je opredeljen v 27. členu ZUN. Po 2. točki drugega odstavka 27. člena navedenega zakona so ureditveni načrti namenjeni za prenovo, dopolnilno gradnjo in komunalno asanacijo v ureditvenih območjih naselij in v drugih poselitvenih območjih, za urejanje zelenih in rekreacijskih površin ter za urejanje drugih posegov v prostor, ki niso graditev. Izpodbijani ureditveni načrt ni v nasprotju z ZUN, ker je gradnja blokov, ki ji pobudniki nasprotujejo, urejena z ureditvenim načrtom, ne pa s kakšnim drugim prostorskim izvedbenim aktom. Izpodbijani ureditveni načrt je namenjen predvsem za dopolnitev gradnje na nezazidanih površinah znotraj ureditvenega območja naselja, hkrati pa tudi za revitalizacijo območja v smislu oblikovanja novega središča naselja in za asanacijo komunalne infrastrukture. Ureditveni načrt predvideva namreč še ureditev vodotoka Pšata, sanacijo in prestrukturiranje cestne infrastrukture, sanacijo kanalizacije, sanacijo vodovoda, izgradnjo novega plinovoda za zemeljski plin ter obnovo naprav za elektriko in telefon. Trditev pobudnikov, da bi se moralo navedeno območje namesto z ureditvenim načrtom urejati z zazidalnim načrtom, ki bi moral biti pripravljen in sprejet po postopku, ki po zakonu velja za zazidalne načrte, ni utemeljena, saj velja po zakonu tako za ureditveni načrt kot za zazidalni načrt povsem enak režim priprave in sprejema. V 34. do 39. členu ZUN je namreč predviden enak postopek priprave in sprejema za vse prostorske izvedbene akte, tako za prostorsko ureditvene pogoje kot za prostorsko izvedbene načrte, kamor spadajo poleg ureditvenih načrtov in zazidalnih načrtov še lokacijski načrti za posamezne infrastrukturne objekte in naprave.
9. Načela o skladnosti prostorskih izvedbenih aktov s planskimi dokumenti ustreznih skupnosti so postavljena v določbah 22., 27. in 29. člena ZUN. Po navedenih določbah se s prostorskimi izvedbenimi akti ob upoštevanju usmeritev iz dolgoročnega plana podrobneje obdelajo s srednjeročnim planom sprejete odločitve o graditvi, širitvi in prenovi naselij ter o drugih posegih v prostor. Prostorski izvedbeni načrt povzema usmeritve iz dolgoročnega plana in odločitve iz srednjeročnega plana, ki se nanašajo na obravnavano območje. Iz obsežne dokumentacije o planskih aktih, ki se nanašajo na obravnavano območje kot del območja bivše Občine Domžale, je mogoče ugotoviti, da pri izpodbijanem ureditvenem načrtu ne gre za zatrjevana neskladja s sprejetimi planskimi dokumenti. Ureditev spornega območja je namreč okvirno zajeta v odloku o prostorskem planu Občine Domžale. V tem odloku je v 2. členu (točka 4. 4.) predvideno, da bo razvoj poselitve v smeri Trzina potekal predvsem z zapolnitvijo kmetijskih površin znotraj naselij, ki predstavljajo večje ali manjše gradbene vrzeli. V zadnjem odstavku 5. člena odloka o prostorskem planu Občine Domžale je določeno, da se detajlna namenska raba prostora določi s prostorskimi izvedbenimi akti, predpisanimi s tem odlokom in grafičnimi prilogami, ki so sestavni del tega odloka. V tekstualnem delu urbanističnih zasnov Trzina, ki so sestavni del prostorskega plana Občine Domžale, je v točki 4.3.3.2. (ki predvideva stanovanjsko izgradnjo v vseh treh gravitacijskih centrih) predvideno, “da se bo stari del dopolnjeval v okviru razpoložljivih gradbenih vrzeli ter da se bodo po potrebi prestrukturirali objekti neustreznih namembnosti v okviru revitalizacijskega procesa.” Iz grafičnega dela navedenih urbanističnih zasnov pa je razvidno, da je za obravnavano območje predvidena zasnova centra naselja. V prostorskem planu Občine Domžale sicer ni izrecno navedeno, da je za obravnavano območje predvidena blokovna gradnja, vendar predstavljajo določbe plana le okvirne usmeritve za razvoj posameznih območij, medtem ko se podrobnejša izraba prostora ureja s prostorskimi izvedbenimi načrti (kakršen je v tem primeru izpodbijani ureditveni načrt).
