Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine Nova Gorica, na seji dne 23. septembra 1999

1. Odlok o ureditvenem načrtu za območje Čezsoški most v Čezsoči (Uradno glasilo občin Ajdovščina, Nova Gorica in Tolmin, št. 11/90) se odpravi v delu, ki ureja desni breg reke Soče v Čezsoči.
2. Odlok o spremembah in dopolnitvah družbenega plana Občine Tolmin za obdobje 1986–1990 – dopolnitev 1990 (Uradno glasilo občin Ajdovščina, Nova Gorica in Tolmin, št. 5/91) se odpravi v delu, ki predvideva izdelavo ureditvenega načrta Čezsoški most za rekreacijske dejavnosti.

1. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-332/96 z dne 5. 6. 1997 sprejelo pobudo Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine Nova Gorica za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o spremembah in dopolnitvah družbenega plana Občine Tolmin za obdobje 1986–1990 – dopolnitev 1990 (Uradno glasilo občin Ajdovščina, Nova Gorica in Tolmin, št. 5/91 – v nadaljevanju: spremembe srednjeročnega plana) in odloka o ureditvenem načrtu za območje Čezsoški most v Čezsoči (Uradno glasilo občin Ajdovščina, Nova Gorica in Tolmin, št. 11/90 – v nadaljevanju: odlok o ureditvenem načrtu za Sočo) in do končne odločitve začasno zadržalo izvrševanje odloka o ureditvenem načrtu za Sočo.
2. Pobudnik navaja, da je občina z izpodbijanim odlokom o ureditvenem načrtu za Sočo posegla na zaščiteni desni breg reke Soče. Tam naj bi predvidela ureditev kampa s sprejemnim objektom in s teraso. Pobudnik naj bi v postopku priprave izpodbijanega odloka temu nasprotoval. Navaja, da je z ureditvijo levega brega Soče pri mostu v Čezsočo soglašal in je v postopku priprave odloka o ureditvenem načrtu za Sočo izdal pogojno soglasje, ki je obsegalo izgradnjo kampa na levem bregu Soče. Posegi na desnem bregu pa naj bi predstavljali kršitev varstvenega režima za reko Sočo, ki je določen z zakonom o določitvi zavarovanega območja za reko Sočo s pritoki (Uradni list SRS, št. 7/76 in 26/86 – v nadaljevanju: ZDZORS) in z občinskim odlokom o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov ter naravnih znamenitosti na območju Občine Tolmin (Uradno glasilo občin Ajdovščina, Nova Gorica in Tolmin, št. 5/90, v nadaljevanju: odlok o varovanju Soče). To naj bi pomenilo, da je odlok o ureditvenem načrtu za Sočo tudi neposredno v nasprotju s 73. členom ustave, ki varuje naravno in kulturno dediščino, in z zakonom o ratifikaciji Konvencije o varstvu Alp (Uradni list RS, Mednarodne pogodbe št. 5/95). Sprejem odloka o ureditvenem načrtu za Sočo naj bi bil po navedbah pobudnika tudi v nasprotju z 9., 23., 27., 29., 31., 34., 35. in 39. členom zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93 in 71/93 – v nadaljevanju: ZUN), ker naj bi srednjeročni plan občine v času sprejemanja odloka o ureditvenem načrtu za Sočo takšne namenske rabe spornega območja ne predvideval. Občina naj bi zaradi odprave te nezakonitosti pozneje sprejela spremembe srednjeročnega plana, v postopek priprave pa naj ne bi vključila pobudnika. S tem naj bi onemogočila tehtanje interesov varstva naravne in kulturne dediščine z drugimi interesi na tem prostoru. Navaja, da je kot organizacija za varstvo naravne in kulturne dediščine po 9. in 82. členu zakona o naravni in kulturni dediščini (Uradni list SRS, št. 1/81, 42/86, 8/90 in Uradni list RS, št. 26/92 in 75/94 – v nadaljevanju: ZNKD) morala sodelovati v postopku planiranja in dajanja analitične ocene za planske odločitve glede kulturnih in zgodovinskih spomenikov in naravnih znamenitosti. Pobudnik navaja, da so spremembe srednjeročnega plana tudi v nasprotju s 40., 41. in 43. členom zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – v nadaljevanju: ZUreP). Občina naj bi tudi ne bila pridobila soglasja republiškega upravnega organa na izpodbijane spremembe plana, ki naj bi bile zato v nasprotju s 50. členom ZUreP.
