Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Cvetke Lazar, ki jo zastopa Ervin Dokič, odvetnik v Piranu, in drugih, na seji dne 17. junija 1999

1. Določba 76.a člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 3/91, 18/93, 47/93 in 71/93) in določba četrtega odstavka 16. člena sprememb in dopolnitev zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/93) nista v neskladju z ustavo.
2. Uredba o postopku priprave in sprejemanja prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora (Uradni list RS, št. 56/93) ni v neskladju z ustavo in zakonom.
3. Navodilo za pripravo prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora (Uradni list RS, št. 56/93) ni v neskladju z ustavo in zakonom.
4. Uredba o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora Občine Piran (Uradni list RS, št. 62/94) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-258/94 z dne 7. 6. 1995 sprejelo pobude 28 pobudnikov za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 76.a člena zakona o urejenju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju: ZUN) in četrtega odstavka 16. člena sprememb in dopolnitev istega zakona (v nadaljevanju: novela ZUN), navodila za pripravo prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora (v nadaljevanju: navodilo), uredbe o postopku priprave in sprejemanja prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora (v nadaljevanju: uredba o postopku) in uredbe o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora Občine Piran (v nadaljevanju: uredba o PUP Piran). Z istim sklepom je do dokončne odločitve zadržalo izvrševanje dela besedila 13. člena novele ZUN in 5. člen uredbe o PUP Piran.
2. Po izdaji sklepa sta vložila pobudi za oceno zakonitosti uredbe o PUP Piran še Kmetijsko gozdarska zadruga iz Slovenjskih Konjic in Janko Žnidaršič iz Žužemberka. Pravni interes obeh pobudnikov je izkazan z lastništvom na nepremičninah, ki so naštete v 5. členu uredbe o PUP Piran in na katerih legalizacija objektov ni mogoča. Ustavno sodišče je pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-258/94.
3. Večina pobudnikov navaja, da izpodbijane uredbe o PUP Piran, ki je akt legalizacije nedovoljenih posegov v prostor v Občini Piran, ne bi smel izdati izvršilni organ, to je vlada, ker ZUN v 39. členu določa, da sprejema prostorske izvedbene akte občinska skupščina. Po mnenju pobudnikov je novela ZUN v četrtem odstavku 16. člena v nasprotju s 3. in s 120. členom ustave, saj pooblašča za sprejem akta legalizacije vlado, če ga občina ne sprejme v predpisanem roku. Nadalje pobudniki navajajo, da jim je bila kršena tudi pravica do pritožbe iz 25. člena ustave, ker jim akt legalizacije ne daje možnosti pritožbe ali vsaj nadzora zakonitosti in pravilnosti postopanja organov pri sprejemanju akta legalizacije. Navajajo, da v postopku sprejemanja uredbe o PUP Piran niso bile upoštevane številne pripombe in peticije in da so pri določanju posameznih objektov, katerih legalizacija ni mogoča, zavzeli neenake kriterije. Predlagajo, da strokovnjaki izdelajo nov ureditveni plan, ki bo temeljil na enakih kriterijih, kakor so veljali za vse ostale občine.
4. Nekateri pobudniki izpodbijajo uredbo o postopku in navodilo, ker naj bi bila v nasprotju s prvim odstavkom 67. člena in z drugim odstavkom 15. člena ustave. Po navedbah pobudnikov oba podzakonska akta v nasprotju z navedenima določbama ustave urejata način pridobivanja in uživanja lastninske pravice, kar bi lahko določal le zakon. Z navodilom se po navedbah pobudnikov v bistvu posega v lastninsko pravico na nepremičnini, kar je na podlagi 67. člena ustave pridržano le zakonu, ki lahko določi način pridobivanja in uživanja lastnine, tako da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Poleg tega naj bi bili kriteriji za legalizacijo določeni nejasno in nedoločno in naj bi omogočali arbitrarno odločanje upravnih organov o vsebini lastninske pravice na zemljiščih in o načinu njenega uživanja, kar je v nasprotju z načeli pravne države iz 2. člena ustave.
