Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Hermana Janeža iz Ljubljane; Petra Zupančiča iz Ljubljane; Martina Ježovnika, Štefanije Pečečnik in Ivanke Tamše iz Velenja; Lucije Zupan iz Trzina; Jožeta Škofa iz Maribora; Barbare Zazule iz Ljubljane; Karla Zorka iz Brežic; Zdenke Strežek iz Ljubljane in Vojka Tkavca iz Ljubljane na seji dne 6. maja 1999

1. Postopek za preizkus pobude Valerije Strežek za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 63/95, 8/96, 44/96, 70/97 in 43/99) se ustavi.
2. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona iz prejšnje točke oziroma 2., 13. in 16. člena istega zakona ter 3. člena zakona o dopolnitvah zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 44/96) se zavrnejo.
3. Pobudi za oceno ustavnosti 5. člena zakona o žrtvah vojnega nasilja in za oceno ustavnosti tega zakona, kolikor ne določa, da gredo žrtvam vojnega nasilja pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja iz tega zakona od vložitve zahteve za priznanje statusa žrtve, se sprejmeta.

1. Valerija Strežek je predlagala oceno “zakonitosti, ustavnosti in poštenosti zakona o žrtvah vojnega nasilja“ (v nadaljevanju: ZZVN), a tudi na zahtevo sodišča ni sporočila, katere določbe zakona izpodbija in zakaj ter v čem je njen pravni interes, čeprav jo je sodišče opozorilo, da tako nepopolne vloge ne bi bilo mogoče obravnavati in bi bilo treba postopek ustaviti.
2. Herman Janež (tudi v imenu skupine šestdesetih nekdanjih otrok – internirancev v italijanskih koncentracijskih taboriščih) predlaga oceno ustavnosti 2. člena ZZVN, kolikor uzakonja poleg pojma interniranci še posebej pojem taboriščniki, a ta ne velja tudi za nekdanje otroke – internirance v italijanskih koncentracijskih taboriščih Gonars in Treviso, ter oceno ustavnosti 13. in 16. člena ZZVN, kolikor isti skupini žrtev vojnega nasilja ne priznavata najvišje mere pravic (do pokojninske dobe in do doživljenjske mesečne rente).
Martin Žirovnik, Štefanija Pečečnik in Ivanka Tamše, ki so del vojne preživeli kot ukradeni otroci v nemških taboriščih za ukradene otroke, izpodbijajo iste določbe ZZVN iz enakih razlogov, toda s stališča te skupine žrtev vojnega nasilja.
Lucija Zupan, ki je bila vojnemu nasilju izpostavljena v Bosni, v Slovenijo pa je bila s skupino bosanskih otrok – vojnih sirot pripeljana šele jeseni 1945, izpodbija določbo v četrtem odstavku 2. člena ZZVN, da ima tak državljan status žrtve po tem zakonu le, “če je imel od prenehanja nasilnega dejanja stalno bivališče v Republiki Sloveniji“.
Karel Zorko, ki se je izgnancema rodil po 15. 5. 1945, a preden sta se iz taborišča vrnila domov, izpodbija tretji odstavek 2. člena ZZVN, ker ne vsebuje določbe, ki bi tudi takim otrokom izgnancev priznala status žrtve vojnega nasilja.
Peter Zupančič, ki se je med vojno rodil taboriščnikoma, smiselno izpodbija 3. člen zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 44/96 – v nadaljevanju: ZZVN-B), ki določa začetek veljavnosti te novele, s katero je šele postal upravičen do statusa žrtve; ta člen je po njegovem mnenju v nasprotju z ustavo, ker ne določa, da gredo tudi žrtvam, ki jih zajema šele ZZVN-B, pravice iz ZZVN od dneva vložitve zahteve po uveljavitvi prvotnega ZZVN.
Barbara Zazula, ki se je iz izgnanstva vrnila šele 31. 7. 1945 in ji je bil status žrtve za čas od 5. 5. 1945 do vrnitve priznan šele po ZZVN-B, izpodbija smiselno 3. člen ZZVN-B iz enakih razlogov kot Peter Zupančič, a s stališča interesov svojega kroga žrtev. Poleg tega predlaga presojo ustavnosti določbe v 16. členu ZZVN: “za polni mesec se šteje, če je nasilje trajalo več kot 15 dni“, ker meni, da bi bilo treba uzakoniti pri izračunavanju doživljenjske mesečne rente upoštevanje vsakega dne nasilja. Določbo istega člena, da se doživljenjska mesečna renta “valorizira tako kot pokojnine“, pa izpodbija ne zaradi nje same, temveč, ker da se ne uresničuje dosledno.
