Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Sindikata strojevodij Slovenije, Sindikata železniškega transporta Slovenije, Sindikata železničarjev Slovenije, Sindikata vlakovnih odpravnikov Slovenije in Sindikata delavcev železniške dejavnosti Slovenije, na seji dne 13. oktobra 1999

Sklep vlade št. 110-02/97-9 z dne 15. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 26/97) ni bil v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku navedenega sklepa vlade je vložilo pet sindikatov dejavnosti oziroma poklicev na področju železniškega prometa. Navajajo, da so za uresničevanje ustavne pravice do stavke dne 9. 5. 1997 napovedali stavko. Za delavce, zaposlene v Slovenskih železnicah d.d. (v nadaljevanju: SŽ) ureja stavko v skladu s 7. členom zakona o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/91 – v nadaljevanju: ZStav) določba 9. člena zakona o načinu opravljanja in financiranja prometa na obstoječi železniški mreži ter reorganizaciji in lastninskem preoblikovanju javnega podjetja Slovenske železnice (Uradni list RS, št. 71/93 – v nadaljevanju: ZNOFP). Ta določa, da morajo delavci v času stavke zagotavljati določen obseg železniškega prometa ter da se dela in naloge in način njihovega opravljanja med stavko določijo s kolektivno pogodbo. Tako so SŽ in reprezentativni sindikati v letu 1994 sklenili poseben dogovor o opravljanju železniškega prometa v času stavke. Ta dogovor ima naravo kolektivne pogodbe in so ga nameravali sindikati med stavko spoštovati in izvajati. Povsem nepričakovano in po mnenju sindikatov v nasprotju z veljavno zakonodajo, je vlada sprejela izpodbijani sklep, s katerim je enostransko omejila pravico do stavke.
2. Ustava predvideva za gospodarske javne službe možnost omejitve pravice do stavke izključno z zakonom. Za železniško dejavnost to ureja ZNOFP, ki ne predvideva nikakršnega posega vlade s podzakonskim predpisom ali splošnim aktom, ampak ureditev v kolektivni pogodbi oziroma v dogovoru med partnerji kolektivnega sporazumevanja. Po mnenju sindikatov niso izpolnjeni splošni pogoji za sprejem nujnih ukrepov na podlagi 15. člena ZStav, spoštovanje izpodbijanega sklepa pa bi delavce prikrajšalo za njihovo delavsko socialno pravico do stavke in jih s tem postavilo v neenakopraven položaj pri sklepanju nove kolektivne pogodbe.
3. Vlada v odgovoru na pobudo navaja, da je zaradi izvajanja javne službe na področju železniških prometnih storitev ustanovila javno podjetje in iz proračuna financira del njegove dejavnosti. Ustava v 77. členu dovoljuje omejitev pravice do stavke, če gre za zaščito javne koristi. Na področju železniškega prometa določa omejitve 9. člen ZNOFP, s kolektivno pogodbo za dejavnost železniškega prometa (Uradni list RS, št. 69/94 in 34/96 – v nadaljevanju: KPDŽP) pa so podrobneje določena dela in naloge, ki se morajo opravljati med stavko. Predviden je tudi poseben dogovor med delodajalcem in sindikati, s katerim naj se zagotovi določitev vlakov, ki vozijo v času stavke ter obseg in način izvajanja del v času stavke. Tak dogovor je bil sklenjen leta 1994 in je veljal za voznoredno obdobje 1994/95. S potekom tega voznorednega obdobja je bistveni del dogovora – opredelitev vlakov, ki morajo voziti med stavko – prenehal veljati. Uprava in stavkovni odbor bi po 190. členu KPDŽP ob napovedi stavke morala uskladiti način vodenja stavke, vendar skupnega dogovora ni bilo mogoče doseči.
4. Vlada še navaja, da ima na podlagi izrecnega pooblastila iz drugega odstavka 3. člena ZNOFP pravico predpisati način opravljanja storitev, ki jih zagotavlja država zaradi javnega interesa. Ocenila je, da bi zaradi pravne praznine, ki nastaja zaradi nesprejetja dogovora iz 186. in 190. člena KPDŽP, lahko nastale izjemno hude posledice za gospodarstvo države in druge škodljive nepopravljive posledice. Taka ocena je potrjena z dopisi, ki so jih med stavko pošiljale državnim organom različne gospodarske družbe in druge organizacije, vezane na železniške prometne storitve.