5. Pobudnika Anton in Silvestra Mravljak v pobudi izpodbijata še 76.a člen ZUN in navajata, da daje bianco pooblastilo za izdajo podzakonskega akta brez vsebinsko določenih kriterijev, kar je v nasprotju z 2. in s 120. členom ustave. Zato predlagata, naj ustavno sodišče razveljavi tudi to zakonsko določbo. Pobudnika navajata, da se v Občini Piran pripravlja osnutek sprememb dolgoročnega družbenega plana. V njem naj bi bila predlagana prekategorizacija njunega zemljišča. Menita, da bi bila legalizacija njunega objekta mogoča po sprejetju sprememb dolgoročnega družbenega plana Občine Piran.
6. Vlada v odgovoru na pobude navaja, da je uredbo o PUP Piran sprejela na podlagi četrtega odstavka 16. člena novele ZUN in v zvezi s prvim odstavkom 6. člena uredbe o postopku. Na podlagi navedenih določb je vlada sprejela 28 uredb o legalizaciji za prejšnje občine, tako tudi za Občino Piran. Vlada meni, da se je uredba o PUP Piran – akt legalizacije za Občino Piran – pripravljala in sprejemala v skladu z določbami ZUN. Izvedena je bila 30-dnevna javna razgrnitev osnutka, v času razgrnitve pa je bila organizirana tudi javna obravnava. Pobudniki so imeli možnost sodelovati na javni obravnavi ter dajati pripombe in predloge, do katerih je takratni Izvršni svet Skupščine Občine Piran po prvem odstavku 39. člena ZUN zavzel stališče. Ker občinska skupščina akta legalizacije v predpisanem roku ni sprejela, je takšen akt za Občino Piran z vsebino, kot jo je določil predlagatelj Izvršni svet Občine Piran, v skladu s četrtim odstavkom 16. člena novele ZUN in z izpodbijano uredbo o postopku, sprejela vlada. Vlada nadalje navaja, da je uredbo o postopku izdala z namenom, da bi bil spoštovan zakonsko določeni končni rok za sprejetje občinskih aktov legalizacije, oziroma da bi bila za vse lastnike nedovoljenih posegov, ki so v predpisanem roku vložili zahtevo za odlog prisilne izvršbe, zagotovljena enakost pred ustavo in zakonom. Glede navodila vlada navaja, da to v 5. in 6. členu vsebuje kriterije, po katerih se po izvedenem projektnem preizkusu lahko dopustijo nedovoljeni posegi (pogoji sklenjenosti in oblikovne pojavnosti ter lokacijski pogoji zazidave); v drugem odstavku 6. člena pa so določeni primeri, ko z aktom legalizacije ne bi bilo mogoče legalizirati nedovoljenega posega, vendar le pod pogoji, določenimi za vsak takšen primer posebej. Vlada tudi navaja, da so bili pri pripravi osnutka in usklajenega predloga akta legalizacije za Občino Piran, to je uredbe o PUP Piran, ustrezno upoštevani enotni kriteriji za razvrščanje nedovoljenih posegov v prostor, določeni v izpodbijanem navodilu. Vlada prav tako navaja, da je Ministrstvo za okolje in prostor v času priprave akta legalizacije za Občino Piran prejelo precej pripomb investitorjev nedovoljenih posegov v prostor iz Občine Piran. Izdelovalcu akta legalizacije (Investbiro Koper) je zato predlagalo spremembe, na podlagi tretjega odstavka 16. člena novele ZUN, po katerem je bilo ministrstvo zadolženo, da potrdi vsebino osnutkov aktov legalizacije v roku 15 dni, sicer se je štelo, da se z njim strinja. Z ogledom terena so preverili predloge v osnutku in predlagali v desetih primerih popravke oziroma dopolnitve, nakar je bilo za štiri primere odločeno, da se legalizirajo, za ostale primere pa legalizacija ni bila dovoljena.
7. Ustavno sodišče odgovora Državnega zbora glede izpodbijanih določb novele ZUN ni prejelo.
8. Občina Piran je glede na navedbe Antona in Silvestre Mravljak obrazložila, da spreminja planske akte, vendar je zmotno mnenje pobudnikov, da bosta lahko legalizirala objekt. Njuno zemljišče je namreč razvrščeno v VI. kategorijo, kar pomeni, da so to še vedno kmetijska zemljišča in ne stavbna. Stavbno zemljišče mora imeti VIII. kategorijo. V spremembi planov bodo upoštevali le pobude za spremembo, ki se lahko smiselno vključijo v zaokrožitev že obstoječih naselij ali zaselkov in so po pomoti izpadli iz plana. Pobudnika ne sodita v to skupino, saj imata objekt na območju, kjer ni strnjene gradnje.