10. V kartografskem delu obveznih izhodišč dolgoročnega plana Občine Domžale so v delu, ki se nanaša na zasnove območij naravne in kulturne dediščine, prikazana območja, za katera velja varovanje naravne in kulturne dediščine. Iz navedenih zasnov je razvidno, da za območje, ki ga ureja izpodbijani ureditveni načrt, ni vzpostavljen režim varovanja naravne in kulturne dediščine, zato soglasja spomeniškega varstva, o katerih govorita pobudnika, za to območje niso potrebna.
11. Potek postopka priprave in sprejema izpodbijanega odloka je podrobneje prikazan v 4. točki te obrazložitve – podtočka c), kjer so v skladu z odgovorom Občine Domžale na pobudo podane časovne in vsebinske opredelitve posameznih dejanj v postopku. Kot je razvidno iz obsežne planske in druge dokumentacije, ki je bila predložena v zvezi z obravnavanim sporom, potek postopka priprave in sprejema izpodbijanega odloka ni bil v neskladju z ZUN.
12. Po drugem odstavku 36. člena ZUN se za zazidalne oziroma ureditvene načrte praviloma pripravijo variantne strokovne rešitve, ki se pridobijo z javnim natečajem. Iz dokumentacije v spisu je razvidno, da so bile za obravnavani ureditveni načrt pripravljene variantne rešitve, ki jih je obravnaval Projektni svet občine Domžale na seji dne 19. 3. 1996. Iz obravnavane dokumentacije sicer ni razvidno, ali so bile te variantne rešitve javno razgrnjene, kot je to predvideno v tretjem odstavku 36. člena ZUN, vendar pa je iz zapisnika o navedeni seji projektnega sveta razvidno, da je bila Krajevna skupnost Trzin s temi rešitvami seznanjena, saj so dali njeni predstavniki k tem rešitvam svoje pripombe (glede centra naselja s površinami za potrebe šole, drobne prodaje, kulturnega centra in drugo). Na podlagi variantne rešitve, ki jo je sprejel projektni svet, so bile izdelane programske zasnove za obravnavano območje, na podlagi katerih je bil v začetku leta 1997 izdelan osnutek izpodbijanega odloka.