5. Izpodbijani sklep je bil sprejet na podlagi 15. člena ZStav. Vlada je namreč ocenila, da bo zaradi stavke ogroženo normalno poslovanje drugih gospodarskih subjektov, pri čemer bo za nekatere nastala tudi nepopravljiva škoda. Vlada meni, da ni omejila pravice do stavke, temveč je le poskušala zagotoviti čimbolj nemoteno opravljanje javne službe in s tem uresničevanje z zakonom določenega javnega interesa. Izpodbijani sklep pravzaprav povzema posebni dogovor, ki sta ga v januarju 1994 podpisala Uprava SŽ in reprezentativni sindikati. Ne vsebuje pa protizakonitih določb iz tega dogovora (na primer določanje števila vlakov, ki bodo vozili, v odstotkih – 2. člen, 7. člen). Z izpodbijanim sklepom se zagotavlja opravljanje 76% običajnega tovornega prometa (mednarodni in z njim povezani tovorni promet ter prevoz živine, hitro pokvarljivega blaga in nevarnih snovi) in 69% običajnega potniškega prometa (ves mednarodni in primestni potniški promet).

6. Sindikati so vložili zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa vlade na podlagi 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Glede na to, da noben od sindikatov ne spada med reprezentativne sindikate za območje države v smislu osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS, je ustavno sodišče njihovo vlogo obravnavalo kot pobudo, štelo, da izkazujejo pravni interes za njeno vložitev in jo s sklepom št. U-I-136/97 z dne 23. 5. 1997 sprejelo v obravnavo.
7. V 77. členu ustave je pravica do stavke določena kot pravica delavcev. Ustavno zagotovljena pravica do stavke se lahko z zakonom omeji, če to zahteva javna korist, ob upoštevanju vrste in narave dejavnosti (drugi odstavek 77. člena ustave). Že v odločbi št. U-I-193/93 z dne 7. 4. 1994 (Uradni list RS, št. 35/94 in OdlUS III, 38) je ustavno sodišče navedlo, da ustava omejuje stavko po objektivnem kriteriju – glede na vrsto in naravo dejavnosti. Ugotovilo pa je tudi, da v nekaterih vrstah dejavnosti ne bo mogoče ostro ločevati objektivnega in subjektivnega omejevanja stavke: “Vsebinsko omejevanje stavke z natančno navedbo nalog, ki jih je med stavko zaradi javnega interesa treba opravljati, lahko pripelje do tega, da bo določenemu številu delavcev v nekaterih službah stavka dejansko prepovedana.“
8. SŽ so javno podjetje za opravljanje železniških prometnih storitev, ki jih zagotavlja država zaradi javnega interesa (3. in 6. člen ZNOFP). ZStav v 7. členu omejuje stavko v tovrstnih organizacijah z obveznostjo zagotoviti minimum delovnega procesa, ki zagotavlja varnost ljudi in premoženja ali je nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov ali delo drugih organizacij, ter zaradi zagotovitve izpolnjevanja mednarodnih obveznosti. Način zagotavljanja minimuma delovnega procesa med stavko v SŽ je določen v prvem odstavku 9. člena ZNOFP, drugi odstavek istega člena pa napotuje na opredelitev potrebnih del in nalog ter načina njihovega opravljanja med stavko v kolektivni pogodbi. Tudi za pobudnike omejitev stavke, kot je določena z 9. členom ZNOFP, ni sporna, zato ustavno sodišče ni presojalo skladnosti te določbe s 77. členom ustave.
9. Določba 15. člena ZStav daje vladi podlago za sprejem “nujnih ukrepov, predvidenih z ustavo in zakonom“ – torej konkretnih ukrepov v primeru konkretne stavke. Pogoj za sprejem takih ukrepov je ocena, da bi s kršitvijo prvega odstavka 5. člena, prvega odstavka 7. člena in prvega odstavka 11. člena ZStav utegnila nastati neposredna nevarnost ali izjemno hude posledice za življenje in zdravje ljudi ali njihovo varnost in varnost premoženja ali druge škodljive nepopravljive posledice. Take ocene ni mogoče dajati vnaprej in abstraktno (na splošno) za vse bodoče stavke, ampak le za konkretno stavko. Vlada mora torej v vsakem primeru posebej najprej oceniti, da organizacija in vodenje stavke ogroža varnost in zdravje ljudi in premoženja ter onemogoča nadaljevanje dela po končani stavki (prvi odstavek 5. člena ZStav), oziroma da nista zagotovljena minimum delovnega procesa in izpolnjevanje mednarodnih obveznosti (prvi odstavek 7. člena ZStav).