9. S prehodnimi določbami (členi 11 do 16) novele ZUN je bila dana možnost legalizacije vseh tistih posegov v prostor, katerih investitorji so to v zakonitem roku zahtevali in plačali nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora zaradi nedovoljenih posegov v prostor. Nadomestilo je novela ZUN uredila v 5. členu, s katerim je dodala nov 76.a člen ZUN. Razlogi, ki so narekovali legalizacijo ali t. i. moratorij, so razvidni iz predloga za izdajo novele. Obstoječe stanje, neučinkovitost zakonodaje zlasti na represivnem področju, neučinkovitost inšpekcijskega nadzorstva in dejansko ravnanje s črnimi gradnjami, kot da gre za legalne (priključevanje na infrastrukturna omrežja, promet z nepremičninami, podeljevanje hišnih številk, sklepanje zavarovalnih pogodb), so bili razlogi, ki so narekovali legalizacijo. S 16. členom novele ZUN je bila uvedena posebna vrsta prostorskih ureditvenih pogojev – prostorski ureditveni pogoji za sanacijo degradiranega prostora zaradi nedovoljenih posegov v prostor. Z njim so bile urejene tudi posebnosti glede vsebine in postopka priprave in sprejemanja navedenaga akta. Za njegovo pripravo in sprejem so bile po prvem odstavku citiranega člena zadolžene občine. Za primer, če občina takšnega akta ne bi sprejela v predpisanem roku (v 15 mesecih od uveljavitve novele ZUN), pa je v četrtem odstavku 16. člena novele ZUN predvideno, da pripravo takšnega akta zagotovi Ministrstvo za okolje in prostor, sam akt pa sprejme vlada z uredbo. Podrobnejši postopek njegove priprave in sprejemanja je bil določen z uredbo o postopku, kriterije priprave prostorskih ureditvenih pogojev in njihove sestavine pa je določilo navodilo.
Presoja 76.a člena ZUN
10. Določba izpodbijanega 76.a člena ZUN ureja plačevanje nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. V prvem odstavku je obveznost plačila nadomestila naložena investitorjem nedovoljenih posegov v prostor oziroma lastniku ali upravljalcu zemljišča, če investitorja ni mogoče ugotoviti. Po drugem odstavku 76.a člena se vrsta in stopnja degradacije ugotavljata glede na vrsto in obseg nedovoljenega posega ter njegovih posledic na možnost uporabe prostora in glede na območje, na katerem je izveden ali se izvaja nedovoljen poseg. Kriterije za izračunavanje višine nadomestila in način njegovega plačila določi vlada. Tretji in četrti odstavek istega člena pa urejata plačevanje nadomestila na podlagi odločbe, delitev prihodkov iz naslova nadomestila in namensko uporabo zbranih sredstev. Pobudniki izpodbijajo te določbe zakona, ker da so preohlapne in ne opredeljujejo vsebinskih kriterijev za določanje nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora s podzakonskim aktom. Zato naj bi bile v nasprotju z načeli pravne države, določenimi v 2. členu ustave, ter z načeli vezanosti uprave na ustavo in zakon iz drugega odstavka 120. člena ustave.
11. Določba drugega odstavka 76.a člena ZUN vsebuje materialno in formalno pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa. Formalno pooblastilo za izdajo podzakonskega akta je dano vladi. Materialno pooblastilo pa vsebuje naslednje elemente za določitev nadomestila: predmet dajatve, ki je nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora zaradi nedovoljenih posegov v prostor, in kriterije za določitev nadomestila. Kriteriji za določitev nadomestila so naslednji: 1. vrsta in obseg nedovoljenega posega; 2. posledice posega na možnost uporabe prostora in 3. območje posega. Izpodbijana določba ima tako potrebne vsebinsko določene kriterije za nadaljnjo ureditev izvedbe s podzakonskim aktom. Izračun nadomestila, predpisan s podzakonskim aktom, pa mora slediti tudi namenu novele ZUN, ki je v legalizaciji nedovoljenih posegov v prostor. Podzakonskemu aktu je tako dano vsebinsko povsem določeno pooblastilo, da v mejah z zakonom določenih kriterijev dopolni in razčleni kriterije in v tem okviru predpiše izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Po navedenem ima izpodbijana določba povsem določene kriterije za izračunavanje višine nadomestila s podzakonskim aktom in je izključena možnost, da bi upravni organi lahko samostojno določali kriterije za izračunavanje višine nadomestila. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da drugi odstavek 76.a člena ZUN ni v nasprotju z drugim odstavkom 120. člena ustave, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov in tudi ne z načeli pravne države po 2. členu ustave.
