Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe S. P. G. Miroslav Pačnik, Gramoznica Libeliče, Libeliče, na seji dne 8. julija 1999

1. Odlok o plačevanju povračila za obremenitev okolja zaradi izkoriščanja gramoza na območju Občine Dravograd (Medobčinski uradni vestnik, št. 17/96) se razveljavi.
2. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti statuta Občine Dravograd (Medobčinski uradni vestnik, št. 12/95) se zavrne.

1. Pobudnica izpodbija odlok o plačevanju povračila za obremenitev okolja zaradi izkoriščanja gramoza na območju Občine Dravograd (v nadaljevanju: odlok), ker naj bi bil v nasprotju z 10. in 80. členom zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO). Z izpodbijanim odlokom je predpisano plačevanje povračila za obremenjevanje okolja pri izkoriščanju gramoza, ki ga morajo plačevati vse pravne in fizične osebe, ki neposredno obremenjujejo okolje, povzročajo tveganje v okolju ali kako drugače posegajo v sestavine okolja. Osnova za obračun povračila je kubični meter izkopanega gramoza. Uvedba navedenega povračila je po mnenju pobudnice v nasprotju z 80. členom ZVO, kjer je določeno, da povračilo predpiše lastnik naravne dobrine (republika ali lokalna skupnost), saj so mineralne surovine (kamor spada tudi gramoz), po 17. in 111. členu ZVO lastnina republike. Povračilo za izkoriščanje gramoza bi torej lahko predpisala le republika, zato pobudnica predlaga, da ustavno sodišče izpodbijani odlok kot nezakonit odpravi.
2. Pobudnica izpodbija tudi statut Občine Dravograd (v nadaljevanju: statut), ki naj bi bil v nasprotju z istimi določbami ZVO kot izpodbijani odlok. Statut naj bi namreč ne določal, da je povračilo za obremenjevanje okolja pri izkoriščanju gramoza prihodek občine, kot je to predvideno v 5. členu izpodbijanega odloka.
3. Po mnenju pobudnice sta oba izpodbijana akta tudi v nasprotju s 153. členom ustave, po katerem morajo posamični akti organov lokalne skupnosti temeljiti na zakonu ali na drugem zakonitem predpisu. Izpodbijana akta pa naj te zahteve ne bi izpolnjevala, saj naj bi bila v izrečnem nasprotju z ZVO.
4. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes za vložitev pobude s tem, da predpisano povračilo posega v njeno pravico uporabe oziroma izkoriščanja naravne dobrine in ogroža njeno finančno poslovanje, saj mora plačevati obveznost, ki nima podlage v zakonu.
5. Pobudnica predlaga tudi, da ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanega odloka, pri tem pa ne navaja razlogov, ki bi opravičevali takšen predlog.
6. Občina Dravograd v odgovoru izpodbija trditve pobudnice in navaja, da je bil izpodbijani odlok sprejet v skladu z 10. in 80. členom ZVO. Po mnenju občine ima odlok podlago v petem odstavku 80. člena ZVO, ki določa, da povračila za naravne dobrine lokalnega pomena določi lokalna skupnost. Po navedbah občine naj bi bila torej pristojnost občine za uvedbo povračila za izkoriščanje in rabo naravnih dobrin podana vselej, kadar gre za naravne dobrine lokalnega pomena, in sicer ne glede na to, ali je lastnik naravne dobrine republika ali lokalna skupnost. Bistveno pri tem naj bi torej bilo, da gre za naravno dobrino lokalnega pomena. V obravnavanem primeru pa naj bi bil ta pogoj nedvomno izpolnjen, saj naj bi šlo za izkoriščanje naravne dobrine (gramoza) le na območju Občine Dravograd. Ti peskokopi so opredeljeni za pridobivanje gramoza tudi v srednjeročnih in dolgoročnih planskih aktih občine.
7. Občina v odgovoru zatrjuje, da njen statut ni v neskladju z zakonom, saj iz zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 – v nadaljevanju: ZFO) in iz zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95 in 26/97 – v nadaljevanju: ZLS) ne izhaja, da morajo biti vsi prihodki občine izrečno določeni z njenim statutom. Navedena zakona sicer navajata osnovne prihodke občine za financiranje njenih nalog, vendar predvidevata tudi možnost uvedbe drugih prihodkov, če je tako predvideno s posebnim zakonom.