10. Določba 15. člena ZStav zajema po mnenju ustavnega sodišča s pojmom “ukrepi“ tudi predpise, zlasti kadar imajo ukrepi učinek tudi na osebe, ki so vezane na opravljanje dejavnosti organizacij, katerih delavci stavkajo. Zato lahko vlada v primeru konkretne stavke sprejme tudi predpis, s katerim prepreči nastanek nepopravljivih škodljivih posledic, ki bi zaradi stavke utegnile nastati.
11. Izpodbijani sklep je po ugotovitvi ustavnega sodišča takšen predpis. Zagotavlja opravljanje železniškega prometa med stavko v obsegu in na način, za katerega vlada meni, da je v skladu z 9. členom ZNOFP. Obveznosti nalaga sicer Upravi SŽ (točka V), vendar pa nima samo internih učinkov (za upravo in delavce javnega podjetja), ampak ima tudi eksterne učinke za uporabnike železniških storitev, saj jim zagotavlja opravljanje nujne javne službe v zakonsko zagotovljenem minimalnem obsegu. Bistvo spora je v tem, da po mnenju vlade (in pred tem tudi vodstva javnega podjetja) dogovor o opravljanju železniškega prometa v času stavke, sklenjen januarja 1994 na podlagi 184. člena KPDŽP, ni (več) zagotavljal opravljanja zakonsko določenega minimuma železniškega prometa. Pobudniki trdijo nasprotno: da je bilo z navedenim dogovorom sporazumno dogovorjeno, katera dela in naloge ter na kakšen način ga zagotavljajo. Glede na to, da ZNOFP v drugem odstavku 9. člena predpisuje, da se dela in naloge, potrebne za opravljanje minimuma železniškega prometa med stavko, in način njihovega opravljanja, določijo s kolektivno pogodbo, gre po vsebini torej za spor med strankami kolektivne pogodbe o obstoju ali neobstoju kolektivne pogodbe in o njenem izvrševanju oziroma za spor o skladnosti kolektivne pogodbe z zakonom. Za tovrstne (kolektivne delovne) spore pa je na podlagi 1. in 3. točke 6. člena zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 – ZDSS) pristojno delovno sodišče.
12. Nihče od upravičenih predlagateljev zgoraj naštetih postopkov očitno ni sprožil. Pač pa je vsak od vpletenih ob konkretni stavki ravnal po svoje:
– sindikati so šteli dogovor iz leta 1994 za še vedno veljavni akt in so ga pri organizaciji in izvedbi stavke upoštevali,
– vlada je sprejela izpodbijani sklep, ki v pretežnem delu sicer povzema dogovor iz leta 1994, delno pa ga spreminja in dopolnjuje,
– SŽ pa so predlagale pri Delovnem in socialnem sodišču v Ljubljani oceno zakonitosti stavke (zadeva št. I Kd-317/97), ker da je v nasprotju tudi z izpodbijanim sklepom vlade.
13. Stavka delavcev, ki opravljajo železniške prometne storitve, je v skladu z drugim odstavkom 77. člena ustave omejena z zakonom (9. člen ZNOFP). Omejena je tako, da je predpisan minimum delovnega procesa, ki mora biti zagotovljen med stavko: za zagotovitev tega minimuma morajo v času stavke delati delavci, ki neposredno sodelujejo pri opravljanju železniškega prometa oziroma pri opravljanju predpisanih minimalnih železniških prometnih storitev (tretji odstavek 9. člena ZNOFP). Kolektivna pogodba oziroma na njeni podlagi sklenjen poseben dogovor med partnerji kolektivnega dogovarjanja v javnem podjetju ne more spreminjati ali celo zmanjševati z zakonom določenega minimalnega obsega zagotovljenega železniškega prometa. Po drugem odstavku 9. člena ZNOFP lahko določi le dela in naloge, ki so potrebne za opravljanje zagotovljenega minimuma železniškega prometa med stavko, in določi način njihovega opravljanja.