Presoja četrtega odstavka 16. člena novele ZUN
12. Četrti odstavek 16. člena novele ZUN je določil, da v primeru, če občina ne sprejme prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora v predpisanem roku, zagotovi njihovo pripravo ministrstvo na račun občine, sprejme pa jih vlada z uredbo. Pobudniki izpodbijajo navedeno določbo, ker se z njo krši ustavno načelo delitve oblasti iz 3. člena ustave, saj bi uredbo o PUP Piran lahko sprejela le občinska skupščina. Po njihovem mnenju je izpodbijana določba tudi v nasprotju z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena ustave, po katerem upravni organi opravljajo delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.
13. Izpodbijani četrti odstavek 16. člena novele ZUN predstavlja izjemo od pravila, določenega v drugem odstavku 39. člena ZUN, da prostorski izvedbeni akt sprejme občinska skupščina z odlokom. Za izjemo se je zakonodajalec odločil v prehodnih določbah novele ZUN, da bi bilo mogoče izpeljati postopek legalizacije nedovoljenih posegov v zakonsko določenem končnem roku (v 15 mesecih od dneva uveljavitve zakona). S tem bi zagotovil enakost vseh investitorjev oziroma lastnikov ali upravljalcev zemljišča. Kot je razvidno iz navedb vlade, so bile občinske skupščine v tem času pogosto nesklepčne, kar bi prizadetim občanom povsem onemogočilo uveljavljanje pravic. Brez določitve te izjeme, bi bila torej onemogočena izvedba postopka legalizacije nedovoljenih posegov v tistih občinah, v katerih občinske skupščine ne bi v zakonskem roku sprejele prostorskih izvedbenih aktov. Izjema je bila določena kot enkraten ukrep. Zakonodajalec je imel zanjo stvaren in opravičljiv razlog. Država je po prvem odstavku 71. člena ustave dolžna določiti posebne pogoje za uporabo zemljišč zaradi njihovega smotrnega izkoriščanja. Med takšne ukrepe je treba šteti tudi sanacijo degradiranega prostora zaradi že izvršenih nedovoljenih posegov v prostor, ki naj bi se, ob z novelo ZUN predpisanih pogojih, legalizirali. Gre torej za nalogo, ki je v pristojnosti države. Njeno izvedbo pa je prenesla na občine ter jim zanjo zagotovila tudi finančna sredstva. Zato je morala za primer morebitne neizpolnitve prenesene naloge, zagotoviti primeren in ustrezen ukrep za njeno izvršitev.
14. Iz načela delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno izhaja, da izvršilni organi nimajo pravice izdajati splošnih norm brez vsebinske podlage v zakonu. To načelo tudi izključuje možnost, da bi izvršilni organi samostojno urejali zakonsko materijo oziroma v podzakonskih aktih samostojno določali nove pravice in obveznosti, ki jih v zakonu ni. Glede na to, da je zakonodajalec sam v istem zakonu določil izjemo iz razlogov, določenih v prejšnji točki te obrazložitve, četrti odstavek 16. člena novele ZUN ni v nasprotju z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena ustave in legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. in iz tretjega odstavka 153. člena ustave.
Presoja uredbe o postopku
15. Uredba o postopku določa za zagotovitev izvajanja določbe 16. člena novele ZUN postopek priprave in sprejemanja prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora v občinah, roke za njihovo pripravo in sprejemanje, način sofinanciranja njihove priprave in pristojnosti ministrstva v zvezi z njihovo pripravo in sprejemanjem. Pobudniki jo izpodbijajo, ker naj bi posegala v njihovo lastninsko pravico in naj bi bila zato v nasprotju s prvim odstavkom 67. člena in z drugim odstavkom 15. člena ustave.
