Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Metke Belec in Majde Rumpret iz Ljubljane, ki ju zatopa Hinko Jenull, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 15. julija 1999

1. Drugi odstavek 17. člena zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91, 56/92 – odl. US, 13/93 – odl. US, 31/93, 24/95 – odl. US, 20/97 – odl. US, 23/97 – odl. US, 65/98 in 76/98 – odl. US) ni v neskladju z ustavo.
2. Tretji odstavek 17. člena istega zakona je v neskladju z ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.
3. Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti najkasneje v enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnici izpodbijata določbi drugega in tretjega odstavka 17. člena zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen), ker naj bi ti določbi onemogočali vrnitev premičnin v last in posest v primerih, ko so premičnine po predpisih o varstvu naravne in kulturne dediščine predmeti kulturne in naravne dediščine in so sestavni del zbirk javnih muzejev, galerij in drugih podobnih ustanov. Pobudnici navajata, da sta pravni naslednici upravičenke do denacionalizacije sedmih umetniških slik slikarja Ivana Groharja, katerih vrnitev zahtevata na podlagi 5. člena ZDen.
2. Glede na to da zakon ne predpisuje posebnega postopka za pridružitev stalni zbirki in da gre za način določitve, ki je interne narave, pobudnici menita, da gre za ureditev, ki galerijam omogoča arbitrarno odločanje o uvrstitvi umetniških del v stalno zbirko. Zato so po mnenju pobudnic lastniki umetniških del, ki jih galerija vodi kot del stalne zbirke, v neenakem položaju s tistimi, katerih podržavljena dela niso tako vodena (14. člen ustave). V zvezi s tem pobudnici navajata tudi zadevo Okrajnega sodišča v Ljubljani št. “D”N 381/93, v kateri je že bilo pravnomočno odločeno. Prilagata tudi sklepe okrajnega in višjega sodišča v tej zadevi ter sklep Vrhovnega sodišča o zavrnitvi revizije. Pobudnici navajata, da ustava glede kulturne dediščine določa le obveznost varovanja in ne daje podlage za odvzem posesti lastniku (73. člen ustave). Po mnenju pobudnic izpodbijana ureditev posega v njune z ustavo zagotovljene pravice, zato naj bi bila tudi v nasprotju z 2. členom ustave. Taka ureditev naj bi pomenila tudi nesorazmeren ukrep (odvzem stvari in omejitev pravice na “golo” lastnino). Zato naj bi bili izpodbijani določbi v nasprotju s 15. in s 33. členom ustave. ustavno dopustni cilj je po mnenju pobudnic možno doseči z drugimi ukrepi, npr. z obveznostmi lastnika, da predmet varuje, da ga na zahtevo pristojnih organov izroči za razstave, v študijske namene, da kulturni spomenik ob strokovnem nadzorstvu ohranja, z določitvijo predkupne pravice, s prepovedjo izvoza itd.
3. Pobudnici navajata, da je odločitev o (ne)ustavnosti izpodbijanih določb odločilnega pomena za končni izid denacionalizacijskega postopka, ker naj bi bilo od te odločitve odvisno, ali bodo podržavljene slike vrnjene v last in posest ali pa bo na njih vzpostavljena le lastninska pravica. Pobudnici predlagata tudi zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZDen, ker bi morebitna ugotovitev neustavnosti izpodbijanih določb terjala nove pravne postopke v primerih, v katerih bi bile umetnine že vrnjene z vzpostavitvijo lastninske pravice, ne pa v last in posest. Pobudnici menita, da bi v tem primeru država morala urediti vse potrebno za vodenje teh dodatnih postopkov, upravičencem bi nastajali dodatni stroški v zvezi s postopki denacionalizacije, galerijam pa stroški za vzdrževanje premičnin.
4. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 26. 11. 1998 pobudo sprejelo in do končne odločitve ustavnega sodišča zadržalo izvrševanje izpodbijanih določb in določbo prvega odstavka 17. člena ZDen, kolikor se nanaša na premičnine iz drugega odstavka tega člena.
5. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada pa meni, da pobuda ni utemeljena. V “mnenju” z dne 28. 1. 1999 navaja, da način in izvedbo postopka za razglasitev kulturno- zgodovinskih spomenikov, med katerimi so tudi premičnine, določa poseben zakon, in sicer zakon o naravni in kulturni dediščini (Uradni list SRS, št. 1/81, 42/86 ter Uradni list RS, št. 8/90, 26/92, 75/94 in 29/95 – v nadaljevanju: ZNKD). Ta predpis ureja poseben režim varstva, posamezne omejitve in prepovedi z namenom ohranjanja kulturne, zgodovinske in estetske vrednosti tovrstnih umetniških predmetov posebne vrednosti. Z določitvijo posebnih pogojev in s postopki za razvrščanje nepremičnin, premičnin, območij in posameznih delov narave naj bi bil izražen poseben družbeni interes.