14. KPDŽP določa dela in naloge, ki so potrebna za opravljanje zagotovljenega minimuma železniškega prometa med stavko in način njihovega opravljanja (členi 186, 187 in 188). Pri tem sta stranki kolektivne pogodbe prepustili podrobnejšo ureditev posebnim dogovorom med delodajalcem in sindikati oziroma stavkovnim odborom (184. in 189. člen KPDŽP). Taka ureditev ter vsebina in časovna veljavnost posebnega dogovora nista predmet ocene ustavnosti v tem postopku. Pobudniki izpodbijajo sklep vlade, ki ima sicer smiselno enako vsebino, kot jo ima dogovor strank kolektivne pogodbe. Vendar ga ni mogoče šteti za predpis, ki bi nadomestil manjkajočo ali sporno ureditev v kolektivni pogodbi ali splošnem aktu delodajalca. Kot je bilo že navedeno, daje 15. člen ZStav vladi podlago za sprejem ustreznega predpisa, če oceni, da organizacija in vodenje stavke ogroža varnost in zdravje ljudi in premoženja ter onemogoča nadaljevanje dela po končani stavki, oziroma da nista zagotovljena minimum delovnega procesa in izpolnjevanje mednarodnih obveznosti v obsegu, kot jih določa zakon. To velja ne glede na to ali sta kolektivna pogodba in posebni dogovor sklenjena ali ne. Sklep je vlada izdala na podlagi ocene, da opravljanje železniškega prometa na način oziroma v obsegu, kot ga določa dogovor iz leta 1994, ne zagotavlja minimuma po 9. členu ZNOFP.
15. Treba je še presoditi ali izpodbijani sklep po vsebini presega omejitve, določene v 9. členu ZNOFP, in s tem morda krši pravico delavcev do stavke, ki jim je že tako omejena. Varnost železniškega prometa mora biti zagotovljena ne glede na obseg prometa, torej tudi v času stavke. V tem delu tudi ni pomislekov s strani pobudnikov. V ostalem pa se zdi določba prvega odstavka 9. člena ZNOFP povsem jasna. V času stavke se morajo opravljati vse storitve v obsegu mednarodnega potniškega prometa in primestnega potniškega prometa (dnevna migracija), pri storitvah tovornega prometa pa prevoz blaga v mednarodnem prometu ter prevoz živine, hitro pokvarljivega blaga in nevarnih snovi. Ostaja torej ves preostali notranji potniški in tovorni promet.
16. Izpodbijani sklep ostaja v mejah zakonskih omejitev. Problem je bil očitno drugje: v opredelitvi, katere storitve – in s tem, katera dela in naloge – spadajo v minimalni obseg železniškega prometa. Ustavno sodišče ne presoja skladnosti in razlik med dogovorom iz leta 1994 in izpodbijanim sklepom vlade in s tem posredno tudi zakonitosti Dogovora. Bistvena za oceno skladnosti sklepa s 77. členom ustave je ugotovitev, da sklep ne omejuje pravice do stavke preko omejitev, določenih v prvem odstavku 9. člena ZNOFP. Za zagotovitev tega minimuma morajo delavci že na podlagi tretjega odstavka 9. člena ZNOFP opravljati vse potrebne storitve oziroma dela in naloge.
17. Izpodbijani sklep je vlada lahko sprejela na podlagi 15. člena ZStav kot nujni ukrep za preprečitev nepopravljivih škodljivih posledic oziroma za zagotovitev opravljanja zakonsko določenega minimuma delovnega procesa in izpolnjevanje mednarodnih obveznosti v času stavke. Kot tak pa je lahko veljal le za konkretno stavko v letu 1997 in se niti ni mogel sprejeti kot predpis za morebitne bodoče stavke. Tudi določbe točke V izpodbijanega sklepa ni mogoče razumeti tako, da sklep še vedno velja, spreminjajo pa se le seznami vlakov. Za konkretno stavko je bila Uprava SŽ pooblaščena določiti seznam vlakov in ga tudi spremeniti, če bi se v času stavke začelo novo voznoredno obdobje – kar sicer logično izhaja že iz narave stvari. Glede na takšno ugotovitev je izpodbijani sklep v času postopka pred ustavnim sodiščem prenehal veljati. Ker pa so na njegovi podlagi odprti sodni spori, ocenjuje ustavno sodišče, da so izpolnjeni pogoji za odločanje iz 47. člena ZUstS.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.