16. Izpodbijano uredbo o postopku je izdala vlada po pooblastilu iz drugega odstavka 16. člena novele ZUN. Uredba o postopku je izvršilni predpis, ki le podrobneje razgrajuje zakonske določbe. Njen glavni namen je bil zagotoviti pripravo aktov legalizacije v vseh občinah v 15 mesecih od uveljavitve novele ZUN. Iz vsebine izpodbijane uredbe o postopku sledi, da je uredila posamezne vmesne faze priprave aktov legalizacije. Določa roke za predložitev evidence nedovoljenih posegov, prijavljenih po 11. členu novele ZUN, ter druge roke, našteva vsebino dokumentiranega predloga postopka priprave in sprejemanja prostorskih ureditvenih pogojev, napotuje na uporabo veljavnih predpisov (javna razgrnitev, izdelava usklajenega predloga), ureja način sofinanciranja priprave aktov legalizacije iz depozita ter določa pristojnosti ministrstva. Izpodbijana uredba o postopku je v celoti postopkovni predpis in ne vsebuje nobene določbe, s katero bi se določal način pridobivanja in uživanja lastnine. Zato ni v nasprotju s prvim odstavkom 67. člena ustave, ki določa, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Prav tako ni v nasprotju z drugim odstavkom 15. člena ustave, po katerem je le z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi narave posamezne pravice ali svoboščine.
Presoja navodila
17. Navodilo določa kriterije priprave in vsebino prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora za območja nedovoljenih posegov v prostor. Ustavno sodišče je že presodilo zakonitost 1. člena navodila z odločbo št. U-I-11/94 z dne 5. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 42) in razveljavilo njegov drugi odstavek. Ugotovilo je, da je bilo z drugim odstavkom 1. člena, ki je dopuščal sprejemanje aktov legalizacije za območje vseh nedovoljenih posegov v prostor in ne samo za območja posegov iz 11. člena novele, prekoračeno zakonsko pooblastilo iz drugega odstavka 16. člena novele.
18. Pobudniki izpodbijajo navodilo zato, ker naj bi posegalo v njihovo lastninsko pravico. Zato naj bi bilo v nasprotju s prvim odstavkom 67. člena in z drugim odstavkom 15. člena ustave. Navodilo naj bi bilo tudi preohlapno kar naj bi omogočalo njegovo arbitrarno izvajanje. To naj bi bilo tudi v nasprotju z načeli pravne države iz 2. člena ustave ter z načelom legalitete, določenem v drugem odstavku 120. člena in v tretjem odstavku 153. člena ustave.
19. Navodilo je izvršilni predpis, ki ima podlago v drugem odstavku 16. člena novele ZUN. Z njim je minister določil kriterije za pripravo in vsebino prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora. Navodilo je v 8. členu določilo minimalne sestavine, ki jih morajo imeti občinski akti legalizacije. V okviru kriterijev priprave prostorskih ureditvenih pogojev pa je določeno, da se po preliminarni razvrstitvi posegov (3. člen), izvedejo projektni preizkusi potrebnosti in možnosti sanacije z vidika kriterijev iz 5. in 6. člena navodila (4. člen). V drugem odstavku 4. člena navodila je določeno, da se izvedejo projektni preizkusi tudi za posege, ki jih po preliminarni razvrstitvi akt legalizacije ne more dopustiti. Navodilo v 5. in 6. členu vsebuje kriterije, po katerih se po izvedenem projektnem preizkusu lahko dopustijo nedovoljeni posegi in sicer: sklenjenost in oblikovne pojavnosti ter lokacijski pogoji zazidave. V drugem odstavku 6. člena pa so določeni primeri, ko z aktom legalizacije ni mogoče legalizirati nedovoljenega posega. Člen 7 v prvem odstavku določa, da se na podlagi opravljenih projektnih preizkusov, z upoštevanjem preliminarne razvrstitve in posebnih strokovnih utemeljitev, posegi razvrstijo v posege, ki jih akt legalizacije ne dopušča, posege, ki jih akt legalizacije dopušča s pogoji sanacije, in posege, ki jih akt legalizacije dopušča brez sanacije. Z izpodbijanim navodilom je tako določen vrstni red izvedbe strokovnih opravil pred razvrščanjem posegov v prostor.
