Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi Janeza Kuralta iz Kranja in ostalih, ki jih zastopata Janez Hočevar in Erna Mokorel, odvetnika v Žabnici ter Mirčeta Božovića iz Ljubljane, na seji dne 15. julija 1999

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 37. člena zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94, 45/97 – odl. US in 56/98) se zavrne.
2. Tretji odstavek 22. člena istega zakona se razveljavi.
3. Odlok o povečanju davka od premoženja v Občini Cerklje (Uradni list RS, št. 13/97) se razveljavi.

1. Skupina pobudnikov navaja, da so kot lastniki počitniških hiš zavezanci za plačilo davka od premoženja. Skladno s tretjim odstavkom 22. člena zakona o financiranju občin (v nadaljevanju: ZFO) lahko občine predpišejo do petkrat večjo višino davka, kot je določena z zakonom o davkih občanov (Uradni list SRS, št. 36/88 in 8/89 ter Uradni list RS, št. 48/90 in 7/93 – v nadaljevanju: ZDO). Na podlagi 37. člena ZFO se navedena določba prične uporabljati za odmero davka od premoženja za leto 1996. Ker je Občina Cerklje (v nadaljevanju: občina) v letu 1997 z odlokom o povečanju davka od premoženja v Občini Cerklje (v nadaljevanju: odlok) predpisala, da se davek od premoženja iz 2. točke 156. člena ZDO poveča za petkrat, menijo, da je določba ZFO, ki ne določa nobenih kriterijev pri urejanju davčne materije, nerazumna, diskriminatorna in nesorazmerna. Kot taka naj bi kršila načelo demokratičnosti (1. člen ustave). Načelo pravne države naj bi kršila, ker je s tem ZFO, kot sistemski zakon, ki ureja financiranje občin, posegel v enoten davčni sistem, urejen z ZDO, načelo socialne države pa, ker naj bi bistveno spremenjeni pogoji obdavčitve povzročili nesorazmerje pri odmerjanju davka od premoženja ter ogrozili socialno varnost pobudnikov (2. člen ustave). Nadalje naj bi bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom (14. člen ustave), saj naj bi bili državljani, ki imajo počitniške objekte v državi, v neenakem položaju; njihova davčna obveznost lahko namreč, v odvisnosti od potreb posamezne lokalne skupnosti, petkratno naraste. Ker naj bi izpodbijana ureditev pomenila poseg v premoženje, ki ne prinaša dohodka, naj bi bila kršena tudi pravica do zasebne lastnine (33. člen ustave). V utemeljitev svojih navedb so pobudniki predložili tudi posamezne odmerne odločbe, iz katerih je razvidna višina davčne obveznosti (od 140.896 tolarjev, preko 222.264 tolarjev do 507.084 tolarjev) ter velikost in davčna osnova (vrednost) premoženjskih predmetov (prostorov za počitek in rekreacijo), od katerih se davek odmerja (119 m2 – 6,698.827 tolarjev, 157 m2 – 9,411.082 tolarjev ter 216 m2 – 16,432.904 tolarjev). V zvezi z izdanimi odločbami so še navedli, da se bodo zoper njih pritoževali, dokler bo mogoče. Odlok, ki je pričel veljati 3. 3. 1997, pa naj bi kršil načelo prepovedi povratne veljave pravnih aktov (155. člen ustave).
2. Pobudnik Božović, ki je pravni interes izkazal z odločbo o odmeri davka od premoženja, pa meni, da so državljani na podlagi tretjega odstavka 22. člena ZFO, v nasprotju s 14. členom ustave v neenakopravnem položaju, saj je višina davka odvisna od občine, v kateri si je posameznik postavil počitniško hišo.
3. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
4. Občina je v odgovoru navedla, da pomeni izgradnja in uporaba počitniških hiš, ki ležijo tudi na območju rezervata za zbiranje pitne vode, dodatne obremenitve prostora in komunalne infrastrukture. Ker občina teh obremenitev ne more pokrivati iz nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča, se je odločila za uporabo tretjega odstavka 22. člena ZFO. Višina davkov na tej podlagi naj bi bila v sorazmerju z vrednostjo premoženja in s proračunskimi potrebami občine. Občina meni, da sklicevanje pobudnikov na socialne razmere in na neenakopravno obravnavanje glede na vrednost in namen uporabe premoženja z davkom na premoženje oziroma odlokom nima povezave. Namembnost počitniških hiš za oddih ali rekreacijo, ne pa za življenjsko nujo stanovanja, je z razvrstitvijo premoženja v tri kategorije upošteval tudi zakonodajalec. Hkrati je zakonodajalec v 22. členu ZFO tudi načrtno pooblastil občine za odločanje o višini obdavčitve premoženja, saj lahko lokalne skupnosti, skladno s 147. členom ustave, predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki ji določata ustava in zakon.

5. ustavno sodišče je v zadevi predlagano začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb s sklepom št. U-I-233/97 z dne 29. 10. 1997 zavrnilo.
6. Prav tako je zavrnilo pobudo v delu, ki se nanaša na 37. člen ZFO. Ta namreč določa le začetek uporabe tretjega odstavka 22. člena ZFO in tako od odločitve v tem delu pobude ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja (drugi odstavek 26. člena zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).
7. Ustavnopravno podlago za predpisovanje dajatev predstavljata 146. in 147. člen ustave. S 146. členom ustave so določeni viri sredstev za uresničevanje nalog države in lokalnih skupnosti (davki in druge obvezne dajatve ter prihodki od lastnega premoženja). Iz 147. člena ustave (v povezavi s 87. členom ustave, ki opredeljuje zakonsko pristojnost Državnega zbora) pa izhaja, da lahko izključno država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve ter da lahko lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve le ob pogojih, ki ji določata ustava in zakon. Za državo to pomeni, da ima popolno fiskalno suverenost, ki obsega pooblastilo in pravico do ustanavljanja fiskalnih prihodkov, njihovega uvajanja in določanja njihove višine. Fiskalna suverenost lokalnih skupnosti pa je delna, saj se morajo pri ustanavljanju, uvajanju in določanju višine dajatev gibati v okvirih, določenih z ustavo in zakoni, kar pomeni, da predpisi lokalnih skupnosti o dajatvah ne smejo vsebovati določb, za katere v ustavi in zakonu ni vsebinske podlage.
8. Vsebinsko podlago (poleg zgoraj opredeljene ustavne) za občinski predpis, da se davek od premoženja plačuje v višini, ki je do petkrat večja od višine, določene z zakonom, predstavlja izpodbijana določba ZFO. Vendar pa to ni edina zakonska vsebinska podlaga. Najti jo je tudi v zakonu o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95 – o.r., 73/95 – odl. US, 9/96 – odl. US, 39/96 – odl. US 44/96 – odl. US, 26/97, 70/97, 10/98, 68/98 – odl. US in 74/98 – v nadaljevanju: ZLS). ZLS kot sistemski zakon za področje lokalne samouprave, opredeljuje vire sredstev za uresničevanje občinskih nalog. V drugem odstavku 52. člena ZLS opredeljuje lastne vire občine (davki in druge dajatve ter dohodki od občinskega premoženja) oziroma te vire v nadaljevanju tudi primeroma našteje (53. in 54. člen ZLS). Pri tem ZLS pooblašča občine, da lahko predpisujejo ne samo davke od premoženja, temveč tudi davke na dediščine in darila, na dobitke od iger na srečo, na promet nepremičnin ter druge davke, določene z zakonom, pod pogoji, ki jih določa zakon (drugi odstavek 53. člena ZLS).
9. Navedeni zakoni (ZFO in ZLS, skupaj z ZDO, ki ga pobudniki opredeljujejo kot sistemskega za obdavčevanje občanov) so pravni akti enake stopnje pravne veljave. Posamezni predmet pravnega urejanja oziroma posamezno družbeno razmerje (financiranje občin, lokalno samoupravo, davke občanov) urejajo z različno stopnjo nadrobnosti in popolnosti, vendar v razmerju medsebojne prirejenosti (enakopravnosti). ZDO opredeljuje bistvene sestavine davčne obveznosti (predmet, osnovo, stopnjo, zavezanca), ZLS pooblašča občine, da lahko ta davek pod pogoji, določenimi z zakonom, predpisujejo, edini pogoj pa je predpisan z ZFO in se nanaša na višino davka, ki je lahko “do petkrat večja od višine, ki je določena z zakonom” (tretji odstavek 22. člena ZFO). Pri tem ti zakoni niso medsebojno neusklajeni, saj vsebina njihovega pravnega urejanja ne povzroča notranjega nasprotja znotraj pravnega reda.