3. Pobudniki iz prejšnje točke se izrecno ali smiselno sklicujejo na 2. člen ustave (načela pravne države) in na 14. člen ustave (enakost pred zakonom), ki da jima izpodbijane določbe nasprotujejo; Herman Janež zatrjuje še neskladje s 25. členom ustave (pravica do pravnega sredstva), s 30. členom ustave (pravica do odškodnine) in z drugo alineo 160. člena ustave (pristojnost ustavnega sodišča, da presoja skladnost predpisov z mednarodnimi pogodbami in splošnimi načeli civilnega prava), Lucija Zupan pa z 32. členom ustave (svoboda gibanja).
4. Jože Škof, vojaški vojni invalid, med vojno tudi zapornik in taboriščnik, ki izpolnjuje pogoje za status vojnega veterana po zakonu o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95), izpodbija določbo 5. člena ZZVN, po kateri prav zaradi tega ni upravičen do statusa žrtve po ZZVN, kar po njegovem mnenju ni v skladu z ustavnim načelom enakosti pred zakonom (14. člen ustave).
5. Vojko Tkavc je kot žrtev vojnega nasilja upravičen do priznanja pokojninske dobe in je to pravico tudi uveljavil. ZZVN ga v 19. členu glede uveljavljanja te pravice napoti na Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ta pa po petem odstavku 185. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92 in kasnejši – v nadaljevanju: ZPIZ) lahko prizna pravico do ponovno odmerjene pokojnine zavarovancu od prvega dne po vložitvi zahteve in največ za 6 mesecev nazaj. Od šestih mesecev od vložitve zahteve po ZZVN pa ta zakon ne zagotavlja vpisov v evidenco žrtev vojnega nasilja, čeprav je potrdilo o vpisu v evidenco po 19. členu ZZVN pogoj za odločanje Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Pobudnik meni, da ni v skladu z ustavnim načelom enakosti pred zakonom (14. člen ustave), ker ZZVN ne zagotavlja, da bi omenjena pravica šla žrtvi vojnega nasilja od takrat, ko je v skladu z zakonom zahtevala ugotovitev statusa in pravico do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji.
6. Državni zbor, pozvan v smislu prvega in četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), na pobude ni odgovoril.
7. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve je med drugim sporočilo, da je vlada k predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah ZZVN, ki je v postopku v Državnem zboru, predlagala tudi amandma, naj se 5. člen ZZVN črta, in amandma, s katerim bi zagotovili, da bi začetek uveljavljanja pravice po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ne bil več odvisen od ažurnosti upravnega postopka.

8. Ustavno sodišče je vse naštete pobude združilo za skupno obravnavanje.
9. Postopek za preizkus pobude Valerije Strežek je bilo nato treba ustaviti, ker niso bile odpravljene pomanjkljivosti, ki onemogočajo preizkus te pobude.
10. O preostalih pobudnikih je ustavno sodišče ugotovilo, da so izkazali pravni interes v smislu 24. člena ZUstS.
11. Z določbo tretjega odstavka 50. člena ustave je zakonodajalec kot del pravne in socialne ureditve nove države, Republike Slovenije, določil tudi posebno, kar brez dvoma pomeni povečano, socialno varstvo žrtev vojnega nasilja. V pravni ureditvi v Sloveniji je to novost. Ustavodajalec je torej v prvi vrsti presodil, da so nekatere smiselno zaokrožene oblike vojnega nasilja, v sicer že odmaknjenih letih 1941–1945 pustile na vojni generaciji naših sedanjih državljanov (v povprečju in v pretežnem številu primerov) take posledice, ki jih je mogoče odpravljati, upočasnjevati ali blažiti s posebnimi materialnimi ali organizacijskimi napori družbe; presodil pa je tudi da je v skladu z načeli socialne države, če si sedanje in vsaj deloma prihodnje aktivne generacije državljanov take posebne napore naložé‚ ter da je družba kot celota v načelu tega tudi sposobna. Na poseben način in z nekaterimi posebnimi poudarki velja to tudi za nasilje v času vojne za osamosvojitev Slovenije, za posledice tega nasilja in za njihovo odpravljanje. Ker je bila prejšnja država Slovencev, namreč Kraljevina Jugoslavija, v 2. svetovni vojni žrtev agresije, enako pa tudi Republika Slovenija v postopku svojega osamosvajanja, v posebnem varstvu žrtev nasilja v obeh vojnah ni mogoče gledati poravnavanja dolga žrtvam ali nekaj, do česar bi bila žrtev nasproti državi a priori upravičena. Nasprotno: to varstvo temelji na solidarnosti kot enem temeljnih načel socialne države.