3. Občina Bovec v odgovoru navaja, da so navedbe pobudnika neresnične. Njena predhodnica Občina Tolmin naj bi bila sprejela dolgoročni in srednjeročni plan v letu 1987. V dolgoročnem planu naj bi predvidela izgradnjo športno-turističnih objektov pri mostu v Čezsoči. V srednjeročnem planu naj bi predvidela izgradnjo kajakaškega kampa ob mostu, izgradnjo manjših objektov s 24 apartmaji ter športna igrišča s pomožnimi in servisnimi objekti nizvodno od ceste (vezano na kamp na desnem bregu Soče in za potrebe naselja in turizma v Čezsoči). Občina navaja, da s spremembami srednjeročnega plana, ki so predvidele izdelavo ureditvenega načrta Čezsoški most za rekreacijske dejavnosti, ni poskušala naknadno odpraviti nezakonitosti glede že sprejetega odloka o ureditvenem načrtu za Sočo. V postopku priprave sprememb srednjeročnega plana naj bi bil pobudnik sodeloval. Tako naj bi sprejete spremembe srednjeročnega plana ne bile v nasprotju s 40., z 41. in s 43. členom ZUreP. Spremembe srednjeročnega plana naj bi bile tudi usklajene z obveznimi izhodišči republiškega plana, ker na podlagi 50. člena ZUreP v 45 dnevnem roku niso prejeli obvestila od pristojnega republiškega organa o ugotovljenih neskladjih. Občina Bovec navaja, da ne razpolaga s prilogo sprememb srednjeročnega plana, ki sestoji iz kartografskega dela in programske zasnove za ureditveni načrt, ki je predviden s spremembami srednjeročnega plana. Nadalje navaja, da odlok o ureditvenem načrtu za Sočo ni v nasprotju s prepovedmi po 3. členu ZDZORS, saj je bila rekreativna raba tega območja mogoča brez obsežnejših poseganj v brežino reke. Odlok naj tudi ne bi kršil prepovedi, ki so določene v 18. členu odloka o varovanju Soče. Pomisleka bi lahko bili deležni le gradnji dveh objektov v bližini brega reke Soče, to je objekt recepcije v kampu na desnem bregu Soče in čolnarna na levem bregu. Na podlagi 2. člena ZDZORS naj občina tudi ne bi nikoli določila z odlokom meje priobalnih zemljišč, tako da zavarovano območje reke Soče po ZDZORS sploh ni določeno. Odlok o ureditvenem načrtu za Sočo po navedbah občine tudi ni v nasprotju z ZUN, saj je v postopku priprave pobudnik vseskozi sodeloval, njegovi pogoji in mnenja so bili v postopku priprave osnutka odloka z njim usklajeni in v odloku tudi upoštevani.

Presoja odloka o ureditvenem načrtu za Sočo
4. Pobudnik izpodbija odlok o ureditvenem načrtu za Sočo, ker na desnem bregu Soče pri mostu v Čezsočo predvideva izgradnjo kampa. Taka ureditev naj bi bila v nasprotju z varstvenim režimom, ki je določen v 3. členu ZDZORS in v 18. členu odloka o varovanju Soče ter zato v nasprotju s 73. členom ustave in zakonom o ratifikaciji Konvencije o varstvu Alp. Občina naj bi sprejela izpodbijani odlok tudi v nasprotju z 9., 23., 27., 29., 31., 34., 35. in 39. členom ZUN, ker naj ne bi imela podlage v občinskem srednjeročnem planu in ker naj bi v postopku njegove priprave ne bi upoštevala pobudnikovega negativnega mnenja.
5. Ustavno sodišče je že presojalo zakonitost sprememb odloka o varovanju Soče z odločbo št. U-I-81/93 z dne 12. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 32/94 in OdlUS III, 53) in jih odpravilo, ker so zmanjševale zakonito uvedeni obseg varovanja naravne znamenitosti reke Soče brez predhodnega mnenja ali predloga organizacije za varstvo naravne in kulturne dediščine.
6. Občina Tolmin kot predhodnica Občine Bovec je sprejela odlok o ureditvenem načrtu za Sočo, v katerem je ob mostu čez Sočo v Čezsoči, na desnem bregu predvidela kamp za kajakaše, ki ga sestavljajo rekonstruirana obstoječa peščena dovozna cesta, sprejemni objekt s teraso in obstoječi travnik, namenjen šotoriščem, ob levem bregu Soče pa športni park, ki združuje kajakaški center, začasne objekte za izvedbo kajakaških tekmovanj in športna igrišča.
