Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Ingrad Gramat, d.d., Celje, na seji dne 23. septembra 1999

1. Odlok o povračilih pri izkoriščanju in rabi rudnin v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 43/97) se razveljavi.
2. Postopek za preizkus pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti statuta Občine Žalec (Uradni list RS, št. 34/95) in odredbe o povračilih pri izkoriščanju in rabi naravnih dobrin v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 56/96) se ustavi.

1. Pobudnica je z vlogo z dne 21. 4. 1997 dala pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti odredbe o povračilih pri izkoriščanju in rabi naravnih dobrin v Občini Žalec (v nadaljevanju: odredba), ker naj bi bila v nasprotju z 80. členom zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – Odl US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO). Z dopolnitvama pobude z dne 2. 6. 1999 in 22. 6. 1999 je pobudnica svoj predlog za oceno ustavnosti in zakonitosti razširila tudi na odlok o povračilih pri izkoriščanju in rabi rudnin v Občini Žalec (v nadaljevanju: odlok), s katerim je bila razveljavljena navedena odredba, češ da se novi odlok vsebinsko ne razlikuje od odredbe. Z odredbo je bilo predpisano plačevanje povračila za obremenjevanje okolja zaradi izkoriščanja naravnih dobrin pri rabi gramoza in kamnitih agregatov, z odlokom pa je bila obveznost plačila povračila razširjena še na rabo drugih rudnin. Zavezanci za plačevanje povračila po izpodbijanih aktih so vse pravne in fizične osebe, ki v Občini Žalec izkoriščajo navedene rudnine. Uvedba povračila je po mnenju pobudnice v nasprotju z 80. členom ZVO, kjer je določeno, da povračilo predpiše lastnik naravne dobrine (republika ali lokalna skupnost), saj so mineralne surovine (kamor spada tudi gramoz) po 17. in 111. členu ZVO lastnina države. Povračilo za izkoriščanje naravnih dobrin bi torej lahko predpisala le država, zato pobudnica predlaga, da ustavno sodišče izpodbijana akta kot nezakonita odpravi.
2. Pobudnica je s prvotno pobudo izpodbijala tudi statut Občine Žalec (v nadaljevanju: statut), ki naj bi bil v nasprotju z istimi določbami ZVO kot odredba. Statut naj bi namreč ne določal, da je povračilo za obremenjevanje okolja pri izkoriščanju naravnih dobrin prihodek občine, kot je to predvideno v 5. členu odredbe. Vendar pa je pobudnica s prvo dopolnitvijo pobude z dne 2. 6. 1999 predlog za oceno statuta umaknila.
3. Po mnenju pobudnice so izpodbijani akti tudi v nasprotju s 153. členom ustave, po katerem morajo posamični akti organov lokalne skupnosti temeljiti na zakonu ali na drugem zakonitem predpisu. Izpodbijani akti naj bi te zahteve ne izpolnjevali, saj naj bi bili v nasprotju z ZVO.
4. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes za vložitev pobude s tem, da predpisano povračilo posega v njeno pravico uporabe oziroma izkoriščanja naravne dobrine in ogroža njeno finančno poslovanje, saj mora plačevati obveznost, ki nima podlage v zakonu.
5. Pobudnica predlaga tudi, naj ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanega odloka, saj obstoji nevarnost, da bo njena proizvodnja ovirana, zaradi česar bi ji lahko nastala nepopravljiva škoda.
6. Občina Žalec je v odgovoru na prvotno pobudo sporočila, da je izpodbijana odredba prenehala veljati, ker je bila nadomeščena z odlokom. Ustavno sodišče je Občini Žalec poslalo v odgovor tudi dopolnitev pobude, ki se nanaša na oceno odloka, vendar občina nanjo ni odgovorila.

