Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Franca Skindra iz Cerkelj na Gorenjskem, na seji dne 17. junija 1999

1. Tretji odstavek 63. člena zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 48/94 in 58/95) je v neskladju z ustavo, ker ne ureja načina in pogojev sodelovanja delavcev pri upravljanju Agencije Republike Slovenije za plačilni promet.
2. Ugotovljeno protiustavnost mora Državni zbor odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnik izpodbija zakonsko določbo o sestavi Sveta Agencije Republike Slovenije za plačilni promet (v nadaljevanju: APP) kot njenega organa upravljanja. Meni, da je ureditev, ki ne dopušča sodelovanja zaposlenih pri upravljanju APP, v nasprotju s 75. členom ustave. Pravico do sodelovanja delavcev pri upravljanju v zavodih podrobneje ureja 29. člen zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, 71/95 – odl. US in 8/96 – v nadaljevanju: ZZ), ki določa tripartitno sestavo sveta zavoda ali drugega organa upravljanja. Kršena naj bi bila tudi ustavna pravica zaposlenih v APP do enakosti pred zakonom po 14. členu ustave. Delavcem v zavodih je po ZZ pravica do soupravljanja zagotovljena, delavcem v APP pa po zakonu o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: ZAPPNI) ne.
2. Pobudnik poleg tega meni, da je v nasprotju z načelom pravne države izpodbijana določba, po kateri imenuje tri člane Sveta APP Banka Slovenije, katere interesi naj bi bili v nasprotju s temeljnimi interesi APP. Pobudnik meni, da Banka Slovenije ne predstavlja uporabnikov ali večine njih, poleg tega pa da je funkcija upravljalca v APP nezdružljiva z nadzorstveno funkcijo Banke Slovenije: nadzira namreč zakonitost in pravilnost opravljanja plačilnega prometa ter daje soglasje na akte APP, ki določajo enoten način, postopek in metodologijo opravljanja plačilnega prometa. Tolikšno število predstavnikov Banke Slovenije v organu upravljanja APP pa naj bi bilo nesprejemljivo predvsem zato, ker je interes Banke Slovenije prenos plačilnega prometa za pravne osebe z APP na banke in s tem likvidacija APP.
3. Sporno naj bi bilo tudi razumevanje izpodbijane določbe, da vlada imenuje predsednika in tri člane sveta iz vrst neodvisnih strokovnjakov. Po mnenju pobudnika ti člani ne bi smeli biti predstavniki vlade, ampak predstavniki ustanovitelja, to je Državnega zbora oziroma Republike Slovenije.
4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo s sklepom z dne 10. 4. 1997. Z istim sklepom je tudi zavrnilo predlog, da se do končne odločitve “zadrži že sprejete in nove sklepe sveta agencije, s katerimi ne bo soglašal po statutu agencije izvoljen predstavnik zaposlenih”. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.

5. Pobudnik izpodbija tretji odstavek 9. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 58/95 – v nadaljevanju: novela ZAPPNI). Dejansko to pomeni, da izpodbija tretji odstavek 63. člena ZAPPNI. Pri tem je treba upoštevati naslednje:
– ZAPPNI je v prvotnem besedilu (Uradni list RS, št. 48/94) urejal pravni položaj APP kot naslednice nekdanje SDK, ki je v statusni (organizacijski) obliki javnega zavoda še naprej opravljala naloge revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij, davčnega nadziranja in plačilnega prometa v državi (ter še nekatere druge naloge);
– ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20) ZAPPNI delno razveljavilo: tudi določbe (vključno s 63. členom), ki so APP opredeljevale kot javni zavod; bistvo take odločitve je bilo zagotoviti APP samostojnost in neodvisnost glede tistega dela nalog, ki se nanašajo na preoblikovanje družbene lastnine; ni pa bilo sporno, da so naloge davčnega nadziranja po svoji naravi državne (upravne) funkcije ter da so naloge plačilnega prometa v bistvu bančni posli;
– z novelo ZAPPNI je zakonodajalec sledil odločbi ustavnega sodišča, kar je ustavno sodišče ugotovilo z odločbo št. U-I-271/95 z dne 15. 5. 1996 (Uradni list RS, št. 27/96 in OdlUS V, 82); to je storil tako, da je ustanovil samostojno agencijo za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij, naloge davčnega nadziranja prenesel v celoti na novo davčno službo, “preostanek” nekdanje APPNI pa opredelil kot javni zavod.
6. Pobudnik ne izpodbija zakonske ureditve, po kateri je APP javni zavod. Zato se ustavnemu sodišču v tem postopku do tega vprašanja ni treba opredeljevati. Že z odločbo št. U-I-271/95 je bilo ugotovljeno: “41. Podobno kot za naloge davčnega nadziranja je ZAPPNI v tretjem odstavku 73. člena tudi za naloge plačilnega prometa določal, da se opravljajo v APPNI, vse dokler ne bodo na podlagi drugih zakonov prenesene na druge institucije. Predlog izpodbijanega zakona (op.: zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje – Poročevalec DZ, št. 33/95) navaja kot enega od razlogov za sprejem potrebo po prilagoditvi obstoječega plačilnega sistema spremenjenim razmeram v gospodarskem sistemu. Kot eden od ciljev zakona pa je navedeno, da je zato, “ker bodo plačilni promet v bodoče v celoti opravljale banke, treba v ZAPPNI določiti rok, ko se tovrstni posli začnejo opravljati v bankah; prav tako je potrebno oblikovati javni zavod za opravljanje plačilnega prometa, ki dejansko opravlja poslovno funkcijo, ki se bo kasneje, v skladu s konceptom Banke Slovenije glede ureditve plačilnega prometa v državi, opravljala v bankah”.”
7. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo le v tistem delu, v katerem izpodbijana zakonska ureditev neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnika kot zaposlenega v APP. Zaposlenim v APP pa ni mogoče priznati pravnega interesa za izpodbijanje tistega dela izpodbijane zakonske določbe, s katero je določen način imenovanja članov sveta APP s strani ustanovitelja ter uporabnikov oziroma zainteresirane javnosti.
8. Predmet presoje je tako le, ali je delavcem javnega zavoda APP zagotovljena pravica do soodločanja v skladu s 75. členom ustave. Ustavna pravica delavcev je, da sodelujejo pri upravljanju v gospodarskih organizacijacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Zagotovljena je torej tudi delavcem javnega zavoda. Kako bo to sodelovanje urejeno, je stvar zakonodajalca. Povsem jasno pa je, da je ni mogoče izključiti – tudi na tak način ne, da se je ne uredi, saj se s tem dejansko prepreči možnost uresničevanja ustavne pravice.
9. Ustavno sodišče je že večkrat presodilo (na primer v odločbi št. U-I-104/92, U-I-125/92 z dne 7. 7. 1994, Uradni list RS, št. 45/94 in OdlUS III, 86 ter v odločbi št. U-I-53/95 z dne 29. 1. 1998, Uradni list RS, št. 13/98 in OdlUS VII, 17), da zakonska ureditev na posameznih področjih ni v skladu z ustavo, kolikor v okviru določb o upravljanju zavoda, ne ureja tudi sodelovanja delavcev pri upravljanju zavoda.
10. Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93 – v nadaljevanju: ZSDU) je bil sprejet na podlagi 75. člena ustave kot sistemski predpis, ki vsebinsko ureja uresničevanje ustavne pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju. Delavci uresničujejo svojo ustavno pravico individualno (vsak delavec sam neposredno) in kolektivno (kot delovni kolektiv preko izvoljenih predstavnikov v organih gospodarske družbe oziroma zavoda oziroma preko organov delavskega predstavništva). Delavci v zavodih uresničujejo pravico do sodelovanja pri upravljanju kot posamezniki po določbah ZSDU – torej tega ni treba urejati še s posebnim zakonom. Kolektivno pa uresničujejo pravico do sodelovanja pri upravljanju “v skladu s posebnim zakonom”. Zakonodajalec je torej pooblaščen, da uredi način in pogoje sodelovanja delavcev pri upravljanju. Zakon lahko določenim kategorijam zaposlenih prizna širši ali ožji obseg pravic, če je razlikovanje objektivno utemeljeno in skladno vključeno v obstoječi pravni sistem in če z njim niso kršene temeljne človekove pravice, zlasti pravica do enakosti pred zakonom (14. člen ustave).
11. Sodelovanje pri upravljanju zavoda je (ustavna) pravica in ne dolžnost (obveznost). Delavci jo kot posamezniki in kolektivno lahko uveljavljajo, ni pa jim jo treba. S stališča zakonodaje je bistveno, da jim mora biti uresničevanje te pravice omogočeno – v kakšni obliki in na kakšen način pa je prepuščeno presoji zakonodajalca. ZSDU v 3. členu določa, da delavci kot posamezniki ali kolektivno uresničujejo pravice v zvezi s sodelovanjem pri upravljanju preko sveta delavcev ali delavskega zaupnika, zbora delavcev in predstavnikov delavcev v organih družbe. ZZ, ki je bil sprejet tako pred ZSDU kot pred ustavo, načina kolektivnega uresničevanja pravic delavcev do sodelovanja pri upravljanju zavoda ne ureja izrecno oziroma posebej, pač pa tako, da se izraža v udeležbi delavskih predstavnikov v sestavi organa upravljanja zavoda, to je v svetu zavoda, kot edini možni obliki.
12. Po veljavni zakonodaji torej delavci v (javnih) zavodih uresničujejo svojo ustavno pravico do sodelovanja pri upravljanju (javnega) zavoda preko svojih predstavnikov v organu upravljanja (javnega) zavoda. ZAPPNI ni samo zakon, ki ureja položaj, naloge ter pravice in odgovornosti APP, ampak je tudi ustanovitveni akt APP kot javnega zavoda (tretji odstavek 3. člena in 10. člen ZZ). Kot tak bi moral pri določanju sestave, načina imenovanja oziroma izvolitve članov, trajanju mandata in pristojnostih sveta zavoda (tretji odstavek 29. člena ZZ) upoštevati najprej že določbo drugega odstavka 29. člena ZZ o sestavi sveta zavoda. Predstavništvo delavcev v svetu APP – kot njenem organu upravljanja – pa bi moral urediti tudi zato, ker se le na ta način zagotavlja uresničevanje ustavne pravice delavcev APP iz 75. člena ustave.
13. Razveljavitev izpodbijane zakonske določbe ne bi ustrezno prispevala k uskladitvi ugotovljenega stanja, saj se protiustavnost nanaša le na to, da zakon ne ureja vprašanja, ki bi ga moral urediti. Kolektivno uresničevanje pravice do soodločanja je delavcem APP mogoče zagotoviti tako z ustrezno spremembo izpodbijane določbe kot tudi na druge načine, ki bi jih zakonodajalec ocenil za primerne in bi ustrezali zahtevam 14. in 75. člena ustave. Odločitev ustavnega sodišča zato lahko ustrezneje doseže svoj namen z ugotovitvijo protiustavnosti in z določitvijo roka, v katerem naj se odpravi.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.