13. V 37. in 38. členu ZUN je določeno, da se osnutek prostorskega izvedbenega akta javno razgrne na sedežu občine ter v prostorih krajevnih skupnosti. Javna razvrnitev traja najmanj en mesec. Med javno razgrnitvijo se osnutek prostorskega izvedbenega akta tudi javno obravnava. O pričetku in trajanju javne razgrnitve in o času javne obravnave morajo biti na primeren način obveščeni občani v krajevnih skupnostih. Iz obravnavane dokumentacije sledi, da je Občinski svet občine Domžale na seji dne 2. 4. 1997 sprejel sklep o javni razgrnitvi in javni obravnavi osnutka izpodbijanega ureditvenega načrta. Javna razgrnitev je trajala od 21. 4. 1997 do 21. 5. 1997, javna obravnava v prostorih Krajevne skupnosti Trzin pa je bila opravljena 19. 5. 1997. V zapisniku o poteku javne obravnave z dne 19. 5. 1997 so navedene pripombe, ki so jih občani Trzina dali k obravnavanem osnutku. Krajevna skupnost Trzin je oblikovala posebno komisijo za spremljanje priprave izpodbijanega ureditvenega načrta. Ta komisija je imela več sestankov s strokovno službo občine, na katerih so obravnavali problematiko dopolnjevanja ureditvenega načrta (na primer dne 8. 9. 1997 in 15. 9. 1997). Iz zapisnika o takšnem sestanku dne 15. 9. 1997 je razvidno, da je bil komisiji predstavljen dopolnjeni osnutek ureditvenega načrta na podlagi pripomb iz javne obravnave osnutka (zlasti glede na pripombo o oblikovanju objektov tako, da bi bil z naraščanjem višine poudarjen centralni del naselja) in da so se člani komisije s tem strinjali. Svet krajevne skupnosti Trzin je z dopisom z dne 17. 9. 1997 obvestil Občinski svet občine Domžale o tem, da je svet na seji dne 16. 9. 1997 po podrobnejši predstavitvi projekta T-3 sprejel sklep, da je predstavljeni dopolnjeni projekt zazidave (ob določenih potrebnih popravkih) načelno sprejemljiv. Iz navedenih ugotovitev sledi, da je bil Svet krajevne skupnosti Trzin seznanjen z dopolnitvami osnutka na podlagi pripomb in predlogov iz javne obravnave. Tako dopolnjeni osnutek pa ni bil predložen v ponovno javno razgrnitev in javno obravnavo, temveč je bil kot predlog odloka neposredno predložen skupščini občine v obravnavo in sprejem. Takšen postopek ni v neskladju z ZUN, saj ZUN ne zahteva ponovne javne razgrnitve in javne obravnave predloga ureditvenega načrta, kakršen je bil oblikovan na podlagi zavzetih stališč občinskega sveta do pripomb in predlogov iz javne razgrnitve in javne obravnave osnutka.
14. V 39. členu ZUN je predvideno, da občinski svet po preteku javne razgrnitve obravnava pripombe in predloge in zavzame do njih stališče. Na podlagi teh stališč se osnutek prostorskega izvedbenega akta dopolni in tako dopolnjeni osnutek pošlje občinskemu svetu v sprejetje. Pri zavzemanju stališč do pripomb in predlogov iz javne razgrnitve in javne obravnave oziroma pri oblikovanju dopolnjenega osnutka akta občinski svet ni vezan na dane pripombe in predloge, temveč jih po svoji presoji upošteva, če so primerni in utemeljeni. Svet krajevne skupnosti Trzin je z dopisom z dne 22. 10. 1997 poslal Občinskemu svetu občine Domžale mnenje k 9. točki dnevnega reda seje sveta (obravnava in sprejem ureditvenega načrta), v katerem navaja, da se svet strinja s sprejetjem predloženega odloka. V dopisu svet še navaja, da so bili njegovi pomisleki oziroma predlogi v načelu uveljavljeni in da predlagani dokument predstavlja kompromis, ki ga je možno potrditi in realizirati. Navedeni dopis pomeni nekakšno soglasje Sveta krajevne skupnosti Trzin k obravnavanemu odloku (pobudnika ta akt sicer osporavata), vendar pa takšno soglasje oziroma strinjanje krajevne skupnosti z odlokom o ureditvenem načrtu z zakonom ni predvideno. Krajevna skupnost ni pooblaščena za dajanje takšnega soglasja, temveč lahko kot vsak drug udeleženec pri javni razgrnitvi oziroma javni obravnavi osnutka akta da k osnutku le svoje pripombe in predloge, na katere pa občinski svet ni vezan. Zato navedba pobudnikov, da na seji Sveta krajevne skupnosti Trzin ni bilo sprejeto soglasje k izpodbijanemu odloku, ni relevantna pri presoji zakonitosti odloka, saj takšno soglasje v ZUN ni predvideno.
15. Glede na navedeno je ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijani odlok ni v nasprotju z zakonom.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-283/98
Ljubljana, dne 13. maja 1999.