7. Ustava v 147. členu določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Možnost predpisovanja navedenega povračila za izkoriščanje in rabo naravnih dobrin določa ZVO. Za predpisovanje navedenega povračila so v petem odstavku 10. člena in v 80. členu ZVO postavljena naslednja pravila:
– zaradi spodbujanja manjšega obremenjevanja okolja lahko lokalne skupnosti predpišejo povračila v skladu s tem in drugim zakonom;
– porabnik naravne dobrine, katere lastnik je država ali lokalna skupnost, plača za njeno izkoriščanje in rabo povračilo;
– osnova za plačilo povračila je vrsta in obseg izkoriščanja in rabe naravne dobrine;
– višino povračila, načine obračunavanja ter plačevanje in merila za znižanje in oprostitev plačevanja predpiše vlada;
– za naravne dobrine lokalnega pomena določi povračila lokalna skupnost.
8. Vprašanje pristojnosti za predpisovanje povračila za izkoriščanje in rabo naravnih dobrin je treba presojati glede na določbe drugega in petega odstavka 80. člena ZVO. V drugem odstavku navedenega člena je določeno, da se povračilo plačuje za naravne dobrine, katerih lastnik je država ali lokalna skupnost, v petem odstavku pa je določeno, da lokalna skupnost določi povračila za naravne dobrine lokalnega pomena. Ker bi lahko bile po ZVO naravne dobrine lokalnega pomena v nekaterih primerih tudi tiste, ki so v lasti države (drugi odstavek 2. člena ZVO), bi utegnil nastati dvom o tem, ali je za določitev pristojnosti za predpisovanje povračil odločilen kriterij lastništva naravnih dobrin ali kriterij njihovega lokalnega pomena. Čeprav v petem odstavku 80. člena ZVO ni natančno opredeljena podlaga za predpisovanje povračil s strani lokalne skupnosti (“naravne dobrine lokalnega pomena”), pa iz drugega odstavka navedenega člena in iz narave povračila jasno sledi, da lahko povračilo za izkoriščanje in rabo naravne dobrine določi le lastnik te naravne dobrine. V prvem odstavku 17. člena ZVO je določeno, da so mineralne surovine, kamor sodi po predpisih o rudarstvu tudi gramoz (3. člen zakona o rudarstvu, Uradni list SRS, št. 17/75 in 24/89 – ZRud) lastnina države, zato lahko povračilo za njegovo uporabo predpiše le država. Zato je ustavno sodišče izpodbijani odlok razveljavilo.
9. Pobudnica je predlagala odpravo izpodbijanega odloka, ustavno sodišče pa se je odločilo za njegovo razveljavitev. Po 45. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) ustavno sodišče odpravi protiustaven predpis, kadar ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. V navedenem primeru bodo škodljive posledice pobudniku sicer nastale, vendar se je ustavno sodišče pri tehtanju razlogov za odločitev o morebitni odpravi teh posledic na eni strani ter posledic, ki bi nastale občini na drugi strani, odločilo, da bo izpodbijani odlok le razveljavilo in ne odpravilo. Z morebitno odpravo bi po oceni ustavnega sodišča občini nastale škodljive posledice, ki bi bile hujše od posledic, ki so nastale pobudniku. Upoštevalo je tudi, da je pobudnik izkoriščal naravno dobrino v lasti države, torej v javni lasti, in da je občini plačeval tisto, kar bi moral plačevati državi. Čeprav mu je povračilo zaračunaval napačen titular, načelo pravičnosti in varovanja javnega interesa zahteva, da javna sredstva ne smejo biti oškodovana.
10. Vprašanje občinskega predpisovanja povračil za izkoriščanje in rabo naravnih dobrin je ustavno sodišče obravnavalo že v več odločbah npr. v odločbi št. U-I-217/95 z dne 3. 7. 1997 (Uradni list RS, št. 45/97 in OdlUS VI, 100), v odločbi št. U-I-221/95 z dne 3. 7. 1997 (Uradni list RS, št. 45/97 in OdlUS VI, 99), v odločbi št. U-I-104/97 z dne 4. 12. 1997 (Uradni list RS, št. 83/97 in OdlUS VI, 163), v odločbi št. U-I-139/97 z dne 8. 7. 1999 in v odločbi št. U-I-68/99 z dne 8. 7. 1999. Pri tem je o nekaterih temeljnih vprašanjih, ki se nanašajo na pristojnost za predpisovanje povračila in na vrsto ukrepa (razveljavitev oziroma odprava) zavzelo stališča, enaka stališčem iz 8. in 9. točke obrazložitve te odločbe.
11. Ker je pobudnica dne 2. 6. 1999 umaknila pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti statuta, je ustavno sodišče postopek za preizkus pobude, ki se nanaša na statut, ustavilo.
12. Izpodbijana odredba je med postopkom pred ustavnim sodiščem prenehala veljati. Ustavno sodišče v skladu z 21. členom ZUstS ni pristojno za ocenjevanje ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki ne veljajo več. V 47. členu ZUstS pa je določena izjema od tega pravila, po kateri lahko ustavno sodišče ocenjuje tudi predpise, ki so med postopkom sicer prenehali veljati, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti ali nezakonitosti. V takšnem primeru lahko ustavno sodišče ugotovi, da navedeni predpis ni bil v skladu z ustavo in zakonom, pri čemer pri podzakonskih aktih odloči o tem, ali ima njegova ugotovitev učinek odprave ali razveljavitve. Glede na navedeno je ustavno sodišče pobudnico pozvalo, naj sporoči, ali so ji zaradi izpodbijane odredbe nastale kakšne škodljive posledice, zlasti še, če je morala v času veljavnosti izpodbijane odredbe plačati povračilo. Pobudnica je z dopisom z dne 22. 6. 1999 sporočila, da po izpodbijani odredbi ni plačevala povračila, prav tako pa ni navedla kakšnih drugih neodpravljivih škodljivih posledic v zvezi z odredbo. Ker torej niso izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS, je ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti odredbe ustavilo.

13. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 6. člena tretjega odstavka 45. člena in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Lanko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
Št. U-I-105/97
Ljubljana, dne 23. septembra 1999.