10. Z vidika načel pravne države pa se postavi vprašanje ustavnosti ob edinem predpisanem pogoju, pod katerim lahko občine davek od premoženja predpisujejo; pogoj se nanaša le na zgornjo višino davka. Zaradi lastnosti davka kot javne dajatve brez neposredne zveze med dajatvijo in povračilom mora biti zakon, ki tako dajatev predpisuje, tem bolj določen, čim bolj posredna je ta zveza. Tako morajo biti že iz zakonskih določb razvidni in predvidljivi pogoji, pod katerimi so lokalne skupnosti pooblaščene za predpisovanje posameznih davkov. S tem ko zakon ni določil pogojev, pod katerimi lahko občine povečajo obdavčitev, je določba tretjega odstavka 22. člena ZFO v neskladju z 2. in tudi s 147. členom ustave, zaradi česar jo je ustavno sodišče razveljavilo. Povečanje davka od premoženja je bilo v obstoječi ureditvi v bistvu prepuščeno vsaki posamezni od 192 občin, ki se je za povečanje, pogojevano le z zgornjo mejo obdavčitve, lahko odločila povsem arbitrarno (polnjenje občinskega proračuna).
11. Pri tem pa bodo lahko (kar vsi pobudniki izrecno poudarjajo) tudi ob zakonsko določno opredeljeni davčni obveznosti, katere predpisovanje bo v pristojnosti lokalne skupnosti, položaji davkoplačevalcev v odvisnosti od tega, katera občina bo glede na predmet obdavčitve pristojna, različni. Kolikor bo šlo na podlagi zakonsko določno opredeljene davčne obveznosti za nearbitrarno uporabo prava, načelo enakosti pred zakonom (14. člen ustave) ne bo kršeno.
12. Zaradi razveljavitve se ustavno sodišče v nadaljevanju ni spuščalo v vprašanje sorazmernosti višine davka, ki naj bi kršila načela socialne države in posegala v premoženje zavezancev na ustavnopravno nedopusten način.
13. Z razveljavitvijo tretjega odstavka 22. člena ZFO je odpadla zakonska podlaga za izdani odlok, zato ga je ustavno sodišče razveljavilo. Za odpravo (prvi odstavek 45. člena ZUstS) se ustavno sodišče ni odločilo, ker je bil odlok izdan v skladu z zakonskimi pooblastili. Predlog za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka pa so pobudniki utemeljili tudi s povratno veljavo odloka. Odlok je začel veljati z dnem objave v Uradnem listu (2. člen odloka), kar pomeni 7. 3. 1997 (in ne 3. 3. 1997, kot navajajo pobudniki). Pri tem v nobenem izmed obeh členov odloka ni določeno, da se povišanje davka od premoženja uporablja od 1. 1. 1997, torej da bi se višji davek od premoženja plačeval za nazaj. Glede na to so očitki pobudnikov o povratni veljavi odloka neutemeljeni. Pri tem se ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje, kako so pristojni organi odlok izvrševali, saj za to na podlagi 160. člena ustave in 21. člena ZUstS v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti ni pristojno. To pa ne pomeni, da bi v takih primerih tisti, ki bi bili prizadeti v svojih ustavnih pravicah, ostali brez pravnega varstva. V skladu s 50. členom ZUstS namreč lahko vsakdo, pod pogoji določenimi z ZUstS, vloži pri ustavnem sodišču ustavno pritožbo, če meni, da mu je s posamičnim aktom državnega organa, organa lokalne skupnost ali nosilca javnih pooblastil kršena njegova človekova pravica ali temeljna svoboščina.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 26. člena, 43. člena ter tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.