6. Ministrstvo za kulturo je v zvezi z vprašanjem, kakšne zbirke predmetov kulturne in naravne dediščine v smislu drugega odstavka 17. člena ZDen obstajajo in kako se oblikujejo, odgovorilo, da je osnovna naloga muzejev (enak položaj kot muzej ima tudi galerija; med subjekte, ki zbirajo in hranijo kulturne spomenike, pa sodijo še arhivi in knjižnice) zbiranje gradiva, ki predstavlja naravno in kulturno dediščino. “Zbirka v pomenu, kot se obravnava v napadenem členu ZDen, je vse, kar muzej vpiše v inventarno knjigo, seštevek vseh predmetov, ki so z vpisom v inventarno knjigo postali spomenik.” Zbirka v ožjem pomenu besede pa naj bi pomenila zbir premičnin, ki se zbirajo urejeno kot numuzmatične zbirke, kot zbirke pohištva in podobne. Te zbirke so le izjemoma razglašene za spomenik kot zbirke, pač pa so spomenik posamezni predmeti v takih zbirkah.

7. ZDen je eden izmed tranzicijskih predpisov, ki so podlaga za nastajanje novega pravnoekonomskega sistema in s katerimi se urejajo vprašanja, glede katerih zakonodajalec ni mogel imeti nobenih izkušenj, rešitev pa ni mogel iskati v primerljivih zakonodajah. Zato je imel pri določitvi načina denacionalizacije razmeroma široko polje proste presoje.
8. Ustavno sodišče je že večkrat do sedaj v svojih odločbah poudarilo, da temelji ZDen na načelu pravičnosti kot izrazu pravne države in je rezultat doseženega političnega soglasja v Republiki Sloveniji, da se popravijo krivice, ki so bile zlasti v povojnem obdobju storjene s poseganjem države v lastninske odnose v imenu t. i. revolucionarne preobrazbe takratne družbe in z uvajanjem socialističnih družbenoekonomskih odnosov ter v imenu obračuna s takratnemu režimu sovražnimi osebami. ZDen ne učinkuje neposredno, je le pravni temelj za vodenje postopkov in izdajanje odločb o ustanovitvi lastninske pravice oziroma odškodovanju upravičencev, če so za to izpolnjeni predpisani pogoji. Upravičencem se pravno formalno podržavljeno premoženje ne vrne, na podržavljenem premoženju (oziroma nadomestnem premoženju) pridobijo lastninsko pravico s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji. Zakon namreč ni oblikoval denacionalizacijskega zahtevka kot odškodninskega. Zato glede določitve različnih oblik denacionalizacije ni mogoče govoriti o posegu v lastninsko pravico denacionalizacijskih upravičencev. Ta nastane šele na podlagi pravnomočne odločbe o denacionalizaciji.
9. Krivice naj bi se popravile tako, da se upravičencem vrne podržavljeno premoženje, in sicer v naravi (2. člen ZDen). Le če to ni mogoče, pripada upravičencem odškodnina v obliki nadomestnega premoženja, vrednostnih papirjev ali v denarju. ZDen določa tri oblike vračila v naravi (prvi odstavek 16. člena) vrnitev v last in posest, vzpostavitev lastninske pravice in vrnitev lastninskega deleža.
10. Različne oblike denacionalizacije je zakon predvidel zaradi pravnih razmerij in položajev, ki so obstajali v času uveljavitve ZDen. Intenziteti ovir se prilagajajo tudi oblike denacionalizacije. Vrnitev v last in posest pomeni, da za vračilo stvari ne obstaja nobena ovira, vsaka druga oblika denacionalizacije pa praviloma pomeni, da na podržavljenem premoženju obstajajo določena upravičenja bodisi zasebnopravne bodisi javnopravne narave.