8. Ustava v 47. členu določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Možnost predpisovanja povračila za izkoriščanje in rabo naravnih dobrin določa ZVO. Za predpisovanje navedenega povračila so v petem odstavku 10. člena in v 80. členu ZVO postavljena naslednja pravila:
– zaradi spodbujanja manjšega obremenjevanja okolja lahko lokalne skupnosti predpišejo povračila v skladu s tem in drugim zakonom;
– porabnik naravne dobrine, katere lastnik je država ali lokalna skupnsot, plača za njeno izkoriščanje in rabo povračilo;
– osnova za plačilo povračila je vrsta in obseg izkoriščanja in rabe naravne dobrine;
– višino povračila, načine obračunavanja ter plačevanje in merila za znižanje in oprostitev plačevanja predpiše vlada;
– za naravne dobrine lokalnega pomena določi povračila lokalna skupnost.
9. Vprašanje pristojnosti za predpisovanje povračila za izkoriščanje in rabo naravnih dobrin je treba presojati glede na določbe drugega in petega odstavka 80. člena ZVO. V drugem odstavku navedenega člena je določeno, da se povračilo plačuje za naravne dobrine, katerih lastnik je država ali lokalna skupnost, v petem odstavku pa je določeno, da lokalna skupnost določi povračila za naravne dobrine lokalnega pomena. Ker bi lahko bile po ZVO naravne dobrine lokalnega pomena v nekaterih primerih tudi tiste, ki so v lasti države (drugi odstavek 2. člena ZVO), bi utegnil nastati dvom o tem, ali je za določitev pristojnosti za predpisovanje povračil odločilen kriterij lastništva naravnih dobrin ali kriterij njihovega lokalnega pomena. Čeprav v petem odstavku 80. člena ZVO ni natančno opredeljena podlaga za predpisovanje povračil s strani lokalne skupnosti (“naravne dobrine lokalnega pomena”), pa iz drugega odstavka navedenega člena in iz narave povračila jasno sledi, da lahko povračilo za izkoriščanje in rabo naravne dobrine določi le lastnik te naravne dobrine. V prvem odstavku 17. člena ZVO je izrecno določeno, da so mineralne surovine, kamor sodi po predpisih o rudarstvu tudi gramoz (3. člen zakona o rudarstvu, Uradni list SRS, št. 17/75 in 24/89 – ZRud) lastnina države, zato lahko povračilo za njegovo uporabo predpiše le država.
10. Iz besedila izpodbijanega odloka je razvidno, da so pri opredeljevanju pojma povračilo uporabljeni tudi nekateri elementi, ki so značilni za določanje takse za obremenjevanje okolja (ta taksa je prav tako opredeljena v 10. in 80. členu ZVO). Tako je na primer v 1. členu določeno, da se povračilo uvaja zaradi obremenjevanja okolja, razvrednotenja okolja ali nevarnosti za okolje. V 2. členu je določeno, da so zavezanci za plačilo povračila pravne in fizične osebe, ki neposredno obremenjujejo okolje, povzročajo tveganje v okolju ali kako drugače posegajo v sestavine okolja. V 5. členu pa je določeno, da se sredstva iz povračila uporabljajo za ureditev cestno komunalne infrastrukture na območju krajevnih skupnosti, ki so prizadete z degradacijo. Iz navedenih določb sledi, da naj bi občina z uvedbo povračila poskušala zmanjšati onesnaževanje, ki nastaja zaradi izkoriščanja gramoza, in sicer tako preventivno (z določanjem povračila), kot tudi s sanacijo območij, ki so ogrožena s to dejavnostjo (uporaba sredstev iz povračila). Vsako izkoriščanje in raba naravnih dobrin pomeni tudi obremenitev okolja, vendar pa se s tem nastali problemi v okolju ne rešujejo s povračilom po 80. členu ZVO. Namen povračila je z določitvijo cene naravnih dobrin doseči njihovo bolj racionalno izkoriščanje in rabo. Povračilo je po ZVO odvisno od dejanskega obsega rabe oziroma porabe naravne dobrine in ne od obsega stroškov za odpravo poškodb na okolju ali njegovega obremenjevanja. Za plačilo takšnih stroškov so v ZVO predvideni drugi mehanizmi – na primer 78. in 79. člen in tudi inštrument takse za obremenjevanje okolja po 80. členu ZVO. Če bi torej občina želela uvesti obveznost zaradi obremenjevanja okolja, nastalo pri pridobivanju gramoza, bi morala za to uporabiti takso za obremenjevanje okolja po 80. členu ZVO, kolikor bi takšno onesnaževanje prizadevalo samo prebivalce te občine in če bi bili izpolnjeni pogoji, o katerih je ustavno sodišče že odločalo npr. v odločbi št. U-I-217/95 z dne 3. 7. 1997 (Uradni list RS, št. 45/97 in Odl. US VI, 100), v odločbi št. U-I-221/95 z dne 3. 7. 1997 (Uradni list RS, št. 45/97 in Odl. US VI, 99) in v odločbi št. U-I-104/97 z dne 4. 12. 1997 (Uradni list RS, št. 83/97 in Odl. US VI, 163).
11. Pobudnica je predlagala odpravo izpodbijanega odloka. Po 45. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) ustavno sodišče odpravi protiustaven predpis, kadar ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. V navedenem primeru bodo škodljive posledice pobudniku sicer nastale, vendar se je ustavno sodišče pri tehtanju razlogov za odločitev o morebitni odpravi teh posledic na eni strani in posledic, ki bi nastale občini na drugi strani, odločilo, da bo izpodbijani odlok le razveljavilo in ne odpravilo. Z morebitno odpravo bi po oceni ustavnega sodišča občini nastale škodljive posledice, ki bi bile hujše od posledic, ki so nastale pobudniku. Upoštevalo je tudi, da je pobudnik izkoriščal naravno dobrino v lasti države, torej v javni lasti, in da je občini plačeval tisto, kar bi moral plačevati državi. Čeprav mu je povračilo zaračunaval napačen titular, načelo pravičnosti in varovanje javnega interesa zahteva, naj javna sredstva ne bodo oškodovana (tudi) za nazaj.
12. Ker je ustavno sodišče izpodbijani odlok razveljavilo, je postalo odločanje o predlogu za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega odloka nepotrebno.
13. Pobudo, ki se nanaša na oceno ustavnosti in zakonitosti statuta Občine Dravograd, je ustavno sodišče zavrnilo kot očitno neutemeljeno. V statutu namreč ni potrebno in dejansko tudi ni mogoče taksativno navesti vseh prihodkov občine, saj se nekateri prihodki lahko določijo tudi pozneje v okviru pooblastil iz posebnega zakona. Zato je v 89. členu izpodbijanega statuta prevzeta splošna norma iz 22. člena ZFO, po kateri pripadajo občini tudi drugi prihodki, določeni s posebnimi zakoni. Tako torej rešitev, po kateri v statutu kot prihodek občine ni izrečno predvideno povračilo za izkoriščanje naravnih dobrin, ni nezakonita oziroma protiustavna.

14. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.