Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Ane-Sonje Pihlar iz Kranja na seji dne 20. maja 1999

1. Zakon o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 45/92) je v neskladju z ustavo, ker ne določa načina odmere dodatka k pokojnini za tiste upravičence, ki so se upokojili po septembru 1991.
2. Državni zbor je ugotovljeno neustavnost dolžan odpraviti v roku 6 mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu RS.

1. Pobudnica navaja, da je bila zaposlena v tovarnah zdravil Alkaloid iz Skopja in Zdravlje iz Leskovca, kjer se je s 30. 3. 1992 tudi invalidsko upokojila. Njeno delovno območje je bilo ves čas v Sloveniji. Z odločbo Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije z dne 10. 11. 1992 ji je bila na podlagi zakona o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 45/92 – v nadaljevanju: ZZSV) priznana pravica do dodatka k invalidski pokojnini. Dodatek je bil odmerjen od najnižje pokojninske osnove po 53. členu zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju: ZPIZ). Taka osnova je bila uporabljena zato, ker ZZSV ne ureja načina odmere dodatka za tiste slovenske državljane, ki so se v republikah nekdanje SFRJ upokojili po 1. 9. 1991. S tem pa naj bi bili ti upokojenci postavljeni v bistveno slabši položaj v primerjavi s tistimi, ki so bili upokojeni pred 1. 9. 1991. Oškodovani naj bi bili vsi, ki so glede na stopnjo izobrazbe v Sloveniji opravljali zahtevnejša dela in so prejemali tudi temu ustrezne osebne dohodke. Smiselno uveljavlja kršitev 14. člena ustave zaradi neenakopravnega obravnavanja upokojenih v republikah nekdanje SFRJ pred 1. 9. 1991 in po tem datumu.
2. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da ZZSV ne ureja višine pokojnin, temveč je namenjen zagotavljanju socialne varnosti slovenskih državljanov, upokojenih v drugih republikah nekdanje SFRJ. Državo naj bi k temu zavezovala določba 50. člena ustave in posredno tudi ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 45/94 – v nadaljevanju: UZITUL). Na tej podlagi priznanih pravic naj bi ne bilo ustrezno primerjati s pokojninami, pridobljenimi v Sloveniji, saj se po višini bistveno razlikujejo: italijanske, nemške in avstrijske pokojnine so višje, pokojnine iz drugih držav, ki so nastale na ozemlju nekdanje SFRJ, Češke, Poljske, Madžarske in nekaterih drugih držav, pa bistveno nižje od slovenske ravni. Čeprav je bil prvotni smoter ZZSV zagotoviti socialno varnost slovenskim državljanom, ki so pridobili pravico do pokojnine do slovenske osamosvojitve, se je krog upravičencev v praksi razširil tudi na tiste, ki so se upokojili kasneje. Za to skupino upravičencev pa je bilo vprašanje odmere dodatka, saj niso prejemali pokojnine v času, ko je še veljala skupna denarna enota in so bile pokojnine še neposredno primerljive. V praksi je bilo vprašanje razrešeno z upoštevanjem namena zakona: zagotoviti minimalno socialno varnost tistim slovenskim državljanom, ki prejemajo pokojnino iz nekdanjih republik SFRJ v višini, ki ne zadošča za normalno preživljanje v Sloveniji. Kot merilo za določitev ravni minimalne socialne varnosti je bil upoštevan znesek najnižje pokojnine, do katere so upravičeni upokojenci z enako pokojninsko dobo in so pravico do pokojnine pridobili pri slovenskem nosilcu zavarovanja. S tem naj bi bila zagotovljena minimalna socialna varnost vseh slovenskih državljanov v primerljivih okoliščinah.

3. Ker je dejansko stanje dovolj pojasnjeno in je bila Državnemu zboru že v postopku za preizkus pobude dana možnost, da se izjavi, je ustavno sodišče pobudo sprejelo in takoj odločilo o stvari sami.
4. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-147/94 z dne 30. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96 in OdlUS IV, 118) med drugim navedlo: “ZZSV zagotavlja socialno varnost slovenskim državljanom s stalnim prebivališčem v Sloveniji, ki so uveljavili pravico iz pokojninskega zavarovanja v drugih republikah nekdanje SFRJ. Dodatek, ki gre upravičencem po tem zakonu, je pravica posebne vrste. Ne gre za pravico iz socialnega zavarovanja, ker so le-to dolžni zagotavljati le posamezni nosilci pokojninskega zavarovanja v republikah nekdanje SFRJ. Gre za pravico, ki je po svoji naravi še najbližja denarnim pravicam socialnega varstva (socialne pomoči), čeprav ni pogojena z dohodkovnim cenzusom. Socialnovarstvene pravice pa praviloma zagotavlja država in ne nosilci socialnih zavarovanj. ... Namen pravice do dodatka iz ZZSV je zagotoviti socialno varnost določeni kategoriji oseb, ki so socialno ogrožene prav zato, ker stalno prebivajo v Sloveniji, pokojnino pa prejemajo iz držav – republik nekdanje SFRJ.”
5. Najprej je treba pritrditi navedbam Državnega zbora, da ni mogoče primerjati pokojnine, ki bi jo morala prejemati pobudnica od nosilca pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Srbiji, s pokojnino, ki bi ji šla, če bi bi bila ob enakih pogojih (starost, delovna doba, izobrazba oziroma osebni dohodki) upokojena pri slovenskem Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Ratio legis ZZSV je bil ohraniti tisto realno vrednost pokojnin, ki je upravičencem šla za mesec september 1991. Ali drugače: zakon določi kot osnovo pokojnino upravičenca za mesec september 1991, preračunano v slovenske tolarje. Ne gre torej za preračun v slovensko pokojnino, ampak za določitev osnove za izračun dodatka. To pa pomeni, da so ostale razlike v višini pokojnin, ki so v tistem trenutku obstajale med pokojninami v posameznih republikah nekdanje Jugoslavije, in da namen zakona tudi ni bil odpraviti te razlike.
6. ZZSV pa ne ureja posebej primerov tistih slovenskih državljanov, ki so (ali šele bodo) po septembru 1991 uveljavili pravico do pokojnine pri katerem od nosilcev pokojninskega in invalidskega zavarovanja v republikah bivše SFRJ. Na podlagi 1. člena bi sicer pravico do dodatka k pokojnini imeli. Zakon namreč kot pogoje določa le državljanstvo Republike Slovenije, stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in uveljavitev pravice do pokojnine v kateri od republik nekdanje SFRJ. Čas uveljavitve pokojnine za uveljavljanje pravice do dodatka po tej določbi torej ni bistven.
7. Temeljno pravilo pokojninskega zavarovanja je, da pokojnino zagotavlja tisti sklad, v katerega so zavarovanci, delodajalci ali država plačevali prispevke – torej tisti nosilec zavarovanja, katerega zavarovanec je posameznik bil. Pobudnica je bila zavarovanka skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Srbiji (še prej pa v Makedoniji), ki ji je maja 1992 tudi priznala pravice iz tega zavarovanja – invalidsko pokojnino. Pokojnine se tujim državljanom praviloma izplačujejo tudi v tujino. Slovenska zakonodaja tako v 201. členu ZPIZ določa, da se na podlagi sklenjenega sporazuma ali na podlagi dejanske vzajemnosti, uživalcu pravic, ki se kot tuj državljan za stalno izseli v tujino, izplačujejo denarni prejemki iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja v tujino.
8. Dejstvo, da pristojni nosilec zavarovanja v Srbiji pobudnici ne izplačuje pokojnine, ne pomeni, da je izplačevanje pokojnine dolžna prevzeti Republika Slovenija (nedvomno pa to ne more biti obveznost slovenskega nosilca pokojninskega in invalidskega zavarovanja, pri katerem pobudnica nikoli ni bila zavarovana). Država je na podlagi prvega odstavka 50. člena ustave dolžna zagotoviti svojim državljanom socialno varnost. Z ustavo ni določena vsebina pravice do socialne varnosti. Ustava tudi ne zagotavlja točno določenih socialnih pravic. Iz ustavne določbe izhaja le obveznost države, da ustvari pogoje in možnosti za uresničevanje socialne varnosti. Kakšne ukrepe bo država za to izbrala, ustava ne določa. Posebne človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo “pod pogoji, določenimi z zakonom”: torej na podlagi zakonov, ki določijo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic.
9. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve ekonomskih in socialnih pravic je glede na njihovo naravo nujno zadržana in omejena na ugotavljanje, ali je zakonodajalčeva rešitev v skladu z javnim interesom. Ustavno sodišče se osredotoča izključno na zakonsko določena sredstva in na razmerje med uporabljenimi sredstvi in namenom zakonodajalca. Ustava zakonodajalca ne zavezuje, da sprejme določene ukrepe, ampak mu daje možnost izbire. Zakonodajalec torej lahko sprejme vsak ukrep, ki bo pomenil izpolnitev njegove obveznosti. Pri tem je seveda vezan na ustavna načela in spoštovanje ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Vendar mu to ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstna diskrecija, s katero zakonodajalec zasleduje ustavno dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti. Upoštevati je treba, da so zakoni splošne in abstraktne norme, sprejete na podlagi posploševanja in ne na podlagi posamičnega, individualnega primera.
10. To, kar pobudnica izpodbija, ni zakonska ureditev pravice do dodatka k pokojnini za tiste upokojence iz drugih republik, ki so se upokojili do septembra 1991. Pobudnica zatrjuje po eni strani neskladnost zakona z ustavo zato, ker da ne ureja pravic tistih, ki so se upokojili kasneje, po drugi strani pa neskladnost uporabe zakona z ustavo za take primere (načina, na katerega se je zakon v praksi uporabil tudi za take primere).
11. V obrazložitvi predloga za izdajo ZZSV (Poročevalec DZ, št. 14/92) je zapisano: “Vprašanje, ali je bila pravica do pokojnine uveljavljena do osamosvojitve Republike Slovenije, do 1. 4. 1992 ali kasneje, ne vpliva na pridobitev pravice do dodatka k pokojnini.” Če je bil tako nedvomno namen zakona priznati pravico do dodatka k pokojnini tudi tistim upravičencem, ki so se upokojili (kadarkoli) po septembru 1991, je prav tako nedvomno, da zakon zanje ne določa osnove, od katere se odmeri. Vprašanje izvedbe in interpretacije torej ni, ali posamezniki kot je pobudnica, imajo pravico do dodatka ali ne (imajo-jo), ampak ali jim je to pravico mogoče odmeriti z ustrezno interpretacijo zakona.
12. Praktična izvedba sporne odmere temelji na mnenju Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, zagovarja jo Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (mnenje zavoda z dne 18. 5. 1993), v tem postopku pa ji ne oporekata ne vlada ne Državni zbor. Ker nihče ni oporekal razlagi, po kateri imajo pravico do dodatka k pokojnini tudi slovenski državljani, upokojeni v drugih republikah nekdanje SFRJ po septembru 1991, se ustavno sodišče v presojo glede tega dela ni spuščalo. Razlaga glede načina obračuna dodatka pa se zdi logična, kolikor je pravilno izhodišče, da naj dodatek k pokojnini po ZZSV zagotavlja “minimalno socialno varnost”.
13. Odlok o izplačevanju akontacij pokojnin, ki so jih osebe s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji uveljavile v drugih republikah nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 26/91), ki je urejal izplačevanje akontacij pokojnin za čas, dokler druge republike ne bodo pričele (ponovno) nakazovati pokojnin upravičencem v Slovenijo, je omejil znesek akontacije navzgor: ni smel presegati najvišjega zneska, ki je bil po splošnih predpisih v Republiki Sloveniji določen za izplačila pokojnin za oktober 1991. Niti odlok niti ZZSV pa ne urejata primerov, ko bi bila bodisi akontacija pokojnine bodisi osnova za določitev dodatka manjša, kot pa znaša najnižja možna pokojnina v Sloveniji. To je razumljivo, ker niti akontacija niti dodatek nista pravici iz pokojninskega zavarovanja, ampak posebni, specifični socialni pravici, ki ju zagotavlja država. Najnižja pokojnina na podlagi 53. člena ZPIZ zagotavlja le spodnjo (najnižjo) raven pravic iz naslova pokojninskega zavarovanja pri nosilcu obveznega zavarovanja v Sloveniji. Minimalno socialno varnost pa zagotavljajo dajatve iz naslova socialnega varstva.
14. Če se upošteva predpisani način odmere dodatka za tiste upravičence, ki so se upokojili do septembra 1991, se pokaže, da namen določitve osnove in funkcija dodatka k pokojnini ni bila ugotavljanje, ali pripadajoča pokojnina dosega najnižjo pokojnino v Sloveniji in pokritje morebitne razlike do višine najnižje pokojnine. V bistvu je le šlo za “preračun” v tujini odmerjene pokojnine v slovenske tolarje, kar je predstavljalo nekakšno “fiktivno slovensko pokojnino”, saj se je po drugem odstavku 2. člena ZZSV taka osnova nato usklajevala enako kot slovenske pokojnine.