11. Zakonodajalec je tako z določitvijo različnih oblik denacionalizacije uvedel diferenciacijo med upravičenci, ki jim bo podržavljeno premoženje vrnjeno v naravi, in onimi, ki bodo odškodovani. Z omejitvami pri vračanju podržavljenega premoženja je zakonodajalec zavaroval pridobljeno lastninsko pravico fizičnih in civilnopravnih oseb na tem premoženju (tretji odstavek 16. člena ZDen), zbirke javnih muzejev, galerij in drugih podobnih ustanov (17. člen), kulturne spomenike in naravne znamenitosti (18. člen), javnopravne ustanove in njihovo nemoteno funkcioniranje, infrastrukturne objekte, nemoteno delovanje državnih organov, kompleksnost prostora in nepremičnin (19. člen), ekonomsko in tehnološko funkcionalnost kompleksov, tj. ekonomske interese gospodarstva (20. člen) in kmetijstva (27. člen), itd. ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-140/94 z dne 14. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 11/96 in Odl. US IV, 124) zavzelo stališče, da je imel zakonodajalec za takšno različno ureditev pravnega položaja upravičencev utemeljene razloge, ki izhajajo iz javnega interesa in objektivnih ovir pri vračanju premoženja (15. in 16. točka obrazložitve citirane odločbe).
12. Omejitev vračanja premičnin iz drugega odstavka 17. člena je šteti med ovire, ki izhajajo iz javnega interesa. Predmeti premične dediščine, s katerimi upravljajo javni zavodi (muzeji, galerije ipd.) imajo status spomenika po samem zakonu (18. člen zakona o varstvu kulturne dediščine, Uradni list RS, št. 7/99 – v nadaljevanju: ZVKD), tj. brez posebnega akta o razglasitvi. Tak status so imeli tudi po prejšnji ureditvi (ZNKD).
13. Status spomenika pa imajo lahko tudi predmeti kulturne, zgodovinske ali umetniške vrednosti, ki niso sestavni del zbirk javnih muzejev, galerij in drugih podobnih ustanov. Te premičnine se na podlagi prvega odstavka 17. člena ZDen vračajo v last in posest, če ne obstajajo druge ovire, npr. lastninska pravica fizičnih ali civilnopravnih oseb (tretji odstavek 16. člena ZDen). Glede določanja možnih oblik denacionalizacije torej status spomenika sam po sebi še ne zadostuje za opredelitev ovir za vračanje premičnin. Javni interes glede premičnin iz drugega odstavka 17. člena se odraža iz osnovne naloge teh ustanov. Gre za javno službo, ki na področju varstva dediščine z opravljanjem dejavnosti, določenih v 19. in 22. členu ZVKD, zagotavlja izvajanje temeljnih vsebin in ciljev varstva dediščine (drugi odstavek 4. člena ZVKD).
14. ZDen določa, da se predmeti kulturne, zgodovinske ali umetniške vrednosti vrnejo v last in posest le, če niso sestavni del zbirk navedenih ustanov. Predpisi s področja kulture pojma zbirka ne definirajo. Zato je v smislu drugega odstavka 17. člena ZDen zbirka teh ustanov vse, kar te ustanove zberejo in vpišejo v inventarno knjigo. Zbirke v ožjem pomenu besede, tj. urejene zbirke posameznih predmetov, so po navedbah Ministrstva za kulturo kot take le izjemoma razglašene za spomenik. Glede na to, da so vsi predmeti, zbrani v muzejih in galerijah, spomeniki že po zakonu, pa posebno razglašanje urejenih zbirk predmetov za spomenik niti ne bi imelo posebne pravne posledice. Zato glede podržavljenih premičnin, ki so jih navedene ustanove zbrale, tudi ne gre za odločanje galerij in muzejev, kateri predmeti so del stalnih zbirk in kateri ne.
15. Ena od osnovnih nalog muzeja, galerije in podobne ustanove je, da ugotovi, kateri deli premične dediščine sodijo med muzealije,1 ki jih skuša pridobiti. Vračanje podržavljenih premičnin v last in posest in nato odkup, pa bi posredno pomenilo, da se breme denacionalizacije prevali na davkoplačevalce. Dejavnosti teh javnih zavodov se v pretežni meri financirajo iz proračunskih sredstev. To pa bi bilo v nasprotju z namenom ZDen, da se podržavljeno premoženje povrne predvsem iz sredstev oziroma premoženja, ki izhaja iz družbene lastnine. Denacionalizacija je namreč tudi instrument lastninskega preoblikovanja družbene lastnine.
16. Določba drugega odstavka 14. člena ustave zakonodajalcu ne prepoveduje, da bi položaj pravnih subjektov urejal različno, pač pa, da bi to počel samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je zakonodajalec imel stvarne in utemeljene razloge za omejitev vračanja predmetov kulturne, zgodovinske in umetniške vrednosti (spomenikov), ki so sestavni del zbirk javnih muzejev, galerij in drugih podobnih ustanov. Zato drugi odstavek 17. člena ni v nasprotju z ustavo.