12. Zato je za zagotovljeno posebno varstvo žrtvam vojnega nasilja kot ustavno kategorijo še posebej razumljivo in še posebej pomembno, da ga ustava, čeprav novoto, brez slehernega natančnejšega opredeljevanja prepusti zakonodajalcu. Edino, kar torej neposredno izhaja že iz določbe tretjega odstavka 50. člena ustave, je, da mora zakonodajalec v razumnem času posebno varstvo žrtev uzakoniti.
13. Polje prostega zakonodajnega urejanja je ob obravnavanem primeru nujno še posebej široko tudi iz tehle razlogov:
– táko je celotno področje socialnih pravic; te pravice so praviloma po svoji naravi take, da jih je mogoče izoblikovati šele z zakoni in se v mejah in po pravilih teh zakonov tudi uresničujejo,
– posebno varstvo je, kot izhaja že iz imena, dopolnilni del celotnega varstva. Zato je v svojih vsebinah in mejah nujno vezan na celoto in od nje odvisen,
– za državo pomeni zagotavljanje posebnega varstva materialno breme in to novo. Pristojnost in odgovornost zakonodajne oblasti je, da presoja, kolikšno je lahko to breme, seveda v sklopu vseh javnih bremen, da ne bi bil ogrožen normalen družbeni razvoj.
14. Pri uzakonjanju posebnega varstva žrtev vojnega nasilja se zakonodajalec, tudi če bi ne hotel, znajde na zelo širokem polju prostega presojanja tudi zato, ker mora na novo izoblikovati pravne pojme, ki jih doslejšnja zakonodajna praksa ni poznala, z njimi pa dati urejevani problematiki hkrati vsebino in omejitve. Tak je že pojem žrtve vojnega nasilja: bolj ali manj, posredno ali manj posredno, so žrtve vojnega nasilja tako rekoč vsi, ki so morali živeti v neizogibnih razmerah druge svetovne vojne, kakršne so te razmere bile v Sloveniji ali za Slovence. Katere razmere izbrati in izoblikovati v pravno upoštevne in zaokrožene in tipizirane oblike nasilja, katere (posplošene, v povprečju najverjetnejše) posledice pripisati tem oblikam nasilja, namreč posledice, ki jih je mogoče prepričljivo domnevati pri državljanih, ki so jim bili izpostavljeni pred pol stoletja, in kako je mogoče na te posledice pri njih blagodejno vplivati v današnjih – njihovih in splošnih – razmerah, so vprašanja, ki jih je v njihovi medsebojni povezanosti mogoče zadovoljivo urejati le ob veliki stopnji proste zakonodajalčeve presoje.
15. Vse to so hkrati razlogi, da mora biti ustavnosodna presoja zakona zelo zadržana in omejena predvsem na vprašanje, ali je zakonodajalec za svoje odločitve imel razumne razloge ter ali ni zakonska ureditev v nasprotju z namenom, zaradi katerega je ustava posebno varstvo žrtev vojnega nasilja ukazala. Tak zadržan pristop k ocenjevanju skladnosti ZZVN z ustavo je ustavno sodišče uporabilo in obrazložilo npr. že v odločbi št. U-I-86/94 z dne 14. 1. 1996 (OdlUS V, 153 in Uradni list RS, št. 68/96).
