Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Lojzeta Cafute iz Sežane na seji dne 15. julija 1999

1. Zakon o popravi krivic (Uradni list RS, št. 59/96) ni v neskladju z ustavo.
2. Ni v skladu z ustavo, da zakonodajalec ni s posebnim zakonom uredil pogojev in postopka za uveljavljanje pravice do odškodnine po zakonu o popravi krivic.

1. Pobudnik navaja, da mu je na podlagi zakona o popravi krivic (Uradni list RS, št. 59/96 in 68/98 – odl. US – v nadaljevanju: ZPKri) s sklepom pristojne komisije priznan status bivšega političnega zapornika in iz tega naslova med drugimi tudi pravica do odškodnine za čas odvzema prostosti. Pobudnik meni, da določba ZPKri, ki omogoča poravnavo o odškodnini, ni v skladu z načelom enakosti pred zakonom. Neenakost naj bi bila v tem, da bi s pogajanji lahko nekateri upravičenci dobili višjo, drugi pa nižjo odškodnino. Obenem pa je zakon pomanjkljiv, ker napotuje na zakon o skladu za poplačilo vojne odškodnine, ki pa ga še ni. Poleg tega pobudnik uveljavlja tudi kršitev postopka, po katerem je bil zakon sprejet. V postopku naj bi bil že sprejet prvotni predlog zakona, ki je vseboval tudi določbe o višini odškodnine. Na zahtevo poslanke je bilo glasovanje ponovljeno, v ponovnem glasovanju pa prvotno predlagani zakon ni bil sprejet.
2. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da poravnava med upravičencem do odškodnine in njenim izplačevalcem sama po sebi še ne utemeljuje trditve o neenakopravnosti, pa tudi ne razlike med posameznimi različnimi vrstami odškodnin, če niso višine teh odškodnin nerazumno oziroma neutemeljeno nesorazmerne. V zapisih sej Državnega zbora ni podlage za trditve pobudnika o napačnem glasovanju pri sprejemanju zakona. Pač pa Državni zbor meni, da dejstvo, da še ni uveljavljen zakon, ki bi omogočal izplačilo odškodnin upravičencem, lahko posega v načela pravne države, torej v določbo 2. člena ustave.
3. Vlada v svojem mnenju z dne 22. 4. 1999 – poslanem Državnemu zboru in ustavnemu sodišču – navaja, da je pobuda utemeljena tako glede zatrjevane kršitve načela enakosti pred zakonom, glede vsebinskih pomanjkljivosti zakona, kot tudi glede kršitve zakonodajnega postopka. Pri tem pa navaja, da ZPKri napotuje glede višine odškodnine in postopka za njeno uveljavljanje na predpis, ki še ni bil sprejet. Zato upravičenja iz ugotovljenega statusa bivšega političnega zapornika učinkujejo le deklaratorno, s tem pa naj bi bila podana bistvena pomanjkljivost pri izvajanju zakona.