15. Pravico do dodatka k pokojnini po ZZSV imajo slovenski državljani s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki prejemajo pokojnine iz drugih republik nekdanje SFRJ – ne glede na to, kdaj so se upokojili. Načelo enakosti pred zakonom zahteva, da se jim dodatek odmeri na enak način oziroma po enakih kriterijih. ZZSV je v tem delu pomanjkljiv, saj način odmere določa le za tiste, ki so se upokojili pred septembrom 1991 in to na način, ki ne omogoča neposredne uporabe predpisanega kriterija (znesek pokojnine za september 1991) tudi za tiste upravičence, ki so se upokojili kasneje. Pravne praznine je sicer mogoče zapolnjevati s pravili o interpretaciji, vendar mora interpretacija (razlaga) zakonske norme ostati v okviru namena zakona in ne sme prerasti v njegovo dopolnjevanje.
16. Namen ZZSV je res zagotavljanje socialne varnosti določeni kategoriji državljanov. Vendar gre pri tem za to, da se jim zagotavlja prejemke, ki bi ustrezali prejemkom iz naslova slovenskega pokojninskega zavarovanja. Izhodišče za odmero dodatka je njihova pripadajoča pokojnina in ne najnižja pokojnina, ki jo zagotavlja slovenska zakonodaja. Praktična izvedba obračuna za tiste upravičence, ki so se upokojili v drugi republiki po septembru 1991 zato postavlja te upravičence v neenakopraven položaj, saj jim določa osnovo, ki jo ZZSV ne pozna, niti je ni mogoče določiti z njegovo razlago. Če je bil namen zakonodajalca, da gre dodatek k pokojnini tudi tem upravičencem, bi moral določiti tudi način obračuna. Načela pravne države (2. člen ustave) zahtevajo, da so norme opredeljene tako, da jih je mogoče izvajati; da je mogoče z razlago ugotoviti vsebino predpisa in je tako ravnanje državnih organov s tem determinirano. V neskladju s pravico do enakosti pred zakonom, ki jo zagotavlja drugi odstavek 14. člena ustave je, da zakon, ker tega vprašanja ni uredil, prepušča odločitev o tej pravici popolni diskreciji upravnega organa. To je v neskladju tudi z drugim odstavkom 120. člena ustave v zvezi s četrtim odstavkom 153. člena ustave: upravni organi opravljalo svoje delo le v okviru ustave in zakonov, posamični akti uprave pa morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.
17. ZZSV tudi ne ureja primerov, ko pripadajoča pokojnina in dodatek k pokojnini ne dosegata najnižje pokojnine po 53. členu ZPIZ. Ker niti tuja pokojnina niti dodatek po ZZSV nista prejemka iz naslova pokojninskega zavarovanja pri ZPIZ, ni zakonske podlage, da bi se v takem primeru upravičencu odmerila najnižja pokojnina po 53. členu ZPIZ. To pomeni, da bi bil tudi za upravičence, upokojene pred septembrom 1991, dodatek k pokojnini (zaradi neplačevanja iz tujine odmerjen v višini osnove) lahko nižji kot najnižja pokojnina v Sloveniji. V primerjavi s takimi upokojenci bi bila pobudnica celo v ugodnejšem položaju.
18. Strinjati se je sicer mogoče, da je uveljavljeni način odmere za upravičence, upokojene po septembru 1991, pravičen, ker jim zagotavlja enak minimalni nivo socialne varnosti kot tistim državljanom, ki so se upokojili pri slovenskem nosilcu pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Vendar nima izrecne podlage v zakonu in ni edini možni način odmere. Možen bi bil tudi tak, kot ga predlaga pobudnica (in ga zavod ocenjuje kot neprimernega), verjetno pa še kakšen drugačen način preračuna tuje pokojnine v osnovo za odmero dodatka. Kateri je pravi, pa bi moral določiti zakonodajalec. Ker je to v njegovi pristojnosti, se ustavno sodišče ne opredeljuje vnaprej, ali bi bila uzakonitev uveljavljenega načina odmere v skladu z ustavo ali ne.
19. ZZSV je protiustaven zato, ker vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja. Zato ga ni mogoče razveljaviti. Glede na to je ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo, zakonodajalcu pa določilo rok, do katerega mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti. Ocenilo je, da rok šestih mesecev omogoča izvedbo postopka dopolnitve zakona.

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi četrtega odstavka 26. člena in 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: namestnik predsednika dr. Lojze Ude ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.