7. Reka Soča je varovana z ZDZORS in z odlokom o varovanju Soče. ZDZORS prepoveduje gradnjo in rekonstrukcijo vodnogospodarskih objektov in naprav ter gradnjo in rekonstrukcijo drugih objektov in naprav, ki lahko vplivajo na spremembo vodnega režima ali kakovost vode. Zakon varuje zavarovano območje za reko Sočo s pritoki z namenom, da se zavarujejo voda in poglavitne značilnosti vodnega režima ter tako ohranijo biološke lastnosti voda in naravno okolje na tem območju (1. člen). Zavarovano območje zajema strugo ter vodna in priobalna zemljišča reke Soče in njenih pritokov na odseku od izvira Soče oziroma njenih pritokov do vtoka Idrijce pri Mostu na Soči. Zakon o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in 29/81 in Uradni list RS, št. 15/91 – v nadaljevanju: ZV) je kot priobalna zemljišča določil vsa pribrežna zemljišča nad višino srednje letne vode in nad višino najvišjega vodostaja plime v širini najmanj 10 m, vsa zemljišča med visokovodnimi nasipi in zemljišča najmanj v petmetrskem pasu za visokovodnimi nasipi. Za priobalna zemljišča se štejejo tudi erozijska območja z intenzivno erozijo in površine, ki jih ogrožajo plazovi (tretji odstavek 54. člena). Vodna zemljišča pa so struge in korita z brežinami do višine srednje letne vode ter opuščene struge in prodišča, ki jih voda od časa do časa še poplavlja (prvi odstavek 54. člena). Po 2. členu ZDZORS in po 58. členu ZV je predvideno, da meje priobalnih zemljišč predpiše predstavniški organ občine z odlokom (2. člen). Občinski odlok pa meja priobalnih zemljišč ni nikoli predpisal in s tem natančno določil. Mejo zavarovanega območja na pregledni katastrski karti v merilu 1: 5000 določa odredba o začasni razglasitvi reke Soče s pritokom za naravno znamenitost (Uradni list RS, št. 48/99 – v nadaljevanju: odredba). Meja zavarovanega območja pa je označena tudi na publikacijski karti v merilu 1:150.000, ki je sestavni del odredbe (drugi in tretji odstavek 2. člena).
8. S posegi na levem bregu pobudnik soglaša. Po mnenju Uprave za varstvo narave, ki je organ v sestavi Ministrstva za okolje in prostor, sodi desni breg reke Soče na spornem območju v zavarovano območje tudi zato, ker je poplavna ravnica Soče, ki na jugu na celi dolžini meji neposredno na breg reke Soče in je tako v tem delu sestavni del vodnega zemljišča. Po njenem mnenju ni možna nikakršna rekreativna raba območja brez posegov v samo brežino reke, ki jo močno spodkopava erozija. Navaja, da je sama poplavna ravnica na severu jasno omejena s strmo in zelo izrazito rečno teraso, ki se dviguje kar 60 m nad reko. Na tem mestu naj bi bilo nemogoče varovati naravno okolje Soče brez vključitve celotne, na tem mestu sorazmerno ozke (najširši del 50 m) poplavne ravnice. Izpodbijano območje naj bi bilo erozijsko močno načeto, zato naj bi bilo po ZV priobalno zemljišče.
9. Ustavno sodišče pritrjuje ugotovitvam ministrstva, da je območje desnega brega Soče pri mostu v Čezsoči delno poplavno, na celotnem območju pa erozijsko močno načeto. Iz navedenih razlogov je po 54. členu ZV vodno oziroma priobalno zemljišče. Čeprav občina z odlokom ni določila natančnih meja priobalnih zemljišč, so te določene z odredbo. Natančne meje v obravnavanem primeru tudi niso sporne. Predvideni poseg v prostor bi na tem območju nujno zahteval posege v brežino reke, s tem pa bi vplival na spremembo vodnega režima. To je v nasprotju s 3. členom zakona o Soči, ki prepoveduje gradnjo vseh objektov, ki bi lahko vplivali na spremembo vodnega režima. Navedena kršitev zakona je iz teh razlogov tudi v nasprotju s 73. členom ustave, po katerem je vsakdo dolžan v skladu z zakonom varovati naravne znamenitosti. Država in lokalne skupnosti pa skrbijo za ohranjanje naravne dediščine.
10. Po 21. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) ustavno sodišče ni pristojno za ugotavljanje skladnosti izpodbijanega odloka z odlokom o varovanju Soče, ker gre za presojo skladnosti dveh istovrstnih predpisov lokalne skupnosti.
11. Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče odlok o ureditvenem načrtu za Sočo odpravilo v delu, v katerem na desnem bregu reke Soče v Čezsoči ureja vodno in priobalno zemljišče in s tem vpliva na spremembo vodnega režima v nasprotju s 3. členom ZDZORS in v nasprotju s 73. členom ustave. Pri presoji je ustavno sodišče upoštevalo, da je potrebno odpraviti morebitne škodljive posledice, ki so nastale pred začasnim zadržanjem izpodbijanega odloka.
12. Ker je ustavno sodišče izpodbijani del odloka o ureditvenem načrtu za Sočo odpravilo že iz zgoraj navedenih razlogov, ni presojalo ali odlok krši tudi Konvencijo o varovanju Alp.
13. Ustavno sodišče tudi ni presojalo drugih navedb pobudnika o nezakonitosti izpodbijanega dela odloka o ureditvenem načrtu za Sočo, ker na odločitev o ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega predpisa ne morejo vplivati.
Presoja sprememb srednjeročnega plana
14. Pobudnik izpodbija spremembe srednjeročnega plana, ker naj bi občina z njimi naknadno vključila v plan posege na desnem bregu Soče, ki jih je predhodno že uredila v odloku o ureditvenem načrtu za Sočo. S tem naj bi odpravila nezakonitost odloka, ki ni imel podlage v takrat veljavnem srednjeročnem planu. To naj bi bilo v nasprotju s 40., z 41. in s 43. členom ZUreP. Glede izpodbijanih sprememb plana naj bi tudi občina ne imela soglasja republiških upravnih organov, kar naj bi bilo v nasprotju s 50. členom ZUreP.
15. Občina Tolmin je sprejela spremembe srednjeročnega plana. V njih je predvidela v tekstualnem delu kot spremembo le “izdelavo in sprejetje ureditvega načrta Čezsoški most za rekreacijske dejavnosti”. Njena naslednica, Občina Bovec, navaja, da ne obstoji več kartografski del priloge sprememb srednjeročnega plana, ki naj bi obsegale programske zasnove za predviden ureditveni načrt. Na podlagi 38. člena navodila o vsebini in metodologiji izdelave strokovnih podlag in prostorskih sestavin planskih aktov občin (Uradni list SRS, št. 20/85) morajo prostorske sestavine srednjeročnega plana na območjih, kjer je predvidena izdelava prostorskega izvedbenega akta, imeti programske zasnove z vsebino, ki je določena v drugem odstavku 38. člena citiranega navodila. Po 39. členu tega navodila pa se prostorske sestavine srednjeročnega plana grafično prikažejo v kartografskem delu. Vsebina sprememb srednjeročnega plana je zato v nasprotju s 43. členom ZUreP, po katerem srednjeročni plan podrobno določa prostorsko organizacijo dejavnosti in namensko rabo prostora na območjih, kjer so predvideni posegi v prostor ali druge obveznosti v zvezi z urejanjem prostora. Prav tako se območjem določijo površine in meje. Spremembe srednjeročnega plana so zato bistveno pomanjkljive in se brez obveznih kartografskih prilog tudi ne morejo izvajati. Na njihovi podlagi ni mogoče izdelati predvidenega ureditvenega načrta, skladno z 29. členom ZUN, po katerem prostorski izvedbeni načrt le povzema usmeritve iz dolgoročnega plana in odločitve iz srednjeročnega plana, ki se nanašajo na obravnavano območje.
16. Ustavno sodišče je del sprememb srednjeročnega plana odpravilo, ker so v nasprotju s 43. členom ZUreP, po katerem srednjeročni plan podrobno določa prostorsko organizacijo dejavnosti in namensko rabo prostora na območjih, kjer so predvideni posegi v prostor ali druge obveznosti v zvezi z urejanjem prostora. Zaradi te njihove pomanjkljivosti tudi ni mogoče ugotoviti, ali so v nasprotju z zakonom o Soči. Odprava sprememb srednjeročnega plana pomeni, da Občina Bovec ne more sprejeti ureditvenega načrta Čezsoški most za rekreacijske dejavnosti.
17. Ker je ustavno sodišče že ugotovilo, da je izpodbijani del sprememb srednjeročnega plana v nasprotju s 43. členom ZUreP, ga je že zaradi tega odpravilo in ni presojalo skladnosti sprememb srednjeročnega plana z drugimi določbami ZUreP, ki jih navaja pobudnik.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.