17. S tretjim odstavkom 17. člena pa je zakonodajalec glede predmetov iz drugega odstavka 17. člena določil obliko denacionalizacije, tj. vzpostavitev lastninske pravice, ki sicer formalno pomeni vrnitev v naravi, dejansko pa taka ureditev v primeru denacionalizacije premičnin ne pomeni vračila premoženja.
18. Vrnitev v naravi pomeni pridobitev lastninske pravice na premoženju. Lastninsko pravico lahko opredelimo kot lastnikovo upravičenje s stvarjo razpolagati in jo uporabljati. Lastniku daje vrsto upravičenj: upravičenje posedovati stvar (imeti neposredno ali posredno posest na stvari), upravičenje izkoriščati stvar (uporabljati, pobirati plodove ter druge donose) in upravičenje razpolagati s stvarjo. Slednje upravičenje ima dva elementa: dejansko razpolaganje in pravno razpolaganje.
19. Tudi oblika denacionalizacije z vzpostavitvijo lastninske pravice pomeni, da upravičenec s pravnomočnostjo denacionalizacijske odločbe pridobi lastninsko pravico z vsemi navedenimi upravičenji. Omejitev se nanaša le na obliko posesti, do katere je upravičen v določenem obdobju. Vzpostavitev lastninske pravice torej pomeni, da upravičenec v tem času nima neposredne posesti, temveč posredno posest. Neposredna posest pomeni dejansko oblast nad stvarjo (prvi odstavek 70. člena zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih), o posredni posesti pa govorimo takrat, kadar posestnik (upravičenec) izvršuje dejansko oblast nad stvarjo prek drugega, ki mu je na podlagi pravnega naslova (najema, zakupa, shranjevanja, posodbe) dal stvar v neposredno posest.2
20. Drugače kot določbe ZDen, ki urejajo vrnitev oziroma vzpostavitev lastninske pravice na nepremičninah (npr. drugi odstavek 22. člena), ZDen pri ureditvi vračanja teh premičnin ne ureja medsebojnih razmerij med upravičenci in temi ustanovami in ne določa roka, do kdaj imajo lahko navedene ustanove neposredno posest na teh premičninah. Tako niti s pravnim poslom niti na podlagi dedovanja pravni nasledniki upravičenca ne bodo mogli pridobiti večjih upravičenj, kot jih pridobi upravičenec na podlagi pravnomočne denacionalizacijske odločbe.
21. Omejitve, ki izhajajo iz ureditve vračanja teh premičnin, se torej nanašajo na najpomembnejša lastninska upravičenja. Zato ustavno sodišče ugotavlja, da upravičenec pridobi na podlagi tretjega odstavka 17. člena lastninsko pravico, ki pa je tako omejena, da v konkretnih primerih lahko pomeni le ustanovitev gole pravice (“nuda proprietas”). Za vsakokratnega lastnika ima taka premičnina lahko neko določeno vrednost le, če ga zadovoljuje samo dejstvo, da je registriran kot njen lastnik. Vzpostavitev lastninske pravice na podlagi tretjega odstavka 17. člena ZDen omogoča namreč le to, ne omogoča pa vračila v smislu vračila premoženja.
22. Pravna znanost opredeljuje premoženje kot skupek pravic, ki pripadajo enemu subjektu in katerih vrednost se lahko izrazi v denarju. Mednje sodi tudi lastninska pravica. Denacionalizacija pa pomeni vračanje premoženja, ki je bilo podržavljeno (1. člen). Iz prejšnje točke obrazložitve izhaja, da pri vračanju premičnin na podlagi tretjega odstavka 17. člena ne moremo govoriti o vračanju premoženja v tistih primerih, v katerih upravičenci s tako obliko denacionalizacije niso odškodovani. Ni namreč mogoče vsem upravičencem do vračila takih premičnin pripisati, da jih zadovoljuje zgolj priznanje gole lastninske pravice, brez premoženjske koristi, ki naj bi izhajala iz nje.