16. Pobude, navedene v 2. točki tega sklepa, merijo na to, da bi zakonodajalec popustil pri nekaterih omejitvah (glede datumov, do katerih se nasilje lahko šteje za vojno nasilje; glede domicila po prenehanju nasilja kot obvezne navezne okoliščine); da bi še nekatere skupine žrtev vojnega nasilja uvrstil med žrtve z največjimi upravičenji (otroke v italijanskih taboriščih, ukradene otroke v nemških posebnih taboriščih); da bi nekaterim skupinam priznal status in upravičenja deloma za nazaj, to je pred uveljavitvijo zakona, ki je tem kategorijam priznal status žrtev, ali da bi uzakonil (za posamičen primer) ugodnejša pravila ugotavljanja časovnega obsega (po dnevih, ne po mesecih). Take težnje so razumljive in so za dosedanje življenje ZZVN z njegovimi tremi novelami – medtem ko je četrta sedaj v zakonodajnem postopku – tudi značilne. Pojavljajo se predvsem kot bolj ali manj organiziran pristisk na zakonodajalca, da bi širil krog upravičencev in večal obseg upravičenj iz posebnega varstva žrtev vojnega nasilja.
17. Očitno pa je, da tega od zakonodajalca ne zahteva nobena izrecna ustavna določba, pa tudi ne katero od ustavnih načel. Ustavno sodišče tudi tokrat ponavlja, da pravilno razumljeno načelo enakosti pred zakonom ne izključuje, oziroma ne preprečuje različnega zakonskega obravnavanja, kadar gre za objektivno različne dejanske stanove, temveč tako razlikovanje nasprotno logično narekuje. Posamezne vrste nasilja med 2. svetovno vojno so brez dvoma lahko na tiste, ki so jih morali prestajati, pustile (v povprečju) različno hude posledice, kar v načelu opravičuje različno mero pravic, ki sestavljajo njihovo posebno varstvo. Tehtanje teh mer pa je, dokler ne gre za očitno arbitrarno odločanje, ki bi se upiralo razumu, prepuščeno zakonodajalcu. To velja tudi za določanje datumskih okvirov za pojem vojnega nasilja, za uzakonjeno navezno okoliščino bivanja na Slovenskem kot pogoj za upravičenja iz obravnavanega zakona, za odločitev, od kdaj lahko upravičenci uresničujejo pravice iz statusa žrtev, ter za druge določbe, ki jih izpodbijajo pobudniki iz 2. točke te obrazložitve. V čem naj bi bila kršitev 25., 30., 32. oziroma 160. člena ustave, kot zatrjujejo posamezni od teh pobudnikov, ni niti pojasnjeno niti razvidno. Z očitanim nedoslednim izvajanjem zakonske določbe pa ni mogoče izpodbijati njene skladnosti z ustavo. Kolikor gre pri obravnavanih pobudah le za posledico nezadovoljnosti s tem, kako je bil zakon v posamičnem primeru uporabljen, bi imeli pobudniki pravni interes šele tedaj, ko bi v postopku za uveljavitev svojih pravic brez uspeha izčrpali vsa pravna sredstva. Pri tem bi se morda npr. pobudnikom Žirovniku, Pečečnikovi in Tamšetovi pokazalo, da utemeljenost njihovih zahtev izhaja že iz sodne prakse (sodba Vrhovnega sodišča RS, št. U1106/96 z dne 3. 2. 1997), torej iz pravilne uporabe zakona, kakršen je. Te pobude so torej neutemeljene, zato jih je bilo treba zavrniti.
18. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo Jožeta Škofa. Iz razlogov te pobude je mogoče povzeti, da je vojni invalid, ki izpolnjuje pogoje za vojnega veterana in mu zato 5. člen ZZVN odreka upravičenja iz tega zakona, lahko zaradi tega na slabšem kot vojni invalid, ki ne izpolnjuje pogojev za status vojnega veterana. Taki ureditvi ne bi bilo videti razumnega razloga in ustavno sodišče bo dalo zakonodajalcu priložnost, da ta del določbe 5. člena ZZVN pojasni in utemelji, nato pa presodilo, ali ne gre v tem primeru za neskladje z ustavnimi načeli pravne države (2. člen ustave).
19. Ustavno sodišče je sprejelo tudi pobudo Vojka Tkavca. Prepričljiv se zdi njegov prikaz, da je začetek uveljavljanja pravice do višje pokojnine kot ene od pravic žrtve po ZZVN odvisen ne od zakonodajalčeve odločitve, temveč od poslovanja izvršilne veje oblasti.

20. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega in tretjega odstavka 26. člena ter tretjega odstavka 28. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.