4. ZPKri v 5. členu določa, da ima oseba, ki ji je priznan status bivšega političnega zapornika, pravico do odškodnine. Višino odškodnine in postopek za uveljavljanje pravice do odškodnine določa in ureja zakon, ki ureja sklad za poplačilo vojne odškodnine. O odškodnini lahko upravičenec in država skleneta tudi poravnavo. Na podlagi 7. člena ZPKri se sredstva za plačila odškodnin zagotavljajo v skladu za poplačilo vojne odškodnine.
5. ZPKri daje pravno podlago upravičencu za odškodninski zahtevek in določa zavezanca za plačilo odškodnine. S takim zahtevkom lahko upravičenec prosto razpolaga: lahko se mu celo odpove ali pa se z zavezancem poravna o višini odškodnine. Možnost poravnave o višini odškodnine po ZPKri ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave – tako možnost imajo enako vsi upravičenci. Če se o višini odškodnine ne poravnajo, lahko uveljavljajo odmero odškodnine po zakonskih kriterijih oziroma jo uveljavljajo s tožbo pred sodiščem.
6. ZPKri je bil sprejet na 53. izredni seji Državnega zbora dne 11. 10. 1996: od navzočih 55 poslancev je zanj glasovalo 46 poslancev, proti pa nihče. Iz zapisnika seje ne izhaja, da bi bilo glasovanje o predlogu zakona ponovljeno iz kakršnegakoli razloga. Pobudnik očitno navaja domnevno sporno glasovanje v postopku o predlogu zakona, ki so ga v zakonodajni postopek vložili trije poslanci v imenu poslanske skupine SLS. Toda zakonodajni postopek, ki se je končal s sprejemom ZPKri, je tekel o predlogu zakona, ki ga je določila vlada (Poročevalec DZ, št. 7/94 – prva obravnava; Poročevalec DZ, št. 55/95 – druga obravnava; Poročevalec DZ, št. 21/96 – tretja obravnava). Ustavno sodišče lahko na podlagi tretjega odstavka 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) odloča le o ustavnosti in zakonitosti postopkov sprejemanja izpodbijanega zakona, ne pa tudi ustavnosti in zakonitosti sprejemanja zakonov v postopkih, ko se zakonodajni postopek ni končal s sprejemom zakona (čeprav z isto ali podobno vsebino). Vladni predlog zakona je vseboval določbe o višini odškodnine v predlogu za prvo obravnavo (podobno kot predlog poslancev SLS), vendar so bile take določbe nadomeščene s sprejetim besedilom v 5. členu že v drugi obravnavi. Zato tudi če Državni zbor predloga zakona ne bi sprejel, to še ne bi pomenilo, da je sprejet predlog zakona iz prejšnjega zakonodajnega postopka. zakonodajni postopek bi se le zaključil in bi se lahko znova začel od začetka na podlagi novega predloga.
7. Že z odločbo št. U-I-17/94 z dne 13. 10. 1994 (Uradni list RS, št. 74/94 in Odl. US III,113) je ustavno sodišče odločilo: “Če je zakonodajalec z zakonom napovedal, da bo določeno vprašanje uredil s posebnim zakonom, pa tega ni izpolnil, zakon oziroma njegove posamezne določbe, katerih vsebino mora posebni zakon dopolniti, niso v skladu z načelom zaupanja v pravo kot enim od načel pravne države (2. člen ustave)”.
8. Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93, 32/94 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZLPP) je predvidel sprejem posebnega zakona o skladu za poplačilo vojne škode (33. člen ZLPP). Zakonodajalec si je s tem naložil obveznost, da bo sprejel poseben zakon, s katerim bo uredil vprašanja uporabe tistega dela likvidnih oziroma denarnih sredstev Sklada Republike Slovenije za razvoj, ki bo namenjen za plačilo vojne odškodnine.
9. Z odločbo št. U-I-86/94 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96 in Odl. US V, 153) je ustavno sodišče odločilo o ustavnosti zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 63/95, 8/96 in 44/96 – v nadaljevanju: ZZVN), ki ima glede odškodnine podobne določbe kot izpodbijani ZPKri. Ugotovitev, da ni v skladu z ustavo, ker zakonodajalec ni uredil pogojev in postopka za uveljavljanje pravice žrtev vojnega nasilja do povrnitve vojne škode s posebnim zakonom, je ustavno sodišče utemeljilo:

“22. Dejstvo, da naj bi se postopek za uveljavitev pravice do vojne odškodnine uredil v posebnem zakonu (kar določa 15. člen ZZVN) samo po sebi ustavnopravno ni sporno. V okviru proste, le s splošnimi ustavnimi načeli vezane presoje zakonodajalca je, da pravice in obveznosti pravnih subjektov ureja v enem ali več zakonih. V neskladju z načeli pravne države pa je, če zakonodajalec brez stvarno utemeljenih razlogov odlaga zakonsko ureditev, ki je nujna za uveljavitev priznane pravice posameznika. Pravica, ki je ni mogoče uveljaviti, je prazna. Ureditev pravice do vojne odškodnine v ZZVN tako, da napotuje na drug, neobstoječ zakon, ima enak učinek, kot če pravice ne bi bilo.