23. Odškodovanje upravičencev za podržavljene premičnine, ki so sestavni del zbirk iz drugega odstavka 17. člena, pa ni mogoče z drugo obliko denacionalizacije. ZDen namreč določa vrnitev v naravi kot primarno obliko denacionalizacije, odškodnino pa kot sekundarno, če vračilo v naravi ni mogoče. Izbira oblike denacionalizacije načeloma ni v dispoziciji denacionalizacijskih upravičencev. Upravičenec se ne more odreči vračilu v naravi, kadar je tako vračilo možno. To pomeni, da praviloma ne more zahtevati odškodnine, če ne obstajajo pravne ali dejanske ovire za vračanje v naravi, razen v tistih primerih, ko ZDen to izrecno omogoča. ZDen za primere vračanja premičnin ne omogoča izbire oblike denacionalizacije.
24. Člen 42 ZDen ureja denacionalizacijo v obliki odškodnine. V petem odstavku določa smiselno uporabo drugih odstavkov tega člena tudi za premičnine iz 17. člena, ki jih ni mogoče vrniti in za druge podržavljene premičnine. Glede na to, da 17. člen izrecno določa, kateri predmeti se vračajo v naravi, pomeni peti odstavek 42. člena, v delu, ki se nanaša na “druge podržavljene premičnine”, da je za druge premičnine edina oblika denacionalizacije odškodnina. Smiselna uporaba določb 42. člena glede premičnin iz 17. člena pa pomeni denacionalizacijo v obliki odškodnine le, če teh premičnin ni mogoče vrniti v naravi. Ker pomeni tudi vzpostavitev lastninske pravice vrnitev v naravi, in ker zakon upravičencem do vračila teh premičnin ne daje možnosti izbire oblike denacionalizacije, ti upravičenci za podržavljene premičnine ne morejo dobiti odškodnine. Ta pa bi zaradi svoje premoženjske vrednosti pomenila vračanje premoženja v smislu ZDen.
25. Upravičenci do denacionalizacije premičnin iz drugega odstavka 17. člena so torej v neenakem položaju z upravičenci, ki so jim bile podržavljene druge vrste premoženja. Tretji odstavek, ki določa le vrnitev lastninske pravice, ne da bi uredil pravno razmerje med ustanovami iz drugega odstavka 17. člena in denacionalizacijskimi upravičenci, oziroma ne da bi upravičencem omogočil izbiro oblike denacionalizacije in na ta način omogočil vračilo podržavljenega premoženja, je zato v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena ustave.
26. Iz same narave teh predmetov izhaja možnost, da bi posameznika lahko zadovoljilo zgolj formalno priznanje lastništva. Tudi vrnitev gole lastninske pravice na tovrstnih predmetih namreč lahko za posameznika pomeni tisto odškodovanje, ki ga od denacionalizacije pričakuje. Izpodbijana določba torej ni v nasprotju z ustavo zato, ker določa kot obliko denacionalizacije vrnitev gole lastninske pravice, temveč zato, ker interesa za pridobitev gole lastninske pravice ni mogoče pripisati vsem upravičencem oziroma pravnim naslednikom, ki od denacionalizacije praviloma pričakujejo vrnitev premoženja v zgoraj navedenem pomenu, torej tako kot upravičenci do denacionalizacije drugih stvari.
27. Glede na to, da je vračilo v last in posest izključeno na podlagi drugega odstavka 17. člena, razveljavitev pa bi se nanašala na izključitev vrnitve lastninske pravice, bi učinkovanje razveljavitve tretjega odstavka 17. člena ZDen pomenilo, da vračilo premičnin iz drugega odstavka 17. člena v naravi ne bi bilo mogoče. Tako bi bila odškodnina edina oblika denacionalizacije teh premičnin. Na ta način pa bi razveljavitev pomenila poseg v interese tistih oseb, ki bi se zadovoljile tudi z načinom denacionalizacije, kot ga določa tretji odstavek 17. člena. Ustavno sodišče je zato ugotovilo neustavnost navedene določbe in zakonodajalcu naložilo, da v roku enega leta uredi vračanje predmetov iz drugega odstavka 17. člena ZDen tako, da bo tudi denacionalizacija teh premičnin za vse upravičence do denacionalizacije pomenila vračanje podržavljenega premoženja.

28. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. in 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

2 Sajovic, Osnove civilnega prava, Stvarno pravo I, ČZ Uradni list RS, 1994, str. 54.
1 Jože Humer: Gradivo Republiškega komiteja za kulturo, Naravna in kulturna dediščina ter njeno varovanje v Sloveniji, Ljubljana 1989, str. 62: “Muzealije so deli premične dediščine, s katerimi upravljajo muzeji; izbrane so zaradi svoje posebne kulturne, znanstvene, zgodovinske ali estetske vrednosti ali zato, ker jih muzeji potrebujejo pri svoji razstavni in drugi dejavnosti.”