20. V primeru legalizacije nedovoljenih posegov v prostor gre za enkraten ukrep zakonodajalca, ki je v drugem odstavku 16. člena novele ZUN pooblastil ministra, da določi kriterije za pripravo prostorskih ureditvenih pogojev enotno za celotno državo. Pooblastilo pa ni pomenilo, da lahko minister poseže v pravico takratnih občin, da planirajo in urejajo prostor na svojem območju samostojno. Minister je kriterije določil z izpodbijanim navodilom. V običajnih postopkih priprave in sprejemanja prostorskih ureditvenih pogojev so potrebne posebne strokovne podlage za njihovo pripravo, ki se oblikujejo glede na specifičnosti v vsaki občini posebej. V primeru legalizacije nedovoljenih posegov v prostor kot enkratnega ukrepa, pa je bilo potrebno določiti kriterije enotno za vso državo in legalizacijo izvesti v zakonsko določenem prehodnem obdobju t. i. moratorija (odloga prisilne izvršitve odstranitve nedovoljenega posega).
21. V postopkih sprejemanja običajnih prostorsko ureditvenih pogojev ZUN v 23. in 26. členu določa, da se sprejmejo posebne strokovne podlage, ki so predhodna faza v pripravi prostorskih ureditvenih pogojev. Te lahko po 69. členu ZUN izdelujejo gospodarske družbe ali samostojni podjetniki kot dejavnost urbanističnega načrtovanja, če izpolnjujejo z zakonom predpisane pogoje. Iz vsebine posebnih strokovnih podlag, kot so opredeljene v drugem odstavku 23. člena ZUN, in 5. člena navodila o vsebini posebnih strokovnih podlag in o vsebini prostorsko izvedbenih aktov (Uradni list SRS, št. 14/85 – v nadaljevanju: navodilo o strokovnih podlagah) izhaja, da se podrobneje razčlenijo naravne lastnosti in ustvarjene razmere na območju, za katero se pripravlja prostorski izvedbeni akt, ugotovijo vplivi predvidenih prostorskih ureditev na okolje ter možnosti za izvedbo odločitev, sprejetih v srednjeročnih družbenih planih.
22. Iz vsebinske primerjave strokovnih podlag, kot so v drugem odstavku 23. člena ZUN in v 5. členu navodila o strokovnih podlagah, predpisane za običajne postopke sprejemanja prostorskih ureditvenih pogojev, s kriteriji izpodbijanega navodila, sledi, da je te kriterije po navodilu utemeljeno šteti za “strokovne podlage” za pripravo občinskih aktov legalizacije. Po vsebinski primerjavi je navodilo v okviru podrobnejše razčlenitve naravnih lastnosti in ustvarjenih razmer na območju, ki jih vsebujejo običajne strokovne podlage, določilo pogoje sklenjenosti in oblikovne pojavnosti zazidave. Namesto vplivov predvidenih prostorskih ureditev na okolje v običajnih strokovnih podlagah, je navodilo določilo lokacijske pogoje zazidave. S “strokovnimi podlagami” oziroma kriteriji, ki izhajajo iz navodila, je bilo tako omogočeno upoštevanje specifičnosti na področju urbanizma v vsaki občini posebej in tudi varovana pravica občine, da strokovno in samostojno ureja posege v prostor.
23. Na podlagi kriterijev iz navodila so bili v vsaki občini sprejeti prostorski ureditveni pogoji kot splošni akti. Upravni organi torej izpodbijanega navodila niso neposredno uporabljali. Potrebno je bilo sprejeti občinske akte legalizacije, kar v primeru Občine Piran predstavlja uredba o PUP Piran. Po navedenem navodilo ni preohlapno določilo kriterijev, ki bi dopuščali upravnim organom njegovo arbitrarno izvajanje v nasprotju z načeli pravne države iz 2. člena ustave. Zato tudi ni v nasprotju s 120. členom ustave, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. navodilo ne vsebuje nobene določbe, ki bi presegla pooblastilo zakona in tako posegla v lastninsko pravico pobudnikov. Ustavno sodišče zato sodi, da navodilo ni v nasprotju s pravico do zasebne lastnine iz prvega odstavka 67. člena ustave, in tudi ne z drugim odstavkom 15. člena ustave, ki določa, da je mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi narave posamezne pravice ali svoboščine.