23. Vprašanje zagotavljanja sredstev za uveljavljanje in uživanje posameznih pravic po ZZVN ureja njegov 28. člen, ki to obveznost nalaga državnemu proračunu. Zagotovitev pravic po ZZVN zato ni neposredno odvisna od sprejema zakona o ustanovitvi Sklada za plačilo vojne odškodnine po 33. členu ZLPP. Vendar pa upravičenci vojne odškodnine ne morejo uveljaviti, ker še ni bil sprejet zakon, ki bi določal višino odškodnine in postopek za njeno uveljavljanje. V uvodni obrazložitvi predloga ZZVN je izrecno navedeno: “Odškodninska vprašanja se bodo urejala v skladu s 33. členom zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, po katerem se sredstva Sklada Republike Slovenije za razvoj uporabijo tudi za poplačilo vojne odškodnine”.
24. Z neutemeljeno opustitvijo zakonske ureditve pogojev in postopka za uveljavljanje pravice do vojne odškodnine je zakonodajalec porušil načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države (2. člen ustave). Taka neustavna ureditev ne omogoča razveljavitve. Ni namreč neustavno to, da ZZVN priznava žrtvam vojnega nasilja pravico do vojne odškodnine. Neustavno je to, da te pravice ne uzakonja tako, da bi bila uresničljiva. Zato je ustavno sodišče le ugotovilo neskladnost take ureditve z ustavo in je zakonodajalcu naložilo, da v določenem roku sprejme zakon, s katerim bo v celoti uredil vprašanja vojne odškodnine.”
10. Z odločbo št. U-I-86/94 je ustavno sodišče določilo zakonodajalcu rok šest mesecev za odpravo ugotovljene neustavnosti. Odločba je bila objavljena v Uradnem listu št. 68/96 dne 29. 11. 1996. Rok za odpravo neustavnosti je torej potekel 29. 5. 1997, Državni zbor pa napovedanega zakona še ni sprejel, niti ni kako drugače odpravil ugotovljene neustavnosti.
11. ZZVN in ZPKri sta dva različna zakona, ki urejata sicer delno povezane oziroma sorodne pravice. Glede vprašanja odškodnine upravičencem po enem in drugem zakonu, pa se oba sklicujeta na isti poseben zakon – zakon, ki bo urejal sklad za poplačilo vojne odškodnine. Ustavno sodišče je o neustavnosti ureditve, ki pravice do odškodnine ne uzakonja tako, da bi bila uresničljiva, že odločilo, brezuspešen potek roka za odpravo protiustavnosti pa sam po sebi ne more vplivati na drugačno odločitev ustavnega sodišča v tej zadevi. Zato je ustavno sodišče tudi ob presoji ustavnosti ZPKri lahko le ugotovilo, da ni v skladu z ustavo, da zakonodajalec ni s posebnim zakonom uredil pogojev in postopka za uveljavljanje pravice do odškodnine upravičencem po ZPKri. Pri tem se sklicuje na razloge, navedene že v odločbi št. U-I-86/94, povzete v točki 9 te obrazložitve.
12. Ustavno sodišče hkrati ugotavlja, da Državni zbor s svojim ravnanjem krši zakonsko obveznost, določeno na podlagi tretjega odstavka 161. člena ustave v drugem odstavku 48. člena ZUstS. Noben organ državne oblasti ne sme opuščati dejavnosti, ki jih mora opraviti znotraj svojega delokroga. S takšnim ravnanjem zakonodajalec krši načela pravne države (2. člen ustave) in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena ustave). Zato ustavno sodišče poziva zakonodajalca, da izvrši svojo ustavno in zakonsko dolžnost. Ni pa ustavno sodišče določilo roka, do katerega mora Državni zbor ugotovljeno protiustavnost odpraviti. Rok za sprejem zakona, ki bo urejal sklad za poplačilo vojne odškodnine je bil že določen, pa ga Državni zbor ni upošteval. Ugotovljena protiustavnost zahteva njeno takojšnjo odpravo – torej sprejem manjkajočega zakona v čimkrajšem času.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Testen je dal pritrdilno ločeno mnenje.