Presoja uredbe o PUP Piran
24. Z uredbo o PUP Piran so bili sprejeti prostorski ureditveni pogoji za sanacijo degradiranega prostora Občine Piran. Pobudniki izpodbijajo, zlasti 5. člen uredbe, ki določa posege v prostor, ki jih ni mogoče legalizirati. Navajajo, da v postopku sprejemanja uredbe niso bile upoštevane številne pripombe in peticije in da so pri določanju posameznih objektov, na katerih legalizacija ni mogoča, kriterije obravnavali neenotno. Neenako pa naj bi bili upoštevani kriteriji iz navodila tudi v primerjavi z drugimi občinami. Pobudniki menijo, da jim je bila kršena tudi pravica do pritožbe iz 25. člena ustave, ker izpodbijani predpisi ne dajejo možnosti pritožbe ali vsaj nadzora zakonitosti in pravilnosti postopanja organov pri sprejemanju akta.
25. Z izpodbijano uredbo o PUP Piran so bili na podlagi pooblastila iz 16. člena novele ZUN sprejeti prostorski ureditveni pogoji za sanacijo degradiranega prostora Občine Piran. Postopek priprave in sprejemanja akta legalizacije Občine Piran je potekal v skladu s ZUN. Organizirana je bila 30-dnevna javna razgrnitev akta in v njenem okviru javna obravnava. Izvršni svet skupščine občine Piran je obravnaval pripombe in predloge iz javne obravnave, tudi sklepe Krajevne skupnosti Lucija, na katere se sklicujejo pobudniki, vendar pripombe in predlogi iz javne obravnave glede na določbo 39. člena ZUN niso obvezni. Obvezno je o njih le zavzeti stališče, kar pa je izvršni svet tudi storil. Zato so navedbe pobudnikov, da niso bile upoštevane številne pripombe in peticije v postopku priprave uredbe o PUP Piran neutemeljene.
26. Iz vsebine uredbe o PUP Piran izhaja, da določa prostorske ureditvene pogoje za sanacijo degradiranega prostora Občine Piran v okviru novele ZUN in ima sestavine, ki jih določa 8. člen navodila. V 3. členu določa meje območja, ki ga obravnava, v 5. členu pa določa posege v prostor, ki jih ni možno legalizirati. Kot je že bilo ugotovljeno pri presoji navodila, je bila razvrstitev posegov opravljena po “strokovnih podlagah” iz citiranega podzakonskega akta. V tem okviru so občine samostojno in po predpisanem postopku pripravljale akte legalizacije in določile tudi posamezne posege, ki jih ni možno legalizirati. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je postopek priprave in sprejemanja potekal zakonito.
27. Prostorski ureditveni pogoji so predpisi in ne posamični akti. Ustava v 25. členu zagotavlja pravico do pritožbe proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, torej proti posamičnim aktom. Zato so navedbe pobudnikov, da zoper PUP ni pritožbe, s čemer naj bi bil kršen 25. člen ustave, očitno neutemeljene.
28. S sklepom št. U-I-258/94 z dne 7. 6. 1995, je ustavno sodišče do dokončne odločitve zadržalo izvrševanje 13. člena novele ZUN v delu, ki se glasi: “vendar ne dlje kot za 15 mesecev od dneva uveljavitve tega zakona, če ni z njim določeno drugače”, in izvrševanje 5. člena uredbe o PUP Piran. Zakonodajalec je naknadno s spremembami in dopolnitvami ZUN (Uradni list RS, št. 44/97) v 13. členu črtal zadržani del besedila, tako da je zadržano le še izvrševanje 5. člena uredbe o PUP Piran. Z dnem objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije se izvrševanje 5. člena uredbe o PUP Piran nadaljuje. Na njegovi podlagi bodo izdane upravne odločbe. Če bodo te za pobudnike neugodne, bodo lahko uveljavljali varstvo svojih pravic s pravnimi sredstvi po zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 – p. b. – ZUP), zakonu o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97-ZUS) in z ustavno pritožbo, če bodo izpolnjeni pogoji po zakonu o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).

29. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.